以户籍改革为突破口建立和完善新的失业保险制度，本文主要内容关键词为：突破口论文,户籍论文,保险制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文章认为：劳动力流动与失业是紧密相联的，而判断一种失业保险制度的优劣，主要是看它能否保证并促进劳动力的正常流动。然而，我国目前劳动力无法正常流动的障碍正在于现存的失业保险制度已无法适应企业改革深化的要求，以及“户籍——就业——工资——社会保障”四位一体所铸就的隔界。为了从根本上清除劳动力流动的障碍，彻底解决国有企业中的富余人员等问题，应着眼长远，从户籍改革入手，完善失业保险制度，即建立社会保障信用卡、身份证和计算机户籍档案三位一体的失业保险制度。
一、失业保险制度的建立初衷以及运行中的目标偏离
在计划经济条件下，我国是不存在严格意义上的失业保险制度的，作为资源要素之一的劳动力是通过严格的指令性计划被配置到企业中，而且难以流动。随着经济体制改革的全面展开与日益深化，市场力量对劳动资源的配置作用越来越大，企业削减、辞退富余人员作法的呼声越来越强，劳动力自由流动成为一种大势。为了配合劳动用工制度的改革，中国的第一个失业保险制度（《国营企业职工待业保险暂行规定》）于1986年出台，此后，国务院又于1993年颁布了《国有企业职工待业保险制度》，尽一步补充和完善失业保险制度。可以说，失业保险制度建立之初，我们是设想以此织成一张失业保险网，来承接企业改革中的大量失业者，保证劳动力的正常流动。
然而，中国失业保险制度出台9年来的实践证明， 失业保险制度的运营令人难以乐观。现行的失业保险制度在其9年的运营中只为83 万失业者提供过失业保险，每年直接用于失业职工救济的支出只有750 万元左右。失业保险制度并没有启动我国劳动力的流动，国有企业尤其是国有大中型企业因为背着富余人员的包袱而步履蹒跚，国有经济的主导作用没有得到充分发挥。据国家体改委统计，目前我国国有企业富余人员已经起过3000万人。许多企业在职人员的富余率多达30%，少数甚至高达50%。劳动力的难以流动使得国有企业改革徘徊不前。建立现代企业制度是提高国有经济效益的途径，可是，这一途径首当其冲的阻力来自工人要饭吃、要失业保险的正常要求，任何一位改革的设计者，任何一位企业家都不愿也不敢承担为了企业活力、效率而把富余人员推向社会，制造社会不稳定因素的责任。在劳动力无法正常流动，企业的富余人员问题得不到解决之前，现代企业制度的建立是难以迈出关键性步伐的。而劳动力无法流动的障碍在于目前的失业保险制度已无法适应企业改革深化的要求。
二、“户籍——就业——工资——社会保障”四位一体铸就了劳动力流动的隔界
劳动力流动与失业是紧密相联的，即有劳动力流动就意味着失业，如果没有失业或者不允许失业，那么也就没有劳动力流动。而完善的失业保险制度作为劳动力流动的中间环节，可以保证流动不会中断。判断一种失业保险制度的优劣，主要是看它能否保证并促进劳动力的正常流动。而我国目前劳动力无法正常流动的障碍环节就在于此。
那么，这一障碍环节即失业保险制度本身的问题症结在哪里？大多数人认为是失业保险面窄、失业保险基金总量小的问题。如果沿着这一思路去继续改革、完善失业保险制度，那么中国的劳动力流动仍然无法启动并正常运作。所谓失业保险面窄，主要是指失业保险范围仅仅局限于党政机关、事业单位的干部及全民所有制企业、部分集体企业的职工。要解决这一问题，可以通过制订非国有经济单位职工失业保险的有关法规，从而使失业保险的范围扩大到城镇各种所有制形式的职工和机关、团体、事业单位订立劳动合同的职工。但是，失业保险范围的扩大，必须以失业保险基金基数的增长为前提。目前，我国的失业保险基金总量，按失业保险费的最低标准计算，基本上只能保证接纳145 万的失业职工。而现有国有企业的在职失业人员就有3000万左右，如果再扩大失业保险范围，预计的失业人员将会超过5000万。可以说，目前失业保险基金的承受能力与潜在的失业人数远远不相符。因此，通过立法扩大失业保险范围是可以的，但是，如果没有失业保险基金的成倍增长，其立法也仅仅是形式上的。当然，我们可以通过提高失业保险基金的缴费率来促进失业保险基金的增长。就我国目前的国有企业而言。每年支出的劳保福利费用总额已相当于职工工资总额的35%，这一总额里尚未包括企业为职工提供的住房，在此基础上，如果还要增加失业保险基金的缴费率，无异于使企业“雪上加霜”。目前的非国有企业大都不交纳失业保险基金，应该把失业保险基金的筹措范围扩大到非国有企业，但是缴费率不可定得太高。因为我国的非国有企业除少数已具备一定规模以外，大多数还处在起步、发展阶段，资本积累的任务重，如果缴费率太高，会抑制非国有经济的中后期发展。鉴于国有企业、非国有企业的现状，在短期内使失业保险基金得到大幅度增长是不可能的。
上面的分析表明，失业保险面窄、失业保险基金总量小的问题在短期内无法解决。现在抛开这一分析，假设这一问题可以解决，那么劳动力流动可以被启动吗？前不久，笔者伙同其他学者共同进行的问卷调查显示，16000名被调查的国有企业工人中的86.7%明确表示， 既使失业保险部门为其提供失业保险，他们仍然不愿意离开所属企业，而且被调查者中的46%职工所属企业处亏损或微亏状态，职工工资不能按时支付。问卷调查还显示，大多数职工担心的不是失业期间的生活保障问题，而是失业以后与全民所有制相联系的一系列社会福利和保障还能否继续享受。因此，可以做出这样的推断，即使失业保险部门有能力为3500万的国有企业富余人员提供失业保险，劳动力流动仍然无法被启动起来。深层次的问题在于我国的“户籍——就业——工资——社会保障”（含失业保险）是“四位一体”的，这样无形之中形成了阻碍劳动力流动的“福利壁垒”。
具体说来，户籍——就业——工资——社会保障的“四位一体”的福利壁垒，铸就了劳动力流动的三道隔界：（1）所有制间的隔界， 即劳动力无法从国有企业流动到私营企业、乡镇企业等，反之亦然。市场力量对劳动资源的配置应该是不受所有制形式限制的。就不同所有制形式的企业而言，目前国有企业职工普遍富余，冗员充斥，但迅猛发展的高科技产业和第三产业，尤其是异军突起的私营企业、乡镇企业却人才奇缺，表现为劳动力素质适应不了我国经济与产业结构大跨度调整时期新兴产业和岗位的需求。而这条所有制间的隔界，使得市场力量对资源配置的作用难以发挥，造成劳动资源的巨大浪费。（2）单位间的隔界，即劳动力无法从同属一种所有制形式的甲单位流动到乙单位。当然，不排除某个职工从甲单位调动到乙单位的可能。调动与流动二者之间是根本不同的，从严格意义上来说，在目前劳动资源单位所有体制下，只存在着计划经济条件下的流动。可以讲，劳动资源单位所有仍是计划经济的产物。职工所属单位以及与此相关的社会地位，均由国家直接分配，基本排除了个人的选择。一方面国家根据需要自上而下直接将某人调入或调出某一单位（主要是针对干部而言），另一方面，个人流动愿望只有经过国家批准，以调动的方式才能实现。随着改革的深化，不同单位之间的利益分化刺激了职工的流动愿望，但这种愿望能得到满足的是极少数人，而且这极少数人也是通过所谓“关系”，经过一系列烦琐手续，从一单位调动到另一单位。可以说，即使在同属一种所有制形式的两个单位之间，由于单位间的隔界作用，也只存在劳动者的工作调动，而没有原本意义上的劳动力流动。（3）地域间的隔界，即劳动力无法从甲地流动到乙地，反之亦然。在我国，劳动资源尤其是素质较高的劳动力分布极不平衡，在东南沿海、东部沿海地区以及特大，大中型城市的经济运行中，冗员充斥，在职失业严重；而中西部地区及小型城市却因劳动力素质的低下以及劳动力的缺乏而抑制了经济的发展。这种地域间的隔界造成的劳动力地域分布不平衡，使得国民经济发展的地域性不平衡越来越严重。因此，在建立和完善新的失业保险制度的过程中，如果仅仅着眼于解决企业面窄、保险基金小的问题，而不下决心清除这三道隔界，那么，劳动力仍然无法流动起来。
三、建立社会保障信用卡、身份证和计算机户籍档案三位一体的失业保险制度
为了从根本上清除劳动力流动的障碍，彻底解决国有企业富余人员问题，应该着眼长远，从户籍改革入手，完善失业保险制度。
我国现行的户籍管理制度的社会功能主要有两方面作用，一是证明公民身份，向有关部门提供户口资料；二是控制城镇人口，尤其是特大及大城市人口的机械增长。世界各国都有户籍管理，但通过户籍管理以控制人口迁移和流动的为数极少。可以说，这是我国户籍管理制度所特有的一种社会功能，这种功能的强化，一定程度上控制了大城市人口的机械增长，但另一方面也从根本上堵塞了劳动力流动的渠道。户籍制度与失业保险制度配套改革，不是要取消户籍，而是在进一步完善户籍制度的基础上，转变其职能。
我国是一个人口基数大的国家，多年来，运用行政力量进行的特大城市人口户籍、大城市人口户籍、一般城镇人口户籍、农村人口户籍的划分，犹如特定的隔界，把整个人口按照各自的出生地，圈定在特定的地域范围内。每个人可以在已经圈定的地域范围内自由迁移，但超出隔界的流动是十分困难的。可以说，在计划经济条件下，这种人口管理办法，对于维持整个社会的稳定是极为有利的。可是随着市场经济的发展，市场力量对劳动资源配置的作用越来越大，首先是广大农民冲破了特定户籍隔界的限制，大规模地流动到城市。农村劳动力之所以率先流动起来，在于与农民户籍相联系的仅仅是农村基层政权微弱的行政制约，农民既可以轻易冲破行政制约，同时在流动中又不会失去类似于城市户籍相联系的社会保障之类的物质利益。这或许从另一个方面说明了国有企业的大量剩余劳动力难以流动的原因，这同时也表明了我国户籍改革的基本方向，即新的户籍制度应该有利于国有企业富余人员的流动。但是，应该看到，没有户籍制约的农民大规模流动是一种无序流动，在有利于劳动资源有效配置的同时，也带来了一系列社会负效应。农民无序流动的教训也告诉我们，新的户籍制度还必须便于对流劝人口的管理，便于政府诱导劳动力朝着自己所希望的方向流动。因此，新的户籍制度的功能，在于它作为一种行政力量与社会保障制度相配合，既要推动劳动力在全社会范围内流动，又要维持社会稳定。基本改革思路是：包括国有企业、非国有企业在内的全社会职工（以后分阶段、有步骤地推广到事业单位职工、党政机关干部、广大农民）都应建立计算机户籍档案，各地的户籍档案须全国联网。计算机户籍档案应包含有职工本人的出生地、学历、专业特长、工龄，曾从事过的职业以及有没有刑事犯罪记录等等，严格来说，它应比现在单纯户口本包含有更广泛的内容。与计算机户籍档案相联归职工本人携带、保管及使用的是带有防伪标志与条码查询磁卡的公民身份证和社会保障信用卡，它们与计算机机户籍档案是一个完整的整体，在推动劳动力流动和维持社会稳定中共同发挥作用。
（1）新的公民身份证，要与计算机户籍档案相配套， 相联系而且必须带有防伪标志与条码查询磁卡。劳动力在全社会大规模流动以后，如何管理和控制流动人口成为一个十分重要的社会问题。身份证不再简单地仅仅是证明个人身份，它应该在维持社会稳定方面发挥更重要的作用。流动人口所持有的现行公民身份证，在异地使用时，使得公安部门及有关部门难以及时查证持证人的背景资料。除此以外，这几年在一些特大城市征收“城市容纳基建费”，通过缴费买—城市户口。这种办法把一部分高智商的大学生、研究生（毕业留城无“门”而又无钱缴费者）强制性地推进无户口“黑人”行列，这些高智商的“黑人”大都将户口装在兜里靠打工滞留在特大城市、大城市中，据不完全统计，仅北京市就有这类高智商“黑人”近15万，而且有迅猛增加之势。这些分布在各特大、大城市的高智商“黑人”族，以素质高、年轻而又有专业知识，深受“三资企业”、私营企业欢迎，但这些企业雇主往往以他们无户口为由，不为其提供社会保障。心理上的不平衡，导致其中的一部分伺机犯罪，由此诱发的往往是经济大案。但是等到报案，人已经不知去向，而且由于这些人无户籍注册，又难以查找其下落。户籍与身份证相分离的状态为流动人口的犯罪提供了方便。现行身份证的简单易仿，从而使伪造出售假身份证成为一种职业。因此，在户籍改革中诞生的新公民身份证必须与计算机户籍档案相联系相配套并带有条码查询磁卡和防伪标志。无论何时何地，带有磁卡的公民身份证只要插入与联网计算机相配套的“条码查询系统”，就可以在几秒内显示该身份证拥有者的全部户籍档案材料。
（2）与计算机户籍档案相配套的社会保障信用卡。 这种信用卡包含有政府提供给个人的社会保障金以及个人在各地各单位向社会保险部门交纳的各种保险费。除此以外，还包含有政府在特定时期提供给国有企业失业人员的“失业补偿费”和农民的“有序流动补偿费”凭此信用卡，一个职工无论何时在何地失业或退休，都可以享受到失业救济金、医疗保险金、退休金之类的社会保障。新的户籍档案建立以后，职工在隶属不同的所有制形式企业间流动以及在不同地域间的流动，仅凭新的公民身份证和社会保障信用卡即可。这样，可以消除现有的国有企业职工对因流动而相应失去社会保障的担心与恐惧，从而逐步解决国有企业富余人员问题。
需要指出的是，即使建立了与新的户籍制度相联系的失业保险制度，现有的国有企业职工也不会自觉流动，尤其是个人流动资源（个人流动资源主要指个人的素质和专业技能）较少的人更不会自觉流动。个人的流动资源（素质与技能）决定着个人的流动能力。一般来讲，个人的流动资源多（素质好和技能高），他的流动能力大；个人的流动资源少（素质差和技能低），他的流动能力就小。目前，大多数国有企业的富余人员，主要是由于个人占有的流动资源的不足而导致的低流动能力使他们对流动带有恐惧心理，即使消除了户籍障碍，有了失业保险制度，这些人也不愿流动。因此，需要把一定的行政强制与特殊的物质利诱结合起来，启动国有企业劳动力的流动。当然，考虑到社会稳定对深化社会主义经济体制改革的极端重要性，应以特殊的物质利诱为主，一定的行政强制为辅。所谓行政强制，就是落实产业结构调整政策的前提下，坚持对现有的国有企业实行重组，在企业重组过程中，坚持劳动资源合理、有效配置的原则，实行竞争上岗的办法，在竞争中被淘汰的国有企业职工必须进入劳动力流动之列。所谓特殊的物质利诱，就是由政府提供给国有企业失业职工的“失业补偿费”。“失业补偿费”属于一种特定时期的特殊费用。这主要考虑到目前国有企业富余人员压力太大，作为一项特殊的改革成本的付出，与户籍制度改革、失业保险制度改革配套进行，推动劳动力流动。失业补偿费可以与失业救济金、失业保险费配合使用、但不能取代失业救济金、失业保险费。可考虑由政府出面设立国有企业失业补偿基金，从这项基金中为国有企业失业的职工发放补偿费。失业补偿基金的主要作用，就是国有企业的失业者领取失业补偿费之前，必须与有关部门签署一项合同：与国有企业脱离关系，不再保留全民所有制职工待遇。当然，作为一项特殊的物质利诱，领取失业补偿费的职工仍然可以享受社会保障信用卡中的各项社会保险。
还需要指出的是，农民的无序流动带来的社会负效应日益严重。农村剩余劳动力的自发、无序流动，带来的不仅仅是一种劳动资源的浪费，更令人担忧的是可能由此而诱发的社会动荡。有效地管理和控制这部分人靠什么，可行的办法是为农民特别是已经流入城市和即将流入城市的农民建立计算机户籍档案，颁布与此相联系的新身份证和社会保障信用卡。考虑到目前国力、财力的限制，农民的社会保障信用卡只包含有“有序流动补偿费”。所谓有序流动补偿费是指政府为农民的流动提供的一种费用。这种费用通过记帐的方式转入农民个人的社会保障信用卡，但是前提条件是农民在有序流动15—20年以后才能支取这笔费用。因此，在短期内不会增加政府的财力负担。凡是愿意接受政府“有序流动补偿费”的，在任何一次的工作变动之前，都要到有关部门事先登记、注册。通过这种物质利诱的管理办法，让流动的农民清楚地知道，只有自觉接受政府的管理，有组织、有秩序的流动，才能享受到政府的优惠与福利，即使政府提供的这种补偿是比较低的，但对于以出卖劳动力而谋生的农民来说，也是具有相当大的吸引力的。
四、建立“专司”机构与消除户籍隔界
以户籍改革为突破口，建立和完善新的失业保险制度，是涉及多个部门、政策性强的复杂的系统工程。这不单纯是一种体制的变革，更重要的是对目前一部分人既得利益的重新分配和某些行政部门职能的重新定位，因此，其改革的阻力是相当大的。从当前来看，应从建立“专司”机构和消除户籍隔界两个方面着手改革。
建立一个高效、权威的“专司”管理机构。目前我国的户籍管理及失业保险金的筹措、发放等管理职能隶属公安、劳动、民政等不同的部门，职能交叉、层次重叠、难以协调的问题是存在的。新的失业保险制度要求改变“多头管理”的局而，建立一种新的“专司”机构。所谓专司，是指对劳动资源的配置进行统一管理。“以责定权”是建立新的专司机构的基本原则，新的机构，不仅要承担改革户籍制度、完善失业保险制度的责任，而且要承担促进劳动力流动、合理配置劳动资源的责任。对新机构，除了赋予其行政管理的权力外，还应让其具有横向协调相关部门的权力。无论是建立计算机户籍档案，还是完善失业保险制度，从整体来讲，是为建立社会主义市场经济新秩序提供必要条件，可以避免在改革中付出社会动荡的代价。从当前看，要付出人力和物力，尤其是建立全国联网的计算机户籍档案，需要巨额的资金投入，但是，从长远看，可以降低社会改革的总成本。各相关部门应从大局出发，为这一新体制的建立与完善提供方便，把户籍改革与失业保险制度改革结合起来，实现劳动资源配置有序化、合理化，是一项科学性较高的社会工程，要吸纳专家学者来参与设计与操做管理。管理人员的高素质是保证这一机构高效运作的前提。
努力消除户籍隔界。户籍隔界的形成，是从1958年开始的，当年全国人大常委会颁布的《中华人民共和国户口登记条例》，第一次将中国户籍分为两大类——城市户口与农村户口，以后通过一系列行政性措施，进一步强化了城市户口与农村户口的隔界。70年代、80年代，公安部又制定了一系列规定，把户口隔界进一步细分化，即分成农村户口、城市郊区户口、集镇户口、城市户口、大城市户口、直辖市户口等。这样以来，社会人口从农村迁往城市以及从一般农村迁往郊区农村受到严格限制。经过几十年的强化，户籍隔界已相当牢固。因此，对它的消除，仅仅依靠行政命令是行不通的，应该从更新观念、转变管理等多个方面来共同努力。
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