广州市城市更新规划研究院 510000
摘要：目前全国的城市空间政策已经从增量发展转向存量发展，广东省作为节约集约示范省试点建设取得了明显成效，得到了国务院和自然资源部的充分肯定 。随着城市更新工作深入到广州的各区，因地区战略发展方向不同，在全市统一的“三旧”政策的背景下各区呈现出不同特征的土地问题，本文结合实际案例从土地利用总体规划、旧村庄权属复杂及建设现状分散、生态保护及安置区建设等角度分析了广州市旧村庄更新改造中土地置换的主要问题；并从土地利用总体规划修改、权属性土地置换、用途性土地置换三个角度对以上问题进行了初步建议。
关键词：城市更新；旧村庄更新改造；节约集约用地；土地置换
1 研究背景
1.1 广州市旧村庄更新改造背景
广州市自发布《广州市人民政府关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府〔2009〕56号）以来，经历了从“三旧改造”到“城市更新”。自2017年6月《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》（穗府规〔2017〕6号）发布以来，广州市旧村庄全面改造逐渐加速。截止2018年6月30日，广州市共批复更新改造旧村庄47条，其中已完工8条、在建20条、前期19条。猎德村、杨箕村、琶洲村等已完工旧村的改造成效，提高了其他村民对于更新改造的积极性。通过旧村更新改造盘活土地资源，充分发挥土地资源潜力，成为自上而下、自下而上的发展迫切需求。随着社会经济效益好、改造难度小的项目逐渐消化，目前面临的项目大多是各种问题的“硬骨头”，改造难度逐渐加大。相对比旧厂房项目，旧村庄项目权属复杂，土地问题多样，目前各地区的更新改造数据统计出现了改造项目比例与标图建库入库面积比例倒挂的现象。
1.2 土地置换的概念界定
土地置换是在符合土地利用总体规划要求的前提下，为实现土地资源的高效配置及可持续利用，通过土地整理、产权重组、用途改变等方式，使不同权属之间、不同用途之间的土地进行交换。土地置换中的“置”是土地资源的优化配置与合理利用，“换”是土地资源的交换和流转 。土地置换分为权属性置换和用途性置换，其中权属性置换涉及产权重组，包括国有土地置换、集体土地置换、国有与集体土地置换；用途性置指同一权属内的同种或者不同种使用性质的土地置换，包括建设用地置换、农用地置换、建设用地与农用地置换 。
2 广州市旧村庄更新改造中的土地置换问题
广州市旧村庄标图建库图斑主要分布在非中心城区范围，其中面积较大的区依次为白云区、增城区、番禺区、黄埔区，此类区域的旧村庄多数存在建设用地与非建设用地插花分布现象、历史征地遗留问题、用地权属交错的问题，无法成片连片改造，土地利用效率较低，更新改造中土地置换诉求较为显著。根据城市更新主管部门对在编方案的实际审议情况，用地整理置换问题较为普遍，具体主要体现为以下几个方面。
2.1 土地利用总体规划的问题
土地利用总体规划是旧村庄更新改造的重要依据，但实际中因指标控制、城市发展战略布局等综合原因，部分地区出现土地利用总体规划中建设用地分布与旧村自然形态一致、或者部分旧村庄历史建成区成为非建设用地等现象；从而增加了旧村庄更新改造的实施难度，无法实现成片连片更新。在番禺区、黄埔区等旧村庄改造数量较多的地区，因土地利用总体规划不符而产生的难以成片开发、土地利用率低的问题较为普遍。以番禺区某旧村庄为例，村居建成范围内插花布置有水塘及其他农用地22处，共计7.27公顷（部分插花地面积超过3亩），其土地利用总体规划为非建设用地。旧村庄更新改造建设如果避开22处非建设用地，其道路交通组织难度会增加、各地块的使用效率较低，且增加了地下空间建设的难度与成本。
2.2 旧村庄权属复杂、现状建设较为分散
广州市多数旧村庄权属问题复杂，出现国有用地与集体用地交错、不同权属集体建设用地交错等状况，并且权属情况与实际使用状况不同的现象，大致可分为三种情况：土地性质仍属集体所有（包括本村及其他村的飞地）、已被征转为国有用地为城市开发建设使用、名义上转为国有，但实际上土地仍保留在原村集体经济手中。例如南沙区某旧村庄，村居建成范围内涉及二十年前的历史批文，包括已报批已补偿和已报批未补偿，但报批内容均未建设实施。此类用地从红线定义上属国有用地，但从实际使用情况上仍属村集体建设用地，在更新改造过程中，直接用于复建区或融资区的建设，均存在供地争议。再例如因历史原因，在旧村庄更新改造范围内有同一行政区内其他村的飞地，甚至跨行政区的飞地，难以直接纳入改造范围。
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2.3 其他问题
2.3.1 生态及水源保护问题
根据广州市各区划定的生态控制线或水源保护区，“红线”内的旧村庄需要拆旧复垦或者限制开发建设。此类村庄需要政府统筹、借助村集体、社会等多方面力量解决村民安置问题。例如，目前已纳入广州市城市更新年度计划的旧村庄有涉及沙湾水道、流溪河等水系的二级水源保护区、准水源保护区，其中二级水源保护区限制新增人口，无法进行全面改造。在严守生态底线的前提下，可通过用地置换或着其他补偿、奖励的方式，来满足村民的安置及旧村庄的更新改造诉求。
2.3.2 优先安置问题
因缺乏争议解决和强制执行机制，在私人物权保护的原则下，临迁安置与安置区的建设、拆迁补偿安置标准及程序、违法建设等问题造成拆迁困难。《广州市旧村庄更新实施办法》（穗府办〔2015〕56号）第二十九条要求旧村庄改造分期开发应当按照安置地块优先于融资地块的顺序安排。根据对广州市多条旧村庄更新改造的村民意愿调查发现，在旧村庄更新改造的过程中村民不愿意搬出本村范围之外。在条件允许的旧村庄，可考虑在已有的空地建设安置房，待村民安置后，再进行等面积的用地复垦，进行村集体建设用地与非建设用地的置换。
3 广州市旧村庄更新改造土地置换问题的建议
3.1 土地利用总体规划的修改
根据《广东省人民政府关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》（粤府〔2016〕96号）第三条提出允许成片改造项目申请修改土地利用总体规划 ，但未对修改面积做具体规定。《广东省国土资源厅关于印发深入推进“三旧”改造工作实施意见的通知》（粤国土资规字〔2018〕3号）第五条提出对于连片改造中不符合土地利用总体规划，原则上单块面积不超过3亩、累计面积不超过项目主体地块面积10%的“三地”，在满足相关要求的前提下，可按规定进行土地利用总体规划的修改。后文对土地利用总体规划修改的面积做了限定，与一般项目的规划修改相比较，材料更少，程序一致。建议在城乡建设用地总规模不增加、耕地保有量不减少且不占用基本农田的前提下，旧村庄更新改造中可根据项目实际需求放宽对土地利用总体规划的修改的面积限制，为广州市各区的不同用地情况更新改造可能，为优化土地资源配置所需的土地置换提供条件。
3.2 权属性土地置换
广州市旧村庄更新改造中权属性土地置换常见为集体建设用地之间的置换、国有建设用地与集体建设用地之间的置换。集体建设用地之间的置换，对于地理位置相近、土地价值接近的不同村权属用地，在有利于成片连片改造提高土地利用效率的前提下，可以进行等面积置换；对于不满足前述等面积置换条件的情况，可通过土地作价入股、联营、等价物业或货币等方式进行置换。实现集体建设用地之间的置换关键在于村民意愿的表决，但常因不同旧村庄更新改造进度不一致而难以达成共识。建议在旧村庄更新改造中，对于纳入城市更新项目库的旧村庄更新改造项目编制过程中，将改造范围确认作为重要前置环节，为村民意愿表决的顺利进行提供条件。国有建设用地与集体建设用地之间的置换，需村民同意将集体建设用地申请转为国有后进行置换。广州市黄埔区作为广东省城市更新试点，在旧村庄更新改造中，通过旧村庄完全拆除地上上盖物后与政府储备地进行等面积置换，实施连片整体更新改造。在实际执行中需要对土地置换条件的方式、程序进行详细规定。
3.3 用途性土地置换
用途性土地置换在广州市旧村庄更新改造过程中，主要表现为旧村庄权属范围内的集体建设用地与农用地之间的置换。此类用地置换后，因不符合“协议出让”的条件，通常用作村民复建用地及公共配套设施建设用地。此类置换有两种途径：途径一是在满足村域范围内村集体建设用地面积不增加、农用地面积不减少的前提下，通过总体规划修改的路径来实现的等面积置换。途径二是对于土地利用总体规划进行全区统筹，村域范围内根据实际情况或增加村集体建设用地。具体通过村民复建用地或公共配套设施用地划拨、落留用地指标、预支留用地指标等方式来实现。目前在黄埔区、从化区、南沙区等多个旧村庄更新改造中均出现此类情况，且部分区已经在开展相关政策细则的制定工作。
4 结语
通过土地置换解决广州市旧村庄更新改造中的用地问题，可实现土地资源优化配置，有助于更新改造项目顺利落地实施。广州市各区均面临存量用地挖潜压力，全市统一政策无法满足所有区域的更新改造需求；建议在全市范围内进行底线政策管理，各区结合实际困难明确实施细则，指导实操。同时，要结合土地置换的实施情况，落实风险防控机制，一方面要以保证耕地及基本农田为前提，防止出现“占优补劣”、耕地质量降低，或者加大地区发展差异的情况；另一方面要完善土地置换后的产权管理政策法规制度，保障各方权益的落实。
参考文献：
[1] 张金明、陈利根.宅基地土地置换若干问题探析[J].山西农业大学学报(社会科学版). 2011年,第10卷（第3期）:P281
[2] 章明.城乡建设用地指标置换的预警研究[D].南京农业大学：2016年5月:P17
论文作者:窦飞宇
论文发表刊物:《城镇建设》2019年第06期
论文发表时间:2019/6/21
标签：村庄论文; 广州市论文; 土地论文; 建设用地论文; 更新改造论文; 权属论文; 总体规划论文; 《城镇建设》2019年第06期论文;