浙江大学建筑设计研究院有限公司
摘要：在城市可开发空间紧缩的时代背景下，非独立占地公共开放空间在公共开放空间建设中扮演越来越重要的角色，但由于理论与实践的滞后，其开发建设面临建前协调难、建时随意、建后监管不严等诸多问题。本文通过分析研究，提出以规划条件论证的形式来解决非独立占地公共开放空间建设中多方协调困难与管控要求难以法定化的问题，并以杭州市祥符东单元B1/B2-07、B1/B2-08地块选址论证作为实践的载体，提出非独立占地公共开放空间的空间设置原则、总体规模与布局、内容设置要求、刚弹结合的控制方法，为城市建成区特别是城市更新地区非独立占地公共开放空间的开发建设与同类型项目的规划设计提供借鉴。
关键词：非独立占地 公共开放空间 规划条件 选址论证
一、加强非独立占地公共开放空间的建设成为一种必然选择
城市公共开放空间是城市中室外的，面向所有市民的，免费开放的，经过人工开发并提供活动设施的场所[1]。当城市物质空间环境建设达到一定阶段之后，城市公共空间品质受到越来越多的关注[2]。近些年，随着国内城市化的快速推进，城市建设日新月异，人民群众对高品质城市公共开放空间的渴求也越发明显。对政府而言，公共开放空间的开发建设与品质提升也已成为改善民生的一项重要工作。
公共开放空间按照分类方式的不同可分为多种类型，若依照用地权属的不同，可分为两类：独立占地公共开放空间和非独立占地公共开放空间（以下简称独占开放空间和非独占开放空间）。独占开放空间指具有独立的土地权属的公共开放空间；非独占开放空间指设在用地单位内部，通过建筑退线等规划控制而实现的公共开放空间[3]。独占开放空间，在城市中一般为绿地及广场空间，政府具有开发主导权，可顺利地依照规划设计进行开发建设。而非独占开放空间，尺度往往较小，又涉及用地权属的问题，易陷入建前利益协调不顺畅、建后管理权限不清晰的不利局面，一般只能作为政府不得已的选择，基本也只出现在老建成区需进行城市更新改造的区域。基于政府的上述考虑，在政府主导的公共开放空间规划中，重点内容也往往是针对独占开放空间的。
而当前，受国家严格控制新增建设用地指标的影响，城市的可开发用地空间骤然紧缩，独占开放空间的规模与布局难以避免受到冲击，在公众对城市公共开放空间的要求不断提升的背景下，加大对非独占开放空间的开发建设成为一种必然的选择。
二、非独占开放空间在规划与建设中面临的问题与应对方案
现如今，非独占开放空间在建设过程中，存在一些不合理现象。例如，建设前，开发主体受利益驱动，往往不愿在自身地块内进行非独占开放空间的建设；建设中，开发主体依据自身意愿随意而建，又往往无法保证公众的利益；建设后，甚至出现了开发主体侵占公共开放空间，将其纳为私人花园的乱象。笔者认为，缺乏明确的法律依据，缺乏规划设计的指导，缺乏多方沟通协调，是产生上述现象主要原因。
上述问题本可以在公共开放空间规划层面予以解决， 但遗憾的是当前规划对于非独占开放空间的设计与研究过于粗放，无法完成此项任务。例如，在浙江省内诸如杭州、温州等大城市都相继编制了公共开放空间系统规划，但其规划重点均落实在对独立开放空间的管控上，包括对其规模确定、布局优化及管控要求提出等细化内容，而对于非独占开放空间的规划内容则只停留在比较粗放的引导阶段，规划针对其所具备的法律依据是明显不足的。究其原因，受其小尺度及权属复杂的特性影响，非独占开放空间设计是无法脱离沟通过程而强硬地采用自上而下的规划模式对其进行刚性规定的。
那么，如何解决当前规划无法解决的非独占开放空间管控内容法律效力不足、多方协调沟通困难的问题，便成为当务之急。杨晓春等提出了采用非独立占地方式获得公共开放空间时，政府需设定一系列的持续跟进政策，并以条款形式将其纳入规划条件中[4]。提议十分值得赞同，在提规划条件阶段纳入管控要求，既能细化设计条件，又能保证其法律效力，也更贴近于实施，可操作性更强。而在解决多方沟通的问题上，可参照存量规划的处理方式，要探索政府、社区和市场主体共同参与、兼顾各方利益、上下互动的协商式规划方法[5]。原因是两者的特征是非常相似的，均以城市建成区、更新区作为建设主战场，均可能涉及复杂的用地权属，均需进行三方或者多方协调并需考虑多方利益的分配，政府都不能成为唯一主导。而规划论证会的形式又恰好能够实现上述协调沟通的要求。
综上所述，笔者认为以论证会的形式，通过融入专家评审、公众参与，完善针对性设计与管控内容，统筹协调政府、开发主体、公众三者权益，并通过纳入规划条件实现设计内容的法定化，从而保证非独占开放空间高标准、高质量的建设。
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三、将非独占开放空间要求纳入规划条件论证的实践
本次实践项目为杭州市祥符东单元B1/B2-07、B1/B2-08地块选址论证暨控规局部调整，规划拟将地块调整为北部软件园总部经济用地，为进一步提高该地块商业商务空间品质及周边区域的生态环境，特别要求设置非独占开放空间。
（一）、项目概况
本项目地块位于杭州拱墅区西北部、祥符东单元的北部软件园内，距武林广场约10公里，地块南侧隔红旗路和规划绿带紧邻城市快速路石祥路，东邻城市主干路巨州路，总体区位条件较为优越。具体范围东至周家河绿化带，南至红旗路，西至杨家浜路，北至祥富路，总用地面积为10.01公顷。
（二）、非独占开放空间设置原则
规划拟定非独占开放空间的设置原则为：（1）公共性，需全天开放供公众使用，建设项目不得占用开放空间，设置建筑、机动车道、地下车库出入口等设施；（2）实用性，细化开放空间的功能布局、慢行交通组织、景观设计，结合绿化设置小型休息设施或休憩小广场等；3、系统性，开放空间之间应确保良好的交通联系和景观衔接，确保绿色开放走廊的畅通。
（三）、明确总体规模、布局及日照要求。
规划运用城市设计的手法辅助确定各项控制指标，有效控制地块的建筑和景观空间形态，提出初步设计方案，并会同专家、开发主体、政府部门等进行充分的沟通，在空间品质、项目收益、公共属性等方面协商权衡，最终明确非独占开放空间总体规模与布局的相关要求：
（1）面积要求：开放空间总面积不小于1.34万平方米。（2）布局要求：开放空间应集中连续设置，不得分片设置，公共开放空间的最小宽度不得小于30米；必须提供不少于两个向城市道路开敞的界面,其中向总管路开敞界面的宽度不小于45米，其余开敞界面可结合地块方案灵活布置，宽度不得小于30米。（3）日照要求：公共开放空间范围内不少于1/2的用地应满足大寒日有效日照时间不低于2小时。
（四）、提出非独占开放空间设置内容的要求
1、公共开放空间可设置的内容
（1）、公共开放空间内可设置绿地、广场、活动设施及配套服务用房，绿地面积可计入地块绿地率，配套服务用房需设计为低层，其建筑占地面积不得超过开放空间总用地面积的5%，配套服务用房的建筑面积计入容积率。（2）、开放空间内可设置一定面积的道路，道路面积不得超过公共开放空间总面积的10%，开放空间内的道路地面应以铺装为主，材质应与开放空间的整体设计相协调。（3）、如因消防需要开放空间内可设置一定的消防登高场地及消防通道，消防等高场地及消防通道的地面应以铺装为主，材质应与地块开放空间的整体设计相协调。（4）、开放空间内可设置空中连廊，连廊投影面积不得超过开放空间面积的10%，连廊底板与地面的净空高度不小于9米。（5）、开放空间内可开发地下空间。
2、公共开放空间不得设置的内容
（1）、不得设置围墙。（2）、不得设置地下车库机动车出入口和机动车停车位。（3）、不得设置地上多、高层建筑。
（五）、探索刚性与弹性结合的控制模式
规划为从整体上保证开放空间的完整性，又可适度保证该空间开发的灵活性，提出刚性和弹性相结合的边界控制条件。确定刚性开放空间边界为不可变边界，而弹性开放空间边界，则在保证总体规模及空间走向基本不变的前提下，可在下阶段设计中适度进行调整。
四、总结
在城市独立性城市公共开放空间用地日益短缺的背景下，加大对非独立占地开放空间开发的任务迫在眉睫。本次项目的成功实施，为该类型空间的用地预留与管控，创造了具有较高实践意义的范本，可有效带动城市建成区特别是城市更新地区公共开放空间的开发建设。同时，通过城市设计手法、多方沟通协调、刚性与弹性控制等思路，探索出一套针对性强、易于操作的非独立占地公共开放空间的设计与论证方法，能为今后同类型的项目规划提供一定借鉴。
参考文献
[1]周进.城市公共空间建设的规划控制与引导——塑造高品质城市公共空间的研究[M].北京：中国建筑工业出版社，2005．
[2]杨贵庆.城市公共空间的社会属性与规划思考[J].上海城市规划，2013.
[3]扬?盖尔. 交往与空间[M]. 北京：中国建筑工业出版社，2002.
[4]杨晓春,司马晓,洪涛.城市公共开放空间系统规划方法初探——以深圳为例[J].规划师，2008.
[5]邹兵. 增量规划、存量规划与政策规划[J].城市规划，2013.
[6]《杭州市公共开放空间系统规划总报告》.2008.
论文作者:陈文江,陈伟峰,陈斯斯
论文发表刊物:《基层建设》2016年8期
论文发表时间:2016/7/5
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