开发区的土地利用规划*，本文主要内容关键词为：土地利用论文,开发区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
提要 土地利用规划是开发区规划的核心，它受经济社会发展的制约。我国的城市开发区经过15年来的建设，从理论到实践都取得了一定的成效和经验。为使开发区的建设能科学合理地发展下去，作者对其中的土地利用规划尚存在的问题，作了分析与研究，提出了若干见解。
80年代中期以来，开发区成了我国土地开发的热点，也是土地利用争议最多的地区。开发区建设合理，可以促进我国土地使用制度改革的深化，吸引外资和外来生产要素投入，增强区域经济活力，加快改革开放和城市化进程，提高土地资产价值和利用效益。否则，也有可能导致建设规模过大，土地资源浪费，城市用地无计划蔓延，使城乡矛盾加剧。为此，科学地进行开发区的土地利用规划，应给予认真研究。
一、开发区土地利用的特点
开发区是指在国家的经济政策和对外开放方针的指导下，以一定层次的区域或城市为依托，以优质的基础设施和服务配套为基础，在对外经济活动中实行特殊政策，既突出重点发展新技术产业，又面向第三产业的多功能的产业区。其土地利用具有如下特点。
（一）区位条件优越，土地资源增值潜力大
我国现今设立的各种开发区，如经济技术开发区、高新技术开发区、金融贸易区、边境贸易区、保税区和旅游渡假区、自由港等等，它们不仅在政策上具有一系列的优惠措施，对境内外投资者富有吸引力，其土地资源上的一个显著优势是地理位置优越，建设空间广阔。
从对我国开发区的分布状况分析可知，初期的开发区基本上都是在沿海开放城市（多数为大中城市）郊区划定专门地段进行建设，并与港口建设相联系的。随着对外开放的深入，内地城市建立的开放区也多是依托于城市建成区，邻近交通干线及其枢纽。一些以旅游渡假、高新技术为主要内容的开发区，一般是建立在自然风光秀美，邻近高等学校和科研机构集中的区域。这些地区都是处在城市边缘，或原属乡村地域，人口相对稀疏。划归开发区后，其建设用地适用性面积较大，且土地价格低。利用其有利的地价条件和空间优势，能够很好地弥补依附城市不足，在区域开发竞争中富有竞争力。其土地一经开发，就可以带来巨大的经济效益，土地增值潜力大。
（二）土地开发受市场力量控制，土地利用具有较大的弹性
经济开发区的建设与发展，其根本特征是利益驱动型的。经济开发区只有为外商急迫产业转移和资本输出需求创造了良好的投资环境，为国内不同地区的企业冲破地域与行业界限插手开发区建设提供良好的条件，使其投资的收益率高于其故土，投资风险小于其故土，才有可能成为资金、资源的汇聚中心，开发区才会充满活力，有力量扩张发展。开发区的土地开发在一定意义上讲是需求拉动的。土地供给必须充分考虑投资者的行为偏好，土地利用不能以简单的计划分配式指标控制，要适当给投资者在企业选址上有一定的回旋余地，充分发挥其主观能动性。忽视开发区土地开发的市场因素，土地利用毫无弹性，将在吸引投资和资源投入上丧失竞争力，使开发区固步自封，停滞不前。
（三）土地开发过程可逆性小，土地用途变更代价较大
开发区的建设从其本质上讲是进行城市建设，其土地利用同一般城市土地一样具有较小的可逆性，一个项目的建设一旦开始实施，其物质形态将存在数十年，甚至上百年。从经济上分析，其土地的再开发只有当其作为新开发土地价格增值达到扣除拆迁成本后仍高于目前土地利用价格时才有可能。开发区土地几乎全部是采用有偿出让的，土地用途变更若非使用者意志，将还存在着经济补偿的问题，这也要求开发区土地利用应更加立足长远，否则土地变更用途的代价巨大。
（四）土地开发投资收益与风险并存，带有一定的投机性
开发区土地开发，从总体上讲，它有助于投资者实行自愿性的跨地区、跨行业投资，对优化资源配置，促进生产要素流动，对于强化投资质量，提高经济效益有着积极的意义。但是，由于开发区的建设受许多因素的制约，其发展前景不象老城市那样清晰而容易为投资者和土地所有者充分认识。因此，其土地的有偿出让对买卖双方都具有一定的风险，带有一定的投机性。在我国现有土地管理体制下，如果法制不健全，会出现不正当竞争，甚至会导致腐败现象出现，制订土地利用规划，对于克服土地开发的投机性、无规则性，提高其计划性和科学性作用巨大。
二、开发区土地利用规划思维与依据
开发区的土地利用规划是其土地开发的指南。无论开发区的面积多大，其发展目标是成为依附城市的一个新的城区，还是发展成为原有城市的卫星城，甚至同原来的城市构成城市结构功能互补、分工协作关系密切、规模相当的“双城”，土地利用规划都是其建设规划的控制基础。土地利用规划是开发区建设过程中政府意图和社会价值取向的反映，是进行土地利用宏观调控，制定土地供应计划的科学依据。它从区域环境结构与开发区用地条件出发，按照开发区地建设目标，合理确定开发区的用地结构和功能，优化区域产业结构和布局，使土地利用的社会效益、经济效益和生态效益达到最佳。
开发区土地利用规划主要依据下列专题研究来进行。
（一）土地利用现状分析
开发区属于经济开放区域，其经济活动不仅超越地方行政管辖范围，甚至超越国界向国际化发展，其配置和调节生产要素的运作机制已使利用国内外市场的资源、资本、技术、劳务成为可能。开发区土地利用现状分析不能只限于行政区划内自然和社会经济条件下，对其土地利用历史变化和土地利用结构、布局、利用程度和效益进行分析。而应当从全国，乃至全球生产力的宏观格局，产业经济结构演化的发展趋势，劳动力地域合理分工需要，以及本地区城镇体系结构和功能的完善和优化的角度来论述其土地利用结构的变化趋势，可供选择的土地利用模式，土地开发利用的优势和条件，在对境内外开发区土地利用存在的问题进行认真分析的基础上，提出今后合理利用土地，加强土地管理的建议。
（二）土地适用性评价
开发区土地适用性评价属于城市土地评价的范畴。它是根据开发区的建设发展目标，通过开发区建设土地利用需求和土地质量相匹配，论证其土地利用的适用性与限制性来展开的。它不仅要评价出土地作为建设用地的适用性，即主要从地基承载力、土地整理工作量的大小、遭受自然灾害的危险程度来论证土地用于工程建设的适用性。也要评价其对生产布局和环境景观设计的适用性，即从土地的形态特征、土地性质、环境污染自净能力及具体建设项目生产布局的要求来考察和选择土地的适合用途；并从土地的自然特征出发衡量土地作为景观风貌设计的环境基础，其所具有的美学质量和结构，探讨土地作为风景资源利用的优化途径。
开发区土地的使用主要是有偿、有限期的使用，其土地适用性评价还应与其土地的定级估价工作相结合，根据土地的使用价值，确定合理的土地价格，规定合理的土地用途和利用强度，运用级差地租等调控机制，来保证开发区土地利用总体效益的提高。
（三）土地需求量预测
土地需求量预测是对开发区在一定的规划期内各业用地的规模和动态变化所进行的前瞻性测算。它不仅要求合理确定开发区的建设规模，也要根据土地需求变化确定不同时间的土地供给，并以此控制土地开发的时空序次。开发区土地需求量的预测虽然也可以依据人口预测进行，但开发区的人口预测不能简单地采用一般区域人口预测中的计划生育模型，应充分考虑到开发区经济发展速度快，迁移人口增长数量大等特点，以建设用地的合理供给和规模控制为核心进行。开发区的人口是随开发区建设发展而增长的，而开发区的发展同投资总量是密切相关的。开发区的土地供给量应以投资总量已开办企业的自我发展能力和环境资源容量为依据合理确定。开发区土地需求结构的变化趋势分析，要突出经济增长、人口发展与环境资源的动态平衡关系，在滚动发展中控制土地供给量，以土地吸引投资，以投资促进土地开发。在保证一定比例的生产用地面积的同时，要适当增加绿地和公共活动空间，切实按照现代城市的建设标准来分配各业用地。
（四）土地利用分区
开发区土地利用分区是对其土地利用的空间分布、社会经济空间系统结构的设计与组织。开发区土地利用主要受市场力量支配，土地利用分区其性质和作用也应适应新形势下经济发展的要求，它不再是对具体地块土地用途的指令性规定，而是要反映出土地质量及其级差收益的地域分异规律，通过地价和税收等间接手段的合理运用，促进生产和建设的空间集聚，形式合理的地域分工和专业化，减少土地利用的短期行为和外部不经济问题。对土地利用区域方向的确定，在宏观控制的前提下，给土地使用者留有一定的自主选择空间，使之按照一种需求驱动模式组织。各个分区的用地结构在支柱性产业或主导项目企业选址完成后，围绕生产过程联系，前向和后向连锁效应，以利于生产和方便生活为原则，掺入其他用地综合平衡。对未来发展潜力巨大，将形成一定规模的城市的开发区，对其中心地段的土地出让更慎重研究，要留有一定的空间保证未来中心商务区建设和都市风貌塑造的需求，谨防优地劣用。
三、开发区土地利用规划的制定
开发区土地利用规划的基本内容可以概括为在对各业用地需求量作出预测，并把握土地适用于各业的数量分布状况的基础上，协调土地供需之间和产业用地之间的矛盾，对各业用地的分配和布局作出最适宜的选择，并规定实现这一选择的可行性途径。开发区土地利用规划的制定可以根据系统工程思想，采用诸如统计分析法、综合平衡法、特尔菲法、公众参入法和运筹学规划论等多种数学模型来进行。制订出一个好的开发区土地利用规划，使之具有科学性、实用性和可操作性，它必须做好以下几点。
（一）开发区土地利用规划必须同地区经济发展战略目标和城市规划相衔接。
开发区的土地开发利用要充分考虑开发区建设对依托城市结构，乃至整个城市经济区城镇体系的形成和演替的作用与影响，在产业结构上要克服与依托城市的趋同性，在空间布局上要考虑城市化和工业化过程的合理性，根据区域经济发展战略目标，来确定开发区的建设方向。开发区实行特殊优惠政策和先行改革的管理体制，其运作上具有一定的独立性，但这并不意味着开发区可以谋求封闭式的自主发展。这样，不仅会削弱开发区与依托城市的相互联系，不利于开发区经济快速发展对依托城市旧城改造和区域发展的推动作用；同时也会导致大量土地被占用，开发区基础设施投资巨大，开发区发展活力减弱。而且，开发区从创建到发展成熟需要一个较长的过程，在较长一段时间内其土地开发规模仍有限，不同企业布局区位选择不同，不考虑与原有城市布局的整合，势必在开发地块之间形成较长时期非农产业空白，造成城市结构出现分崩离析。开发区土地利用规划在与城市规划或城市经济区发展战略规划协调一致的约束下，还应以上一级土地利用总体规划为依据，以便在实施中得到上级政府的支持与监督。
（二）开发区的土地利用规划要重视投资决策分析和可行性研究
土地开发项目一般投资周期长、风险大，社会经济的各项因素及其影响极为广泛而深刻。开发区土地利用规划若不考虑规划实施的成本和效益比较，不进行科学的投资决策分析和可行性研究，就很难为投资者所认同，并按照土地利用规划的方案进行土地开发。把投资分析和可行性研究纳入土地利用规划的一部分，有助于土地开发目标的正确选择，使开发区生产产品的原料和市场有可靠保障，企业内部经济合理，外部经济协同支持，投资收益率高，产业经济得以蓬勃发展。通过土地规划的可行性研究，强化区位地价观念和基础设施建设投入产出效益观念，充分发挥国有资产的效益，可以在开发区基础设施先行的同时，控制好基本建设投资规模，使开发区经济发展与基础设施建设支撑供需平衡，基础设施投资与土地收益回收逐步平衡，实现开发区土地利用开发一片，收益一片，滚动发展，富有活力。
（三）开发区土地利用规划重视多方案比较，从动态变化中寻求优化方案
开展区土地利用规划既要考虑到随着时间推移，开发区经济发展过程中的土地利用动态变化，也要对其土地开发过程中不确定因素较多的问题予以重视，充分考虑到土地市场的各种可能变化，制定出多种备择方案，提高土地利用规划的应变能力。土地利用规划方案的选定与投入实际，本身也是一个科学决策过程，制定规划方案时必须充分论证规划方案实施的前提条件和运行风险，建立起必要的动态反馈修正机制，使土地管理部门和土地使用者能够根据市场变化和开发区实际，通过多方案比较，择优选择，对土地开发过程中出现的新情况、新问题，早已成竹在胸，保证开发区持续稳定发展。
（四）开发区土地利用规划措施要突出土地利用管理的规范化和法制化
开发区土地规划要起到正确的宏观调控作用，要有得力的措施予以保障，在规定开发区土地用途功能分区和产业用地分配结构等控制指标的同时，要严格土地管理制度，使土地管理规范化和法制化。开发区所在地政府和开发区管委会要按照土地利用规划制定年度用地计划，严格审批土地，垄断土地一级市场。凡是不符合土地利用规划的项目，一律不予批准。如遇特殊情况须按程序修改土地利用规划，并报上级政府批准后方可办理。并注意认真进行规划的监督检查和充实完善规划指标，采取平时跟踪检查和年度抽查相结合的办法，通过对用地计划执行情况的评定，保证土地规划的实施。
1995.3.
注释：
＊国家自然科学基金资助项目(49401006)成果的一部分。 CK
① 董鉴泓主编：中国东部沿海城市发展规律及经济技术开发区的规划，同济大学出版社，1991
② 国家土地管理局规划司：县级土地利用总体规划，中国财政经济出版社，1992
③ 刘卫东：土地资源学，百家出版社，1994