论中国共产党新时期对权力制约机制的探索与创新，本文主要内容关键词为：中国共产党论文,新时期论文,权力论文,制约机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
权力制约，就是对权力的行使进行限制、约束，使权力行使者不至于滥用权力，以防止权力的异化。权力制约是民主政治的体现和重要内容。新时期，中国共产党领导集体对权力制约机制进行了大胆的探索与创新，初步形成了具有中国特色的社会主义权力制约机制。
一、适度分权，以权力制约权力
以权力制约权力这一机制的核心是分权，并使不同权力机构之间形成一种监督与被监督或相互监督制约的关系。改革开放以来，我国逐步启动了权力的相互制约机制，主要针对建国后逐渐形成的权力过分集中现象，如在党组织和国家政权组织的关系上，权力过分集中于各级党委；在中央和地方的关系上，权力过分集中于中央；在政府和企业事业单位、社会团体的关系上，权力过分集中于政府等。权力过分集中，就会衍生出许许多多的权力滥用、权力腐败现象。邓小平曾经对权力过分集中的弊端作过严厉的批评，他指出：“权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导，也是在新的历史条件下产生官僚主义的一个重要原因”。①
分权包括横向分权和纵向分权两个方面，涉及党的机关、国家机关、经济组织和群众团体等之间如何划分职权范围的问题。具体而言，主要包括以下方面：第一，合理划分党的机关与国家机关的权限，这在我国是权力配置中最重要的分权问题。党政分开，是指党政职能分开，即党管党的事，政府管政府的事，各司其职，各负其责。邓小平指出：“这样做，有利于加强和改善中央的统一领导，有利于建立各级政府自上而下的强有力的工作系统，管好政府职权范围的工作”。② 第二，国家立法权、行政权和司法权要有合理的配置。改革开放以来，我国的人民代表大会制度得到进一步的完善，但从总体来说，人民代表大会的地位和作用离应有的目标还有相当的距离，而行政机关的权力往往过于膨胀，司法机关的权力一直处于最弱势状态。从权力制约的角度来讲，必须对我国国家机关的权力配置进行更为合理的设计：在坚持人民代表大会制度的基本前提下，对人民代表大会的机构设置和功能定位进行创新；加大对国家行政机关改革的力度，实现其内部的合理分权，党的十六大报告在论及行政改革时指出：要建立行政“决策、执行、监督相协调”的运行机制，这无疑为正确配置行政机关权力结构、实现其内部合理分权指明了方向；进一步提升国家司法机关的地位，充分发挥其对立法、行政机关的制约功能。第三，实行政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。政府机关要抓住转变职能这个关键，合理划分权限，精简政府管理机构，同时适当加强决策咨询和调节、监督等部门的建设。第四，坚持集体决策与个人分工负责相结合。凡属战略性、立法性、政策性的问题，要以集体决策为主；凡属执行性、技术性、权益性的问题，应以个人负责为主。第五，中央与地方的分权。改革开放以来，中央给地方下放了许多重要权力，过去那种中央独揽大权的状况有了很大转变。除了中央与地方分权外，就地方政府而言，也有一个逐级分权的问题。省级单位与各市县政府也要有一个比较合理的分权，也要发挥上下级政府的各自的积极性，并通过适度分权，形成相互依存、相互监督的制权格局。
二、立章建制，以制度制约权力
以制度制约权力，就是通过建立健全党和国家的法律、法规等各项规章制度，以达到约束权力、防止权力腐化的目的。在社会主义初级阶段的中国，由于法律制度不健全，使得国家公职人员滥用权力的风险与成本大大降低，特别是经过“文化大革命”的严重破坏，制度制权面临着严峻挑战。对此，邓小平沉痛地指出：“这个教训是极其深刻的。不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”③“没有广泛的民主是不行的，没有健全的法制也是不行的”，“这次会议后，要接着制定一系列法律”④，“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象”。“关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度，对各级各类领导干部（包括选举产生、委任和聘用的）职务的任期，以及离休、退休，要按照不同情况，作出适当的、明确的规定。任何领导干部的任职都不能是无限期的”。⑤ 邓小平的这些论述为新时期制度制权机制的建设指明了方向。
具体而言，新时期的制度制权机制主要表现在以下方面：第一，健全党内民主制度。十六大报告指出：“要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度”。这一论述为下一阶段党内民主制度创新提供了新思路，指明了新方向。第二，党必须在宪法和法律范围内活动。1980年，邓小平明确提出：全党同志和全体干部都要按照宪法、法律、法令办事，学会使用法律武器，强调公民在法律和制度面前人人平等，党员在党章和党纪面前人人平等。十三大集中全党的智慧，在党章中首次对党的领导与法律权威的关系作出了科学解答，规定：“党必须在宪法和法律范围内活动”。接着，新宪法也明文规定：包括共产党在内的各政党，必须以宪法为根本活动准则，并且负有维护宪法，遵守、保证宪法实施的职责。党在宪法和法律范围内活动，是使党的领导进一步获得法律的权威形式，由政治权威进到法律权威。第三，把民主与法制结合起来，使法制成为民主的体现和保障。邓小平指出：“为了保障人民民主，必须加强法制”，“做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。⑥ 他认为，“我们的民主制度还有不完善的地方，要制定一系列的法律、法令和条例，使民主制度化、法律化”。⑦ 邓小平在讲民主制度化、法律化的同时，也强调了民主要由法制来保障的思想。正如恩格斯指出的：“从某一阶级的共同利益中产生的要求，只有通过下述办法才能实现，即由这一阶级夺取政权，并用法律的形式赋予这些要求以普遍的效力”。⑧ 第四，进一步加大干部人事制度改革的力度。扩大选举制、考试制、聘用制的使用范围，逐步取代委任制；完善任职公示制；进一步健全领导干部任期制；取消企业单位、事业单位、社会团体和中介机构的行政级别；打破从“官”中选“官”的落后观念，不拘一格选拔人才。第五，实行国家公职人员财产申报制度。1995年5月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，这是我国首次对党政领导干部的（财产）收入实施监督和审查。收入申报制度是向财产申报制度迈出的重要一步。第六，推行政务公开制度。以地方机构改革为契机，以市场经济发展需要为基准，建立公开、公平、公正和快捷高效的行政管理方式以及行政行为模式；健全情报资料公开制度；建立健全关于政务公开的法律规范，把政务公开工作纳入法制化轨道；实施政府采购制度，提高采购过程的透明度，改变各单位分头采购、一支笔说了算的状况，从源头上防止暗箱操作，铲除产生“权钱交易”的土壤。
三、加强教育，以道德制约权力
以道德制约权力这一机制的含义，主要是指通过学习和教育的方法使社会或统治阶级对政府官员的要求内化为他们的道德信念，帮助他们树立“正确”的权力观，培养他们勤政廉政为统治利益或公共利益服务的意识和品质。邓小平非常重视执政党的道德自律。他说：“党和政府愈是实行各项经济改革和对外开放的政策，党员尤其是党的高级负责干部，就愈要高度重视、愈要身体力行共产主义思想和共产主义道德”。⑨
新时期以德制权的主要内容包括：第一，加强对公职人员进行马克思主义世界观、人生观的教育。江泽民指出：“树立正确的世界观和人生观，无论过去、现在和将来，对于每一个干部和党员来说，都是首要的问题”。⑩ 只有牢固确立马克思主义的世界观、人生观，才能打牢思想政治基础，筑严思想政治防线，才能克服和战胜各种艰难险阻。正如邓小平所说的：“为什么我们过去能在非常困难的情况下奋斗出来，战胜千难万险使革命胜利呢？就是因为我们有理想，有马克思主义信念，有共产主义信念”。(11) 第二，培养、教育公职人员树立正确的权力观。权力是人民赋予的，领导干部是运用人民赋予的权力为人民服务的，人民作为权力的主人，把权力交给领导干部，是希望通过各级领导干部的努力，把国家的事情办好，把人民群众的事情办好。这就要求每个领导干部在权力问题上必须正确对待自己，正确对待人民群众，明确自己的角色和所承担的责任，切实做到坚持立党为公、执政为民。在改革开放的历史新时期，在国际国内环境都发生重大变化的历史关头，领导干部能否始终坚持人民的利益高于一切，既是政治问题，同时也是道德问题。江泽民指出：“各级领导干部时刻都要把人民群众的安危冷暖放在心上，关心群众疾苦，努力为群众办实事、办好事”。(12) 第三，继续抓好对公职人员艰苦奋斗、勤俭创业等优良传统的教育，坚决反对挥霍浪费、讲排场、比阔气等庸俗作风。这一点在目前经济迅速发展和人民生活水平不断提高的新形势下显得尤为重要。
四、权责结合，以责任制约权力
所谓以责任制约权力，就是权力行使主体对自己行使权力所带来的各种后果要承担相应的责任，掌握多大权力，就应负多大责任；掌权者应当为而不为，渎职、玩忽职守，也都要承担责任。就我国权力运行过程而言，一个比较突出的弊端就是权力和责任相分离，对于权力的界限范围、权力行使主体如何对自己的权力行为承担责任、义务，缺乏明确的规定。邓小平在《党和国家领导制度的改革》讲话中曾深刻地分析了这种状况。他说：“我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中，长期缺少严格的自上而下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定，以至事无大小，往往无章可循，绝大多数人往往不能独立负责地处理他所应当处理的问题，只好成天忙于请示报告，批转文件。有些本位主义严重的人，甚至遇到责任互相推诿，遇到权利互相争夺，扯不完的皮”。(13) 这种权力和责任相脱节、缺乏责任制约的权力运行机制，极易导致权力滥用和权力腐化。
列宁说过：“任何时候，在任何情况下，实行集体管理都必须极严格地一并规定每个人对明确划定的工作所负的个人责任。借口集体管理而无人负责，是最危险的祸害”。(14) 邓小平针对我国存在严重弊端的政治体制和管理体制，强调要建立和加强责任制，把权力和责任紧密结合起来。他指出：“在管理制度上，当前要特别注意加强责任制”。“现在，各地的企业事业单位中，党和国家的各级机关中，一个很大的问题就是无人负责。名曰集体负责，实际上等于无人负责。一项工作布置之后，落实了没有，没人过问，结果好坏，谁也不管。所以急需建立严格的责任制”。(15) 现在，责任制原则已成为我国政权机关的一项基本原则，宪法的某些规定也体现了责任制原则。但我国的责任制原则亟须进一步制度化、具体化。必须从我国具体实际出发，通过政治体制改革，“建立一套较为完整的责任制约制度，在创立各种政治法律规范时，除明确规定各权力主体的权力行使和限制范围，还应明确规定权力主体承担的责任，使之明确化、规范化、制度化，使权力主体明确自己的权力范围是什么，义务是什么，责任又是什么，这对防止权力腐化可能会是一种较为有效的制约措施和办法”。(16)
五、扩大民权，以权利制约权力
以权利制约权力机制是民主社会所独有的一项治国战略。它的主要含义是，在正确理解权利与权力关系的基础上，恰当地配置权利，以使它能够起到一种限制、阻遏权力之滥用的作用。卢梭设想，全体人民定期集会而成为主权者共同体来决定公共事务，是阻止政府篡权及蜕化倾向的办法。(17) 恩格斯总结巴黎公社经验时指出，防止工人阶级自己的公仆蜕变为“主人”趋势的根本、有效方法之一，就是人民掌握罢免权，可以随时撤换那些不称职的公社委员。(18)
相对于强大的公共权力而言，普通民众（或公民）处于弱势群体状态，因此，必须构建这样一种权力制约机制，使民众手中拥有能威慑、约束公共权力的“积极的权利”。这些权利至少有以下几项：第一，选举权。选举的实质是人民交出自己的部分权力，并把它转移到自己所信任的代表手里，以便使人民公仆获得合法掌权的资格。我国从1986年开始在乡村一级实施直选，已有二十多年的历史了，实践证明，这种尝试是成功的，对村级干部的制约是有效的。第二，批评权、监督权。公民拥有的批评权、公议权是制约权力行使主体、约束权力运行过程、监控权力运行效益、防止和纠正权力滥用的重要形式。公民的批评和公议是一种对公共权力的“软约束”。这种批评和公议不直接决定权力行使主体的政治命运，却间接威胁其政治前途。同时，要构建一种载体或平台，使民众能够有效监督公共权力的运作。目前我国民众只能对公共权力实行“事后监督”，却无法实行“同步监督”，无法通过某种载体或平台迫使公共权力的执掌者中止权力的滥用行为。要使公民真正拥有批评权、监督权，现代民主政治应积极推行公民给公共权力执掌者打分、评估、统计支持率的制度，公民投票表决制度，人大代表调查、质询制度，等等。第三，罢免权。人民既然拥有对公共权力执掌者的选择权利，也就应当拥有对他们的罢免权利。人民有了罢免权利，才真正拥有了对公共权力行使主体的“硬约束”。正如列宁所说：“任何由选举产生的机关或代表会议，只有承认和实行选举人对代表的罢免权，才能被认为是真正民主的和确实代表人民意志的机关”。(19) 第四，意思表达自由权。涵盖了宪法中的言论自由，出版或新闻自由，集会、结社、游行、示威的自由等条款，意指公民享有的将所见所闻所思形之于外并传播给其他公民的权利，包括揭露有关政府机构或官员滥用权力之行为的权利以及对它们加以评论和提出改革建议的权利。第五，对政府机构或官员的滥用权力等不当行为进行举报、检举和控告的权利，以及在遭受来自公共权力的侵害时获得救济的权利，例如申诉的权利，申请行政复议和提起行政诉讼的权利等。另外，随着以后我国经济和社会的进一步发展，民主和法制建设的进一步完善，还应考虑把复决权、创制权等作为公民积极权利的组成部分。
马克思恩格斯认为，公职已不再是个人私有物，而是真正人民的职务，一切国家公职人员不论职位高低都是人民的公仆，必须置于人民的监督之下。因此，为了达到制约权力、遏制腐败的目标，必须大力加强和完善监督制约的整体效能，多管齐下，形成合力。第一，完善党内监督机制。制定一个能统管全党、具有最高权威的《党内监督条例》，健全党内监督的专项法规和制度，把党内监督的重点放在党的各级领导干部上。邓小平曾指出：“越是高级干部，越是名人，他们的违法事件越要抓紧查处，因为这些人影响大，犯罪危害大。抓住典型，处理了，效果也大”。(20) 第二，进一步加强人大监督机制建设。要改变人大代表选举中的民主化程度不够的现象，引进公开竞争机制，提高代表透明度。另外，要改变党直接干预人大监督工作的状况，党应把实质上的任免权交给人大，这在一定程度上可以使人大监督不再流于形式，使监督权同选举权、罢免权等配合使用，真正实现人大法定职能与实际功能的统一。第三，不断提升司法监督的力度。加快司法系统公正改革，确立法官当事人隔离制度，理顺法院内部监督同人大、政协、检察机关、社会舆论等外部监督的关系，实行审务公开，检务公开。第四，强化舆论监督的功能。对此，马克思认为，“没有出版自由，其他一切自由都是泡影”。(21) 报刊“按其使命来说，是社会的捍卫者，是针对当权者的孜孜不倦的揭露者，是无处不在的耳目，是热情维护自己自由的人民精神的千呼万应的喉舌”。(22) 当前，要进一步加快新闻立法工作，使舆论监督走上法治化的道路。同时要不断扩大舆论监督的独立性，保证新闻媒体对重大腐败案件有采访、调查、报道、评论的权利。第五，充分发挥群众监督的作用。群众参与监督是社会主义国家本质的必然要求，也是国家整个监督制度的基础。对此，邓小平强调指出：“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分”。(23) 在他看来，只要依靠人民的力量，对权力腐败现象就一定能够遏制并逐步加以克服。
注释：
①②③④⑤⑥⑦⑨(13)(15)(20)(23) 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第321、321、333、189、331－332、146－147、359、367、328、150－151、152、332页。
⑧ 《马克思恩格斯全集》第21卷，人民出版社1972年版，第567－568页。
⑩ 江泽民：《论党的建设》，中央文献出版社2001年版，第169页。
(11) 《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第110页。
(12) 江泽民：《论“三个代表”》，中央文献出版社2001年版，第162页。
(14) 《列宁全集》第37卷，人民出版社1986年版，第41－42页。
(16) 刘作翔：《权力制约机制的法律思考》，见《依法治国与廉政建设》，中国法制出版社1999年版，第273－274页。
(17) 卢梭：《社会契约论》，商务印书馆1980年版，第132－134页。
(18) 《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社1995年版，第13页。
(19) 《列宁全集》第33卷，人民出版社1985年版，第102页。
(21) 《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1956年版，第94页。
(22) 《马克思恩格斯全集》第6卷，人民出版社1956年版，第275页。