论道德公共政策化的必要性与操作，本文主要内容关键词为：公共政策论文,必要性论文,操作论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
内容提要 道德的公共政策化，是现代市场经济社会进行道德建设的一种有效方法。它的必要性体现在思想观念的变化、传统道德的解体、自由领域的扩大和“生人社会”的消解等方面。道德的公共政策化要分两大步骤进行，一是规范设计，一是建立操作系统。需要被道德公共政策化的道德规范主要是义务性规范或不应型规范，某些应当型规范也可公共政策化。而一个完整的道德公共政策操作系统，则应由三种功能不同的机制构成，它们分别是传释机制、监督机制和社会赏罚机制。在道德公共政策化的两大步骤中，操作系统是将道德公共政策由纸面上的条文变为大众行为方式的决定性步骤。
关键词 道德 公共政策化 规范设计 道德公共政策操作系统
一
道德公共政策化作为一种道德建设的方法，有两层特殊的含义：其一是指对维持某种公共秩序所需的道德规范，如社会公德规范、行业道德规范、职业道德规范、邻里道德规范等，不是等待它在人们的无数次的公共生活交往博弈中自然而然地形成，而是由政府或其它社会权威机构出面设计预制，再在这一领域推而广之；其二是指对由政府预制倡导的这些公共生活道德规范，除了用传统的方式即社会舆论软约束的方式支持外，还要再专门为其配置政策化的硬约束手段，或者说，还要围绕这些道德规范来安排一种以社会赏罚为核心的行为导向机制，以使这些规范真正成为公众在这一公共生活领域中的普遍化行为方式。
一个容易与道德公共政策化概念相混淆的概念是道德规范的法律化，即道德法律化。道德法律化是指将某些道德规范以立法的形式变为强制性的法律规范，谁不遵守将受到相应的惩罚。例如反不正当竞争法中的许多条款本来就仅仅是道德的要求。而道德公共政策化则不仅包括由惩罚手段禁止的行为方式，也包括由奖赏手段鼓励的行为方式，如以设立见义勇为奖励基金的方法鼓励人们见义勇为就是如此。因而道德法律化其实只是道德公共政策化的一个特殊形式。当然，这并不意味凡是由惩罚手段支持的道德规范都属道德法律化，象服务业中的承诺制虽然含有违诺受罚的规定，但由于它不是立法部门以立法的程序制定的，而是服务部门自定的一种“要约”，所以它仍然只是道德规范的一般性公共政策化。
在今天的市场经济社会采用道德公共政策化的方式进行道德建设，其必要性乃是基于如下几种情况的考虑。
第一种情况是，随着改革开放的持久进行，在社会结构和社会现实发生深刻变化的同时，人们的思想观念、价值观念也发生了深刻的变化，传统的道德观受到冲击，原有的行为方式渐遭置疑，一时间一些社会公共生活领域出现了道德的无范现象或失范现象。公共生活不可没有道德，旧道德体系塌陷形成的空场必须由新道德填补。但是，由于市场经济所造就的不同利益群体远多于计划经济时期，由于市场经济竞争机制更容易引发利益矛盾，加上现代开放社会的文化多元化、价值多元化的影响，致使人们很难自发地在各个公共生活领域达成道德共识。当然，假以足够的时日，在人们经历了无数次的交往活动和竞争活动，从而逐渐认识到他们相互之间的共同利益所在，以及他们间的利益互动关系之后，在他们中形成某些共识也并非不可能。只是这样，行为无范的时间和社会无序的时间也会很长。鉴此，要想缩短转型社会的无范时间和无序时间，就必须由一个能顾及并平衡不同利益群体之利益的权威机构出面来制定社会公共生活领域所需的道德规范，而这个权威机构只能是政府。
第二种情况是，改革开放和市场经济为人们开拓出许多新的自由和新的活动空间，新的自由包括自由建立企业，自由进出生产领域和各种市场，自由交易，自由价格，自由择业，自由招聘，自由积累财富，自由投资和自由出租，等等。新的活动空间则包括商品、金融、人才、科技等各种市场和房地产业、信息产业、旅游业、娱乐业等等。无论是新的自由空间还是新的活动领域，都需要规范以建立秩序，否则，自由将成为互相妨碍，而活动也将难达预期目的。建立秩序的规范既包括法律，也包括道德，基于与第一种情况相似的原因：自发形成规范旷日持久，因而这里也需要政府拿出供公众遵守的道德规范。
第三种情况是，市场机制对劳动力资源的配置作用，必然造成人口大量流动和大范围迁移的局面，这就注定了市场经济社会的“生人社会”命运。所谓“生人社会”是与“熟人社会”相对而言的。在自然经济时期的中国，个人交往范围极其狭窄，流动性也不大，每个人一生的绝大多数时间都只是和同宗、同族、同村的人交往。在此意义上说，传统中国是一种熟人社会。共和国成立进入计划经济时期之后，虽然工业化和城市化有所发展，但熟人社会这个特点并无实质性的改变，因为当时严格限制城乡人口迁移的户籍制与城市中的“一次分配定终身制”、粮油定额供给制，仍然使个人基本上只能与同村或同单位的熟人交往。在熟人社会，社会舆论的效力最容易得到发挥，特别是对无“罪感文化”传统而最讲面子的中国人来说更是如此。所谓“千夫所指，无疾而死”就是这个意思。只不过这里的“千夫”并不意味任何人，而只是指相互认识的同宗、同乡、同事等熟人圈中人。正因如此，传统社会沿袭而成的道德，在随时随处可见的熟人相互监督的氛围之中，很容易凭借社会舆论的力量对于“面子感”极强的国人起约束作用。在生人社会则不同，社会舆论对道德的维系作用已经小得多，因为不是靠良知良心而是单靠“面子”而遵从道德的人，是不会在乎被陌生人“戳脊梁骨”的。因此，在市场经济这一生人社会，要想让已被提出的道德规范真正被在大众行为层面遵守，就必须再加用一些比社会舆论更有力的约束措施和导向措施。显然，这些措施只能由政府以政策化的方式来配置。
二
道德的公共政策化，基本上可以分两大步骤来进行。第一步是规范设计，即以条文化的形式制定出一些内容明确具体的道德规范，以此为人们指明行为方式。
虽然本文前面强调，道德的公共政策化是市场经济社会进行道德建设的一个必要手段，但这并不等于说，我们要将所有覆盖市场经济社会公共生活领域的道德全部公共政策化。将所有道德规范公共政策化，既无必要，也不可能。“不必要”是说有些道德行为，如助人为乐、扶老携幼、拾金不昧等等，在性质上只适宜用提倡的方式推行，如果将其公共政策化，即改用硬约束（惩罚）、强导向（奖赏）的方式来推行，不仅会由此而彻底取消人们的道德自由空间，而且还会使这些德行显得不再高尚而只是出于“无奈”、“必须”或某种“利益驱动”，美德不再成其为美德。“不可能”是说我们实际上也不能为所有的道德规范都配置起相应的政策性保障措施，这不但是因为技术上有难度，更重要的是它需要大量的监督者和执行者，这在成本上社会也无法承受。因而在市场经济社会的公共生活领域，需要被加以公共政策化的道德规范，只能是所有道德规范中的一部分。
道德规范从性质上可以区分为权力性规范和义务性规范两大类。权力性规范是由“应当”和“可以”两种用语表述的；义务性规范则是由“不应”或“不”一类用语表述的。与“应当”型规范相应的是“雪中送炭”一类的高尚行为，即善行；与“不应”型规范相应的是“以邻为壑”一类的卑下行为，即恶行；与“可以”型规范相应的则是“自扫门前雪”一类既不高尚也不卑下的正当性行为，换言之，是一种无所谓善恶的中性行为。
一般而论，最需要或最适宜于公共政策化的道德规范是义务性规范或不应型规范，其原因是不按义务性规范要求做出的行为，或违反不应型规范的那些行为，往往具有损害社会或他人的利益而满足自己的特点，如商品生产中的假冒伪劣，商品宣传中的虚假宣传，市场竞争中的不当竞争，行政工作中的吃拿卡要，执法活动中的徇私舞弊，人际交往中的不守承诺，对这类损人利己的行为社会若不做出有力的反应，客观上除了会破坏社会的正义原则外，还会造成一种放纵恶行的效果。正因如此，对不应型规范的公共政策化保障，主要应以罚的方式进行。此处应当说明，并非所有义务性规范都必须公共政策化，也不是所有损人行为都必须给予政策性惩罚，这要依行为的危害程度而定，像骂人和轻微的欺骗就无须公共政策化。而损人行为达到什么危害程度需要制裁，则只应根据民意。不过，有时对某种损人行为的危害程度的认识是会有变化的。例如以前人们对在公共场所吸烟是不在意的，而现在则基本公认它是一种需要受到惩罚的行为。由此可知，道德的公共政策性并不是一件能够一次完成的事情。
另外，对权力性规范中的某些应当型规范，在一定情况下，也可以给予公共政策化，即对它们除了用传统的舆论鼓励支持外，也可适当地采用一些更实际的激励措施。像我国政府用优待独生子女政策培育大众的新生育观，新加坡政府用购房优惠政策鼓励子女与父母就近居住以行孝道，都属应当型规范的公共政策化。至于用多劳多得政策鼓励勤劳，更是我们熟知的道德公共政策化应用。对应当型规范的公共政策化不能过多，通常只在社会急需确立或改变某种大众行为时方可启用，而且它只能以赏的方式来实现。
与上述两种类型的规范相反，可以型规范是完全不必道德公共政策化的。因为这类“自扫门前雪”的行为尽管没有主动利他的成分，但它也不存在损害社会和他人的利益问题，因而社会对其既不需以赏的方式鼓励，也不需以罚的方式来制裁。
在规范设计的形式上，被公共政策化的道德规范应具有简约性和通行性的特点。简约性是指，从便于公众学习和记忆的角度考虑，道德公共政策应是市场经济社会各公共生活领域中的基本的或主要的规范，而不应过于庞杂繁琐，更不用去刻意设计制定那些不常用的规范。通行性则是指，道德公共政策中的每一项规范都要获得绝大多数公民的赞同和支持，否则再好的道德公共政策也难于推行。因此道德公共政策虽然是由政府出面制定的，但实质上政府在这里只是代行民意。这就是说，在民主的社会，政府在道德公共政策的规范设计制定中，必须按民主化的方式和程序来统一公众对道德公共政策的意见。
三
道德公共政策化的第二步，是为设计出的需要政策化的道德规范配置与之相应的各种政策化行为调控措施。这些行为调控措施的整合可通称道德公共政策化的操作系统，其作用是保证道德公共政策的实施，使之切实被每个公民认真遵守。一个完整的道德公共政策操作系统，应由三种功能不同的机制构成。
其一是传释机制，它的任务是将道德公共政策的规范内容传达给社会公众，并向他们解释这些规范的正确含义，从而使他们普遍知道要遵守什么以及为什么遵守。任何一项被社会提出的规范，都只能在行为者知道和理解之后才会开始发生作用，因而传释机制决不是操作系统中的一个可有可无的部分，而是一个需要最先加以建立的机制。
其二是监督机制，它的任务是将每个公民遵守道德公共政策的情况及时反馈给操作系统的操作者，以使他们获得如何做出个别调控的依据。监督机制中的监督人和监督方式应尽可能地多元化，最好做到各种场合和各种角色关系之间都有监督机制的触角。
其三是社会赏罚机制，它的任务是根据每个公民遵守道德公共政策的实际情况，做出或赏或罚的反应。赏罚机制是道德公共政策化的关键所在，也是道德公共政策操作系统的核心机制，没有这个机制的配置，道德公共政策就仍然只是道德而不是政策。赏罚机制的操作要点是：对遵守道德公共政策的公民，让他得到他们希望得到的一些东西，如保护其合法利益、扶植其发展、给予其物质的或精神的奖励以及其它种类的政策性优待与鼓励等；对违反道德公共政策的公民，则剥夺他们所不愿失去的东西，如批评、警告、责令悔过、罚款、加倍赔偿、吊销有效证件及至逐出市场等等。由于绝大多数人都是怀赏畏罚的，并且趋赏避罚也正是市场经济社会“自利人”的利益最大化所在，因而赏罚机制对人的行为调控作用极有实效。以往单纯的道德说教之所以常有“言者谆谆，听者藐藐”之窘态，究其根本原因，就在于还缺少相应的社会赏罚机制的配合，致使“说教”与现实往往不一致，听话的老实人常在现实中吃亏。社会赏罚机制在设置上应以合理恰当有效为目标。简言之，罚要使越轨者感到“痛”，感到得不偿失而又不太过严厉；赏则要符合遵规者的心理需求而又不致使社会在成本上无法承受，换句话说，要有“投入少，产出多”的效益。
以上三种机制在设置上不可有所偏废，相反，只能相互配合，方能使操作系统发挥出最佳功效。没有传释机制，道德公共政策的各项规范难以广为人知，而大量因无知而引发的违规行为将使监督机制和赏罚机制不堪重负；没有监督机制，赏罚机制则无法对各种违规行为以及某些高尚行为做出迅速而准确的反应，亦即无法有针对性的扬善抑恶；没有赏罚机制，传释机制的道德说教将变得苍白无力，而监督机制的信息反馈也会变成“白说”。
综上可知，操作系统是将道德公共政策由纸面上的条文变为大众行为方式的决定性步骤。在道德公共政策化的过程中，如不为道德规范配置相应的操作系统，道德公共政策就永远只能是一纸空文。反过来说，当我们在市场经济社会的道德建设中，准备将某项道德规范予以公共政策化时，必须事先考虑我们在人力、物力、财力等方面能否为其配置相应的传释机制、监督机制和赏罚机制。如果不能，那这项规范就在目前还不具备公共政策化的可能性。
（注：本文论题是受天津市社会科学院丁大同先生启发提出的，在此谨致谢意。）