住房制度改革的回顾与反思，本文主要内容关键词为：住房制度改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
住房制度改革是经济体制改革的重要内容之一。当前，住房制度改革正面临彻底切断实物分配的攻坚阶段。回顾住房制度改革的历程，总结和反思住房制度改革的经验和教训，对于推进住房制度改革，实现传统住房制度与社会主义市场经济相适应的住房制度的转变，无疑具有十分重要的意义和作用。
住房制度改革的历程回顾
七十年代末，一些理论工作者和住房建设者从当时住宅建设不能适应城镇建设发展的需要出发，开始探讨传统住房制度的弊端，探讨住房究竟是消费资料还是生产资料，社会主义条件下的住房究竟是商品还是福利，探讨住房制度改革的可能性。1980年小平同志关于住房改革问题的讲话拉开了住房改革的序幕。住房制度改革大约经历了国家、企业、个人三者共同负担、提高租金、出售公房、住房公积金和安居工程、停业福利分房总体攻坚五个阶段。
1.1980年—1985年，国家、企业、个人三者共同负担购买住房的试点
七十年代末，由于十年文革造成的整个国民经济凋敝和国家财政紧张，国家财政已无力满足城镇发展所必需的住房投资。为了解决城镇住宅投资来源，住房制度改革首先从国家包干的住房投资体制开刀。1982年，国家正式批准常州、郑州、沙市、四平四市进行住宅补贴出售试点，具体做法是国家、单位和个人各出资三分之一购买住房。试点的四个城市共补贴出售住宅1797套，国家投入的1400 万元仅收回了270 万元。 1984年10月，国务院决定在全国扩大城市公有住宅补贴出售试点，期望通过这种三三制的做法，收回一部分资金以解决住房投资的不足。由于当时职工的收入过低，又无其他金融借贷等措施配套，即使是三三制，也很少有人能买得起，同时，由于国家和单位的补贴量大，资金不能实现自我循环，这一做法未能达到预期的效果。尽管这一阶段的改革未能收到实质性的效果，但它从理论上、认识上打破了传统住房制度的束缚，为住房商品化、分配货币化作了必要的前提准备和舆论宣传。
与住房制度改革的起步相适应，1980年，中共中央国务院在批转《全国基本建设工作会议汇报提纲》中正式指出：准许私人建房，私人买房，准许私人拥有自己的住宅。1983年12月7 日国家颁布的《城市私有房屋管理条例》中明确指出：国家依法保护公民城市私有房屋的所有权。任何单位或个人都不得侵占、毁坏城市私有房屋。这就从实践上打破了社会主义条件下城市房屋应实行公有的理论禁区，为住房制度改革提供了理论前提。
2.1986—1990，以提高住房租金为突破口的住房体制改革
八十年代初随着国民经济的恢复和发展，新建住宅大量增加，但由于低租金的福利住房制度，住宅建设越多，财政负担越大，正是在这种背景下，国务院有关领导人提出要集中力量研究租金改革问题。1985年3月，全国住房租金改革领导小组成立。 提高租金成为住房制度改革的突破口。1986年烟台市提出“提租发券，空转起步”的提租改革方案，即有计划地提高租金，同时为了不过多增加居民负担，由政府和企业发券补贴，经过一年零四个月的准备，国务院正式批准从1987年8月1日起试行。1987年，唐山、蚌埠等城市也加入了房改试点的行列。此后，各地根据自身的条件，因地制宜地采取了多种提租形式推进房改，如小步提租，只提不补，即放慢提租的步伐，但不给予补贴，使居民逐步提高租金；提租发贴超标加租，即提高租金的同时给予一定补贴，变暗贴为明贴，同时对超标准住房部分不给予补贴；新房新制度；收取租赁保证金以息补租等等。
1986年1月，国务院成立了住房制度改革领导小组，1988年1月，全国住房制度改革工作会议在北京召开，会上宣布将房改正式纳入中央和地方的改革计划，并提出在3年或多一点的时间内在全国基本推开， 为住房制度改革深化创造了条件。
3.1991—1993年，以公房出售为重点，住房制度改革全面铺开
1991年6月， 国务院发出《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》（国发[1991]30号），国务院办公厅转发了国务院住房制度改革领导小组《关于全面推进城镇住房制度改革的意见》。文件中对住房制度改革的目标、原则、有关政策、明后两年的总体部署等问题作了具体规定，提出城镇住房制度改革是经济体制改革的重要组成部分，要逐步实现住房商品化，发展房地产业，提出从改革公房低租金制度着手，将现行公房的实物福利分配制度逐步转变为货币工资分配制度，使住房这种特殊商品进入消费品市场，实现住房资金投入产出的良性循环。在国务院文件中，正式提出了住房商品化、分配货币化、租金市场化的改革方向。
1991年10月，全国第二次住房制度改革工作会议吹响了全面开展住房制度改革的号角，各地响应中央的号召，先后出台了城镇住房制度改革实施方案，住房制度改革由少数试点城市扩展到全国。各地在继续实施提租改革的同时，出售公房成为这一阶段的重点。目前全国按标准出售的公房，绝大部分集中在这一阶段。
与住房制度改革相适应，这一阶段在小平同志南巡讲话的鼓舞下，房地产业呈现发展高潮，房地产市场初现雏形。围绕住宅商品化这一目标，投资多元化、分配货币化、租金市场化、管理社会化已为社会广泛认可和接受，住房制度改革取得了突破性的进展。
4.1994—1997年，住房公积金、安居工程，住房制度改革全面推进
党的十四届三中全会作出的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，确立了社会主义市场经济体制的基本框架，与之相适应的城镇住房制度改革也更为明确。1993年底，全国第三次房改工作会议召开，1994年7月18日， 国务院发出了《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，提出房改的根本目的是建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，并明确提出城镇住房制度改革的基本内容是：把住房建设投资由国家、单位统包的体制改革为国家、单位、个人三者合理负担的体制；把各单位建设、分配、维修、管理住房的体制改变为社会化、专业化运行的体制；把住房实物福利分配的方式改变为以按劳分配为主的货币工资分配方式；建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系；建立住房公积金制度；发展住房金融和住房保险，建立政策性和商业性并存的住房信贷体系；建立规范化的房地产交易市场和发展社会化的房屋维修、管理市场，逐步实现住房资金投入产出的良性循环，促进房地产业和相关产业的发展。
九十年代以来的住房制度改革大大推进了住宅商品化的进程，与之相适应，国家颁布了一系列管理法规，对房屋的买卖、租赁、抵押、典当和其他有偿转让房屋产权等经营活动以及房地产交易市场各类经营性服务实行规范化管理；对经济适用房、安居工程的规划、建设、出售、管理等实行规范化管理；对城市住宅小区内的房屋建筑及其设备、市政公共设施、绿化、卫生、交通、治安以及环境容貌等项目的维护、修缮、整治等实行规范化管理。这一切表明房地产市场逐渐形成，与社会主义市场经济相适应的投资多元化、交易市场化、管理社会化的住房制度初现雏形。但同时，传统的实物分配住房仍在相当一部分企事业单位内实行，事实上形成了住房制度上的双轨制。双轨制的存在使得相当一部分群众寄希望于企事业单位分配住房，然后通过公房出售的改革方式获得住房，这样购房成本仅及商品房的几分之一甚至十分之一。因此传统实物分配的存在很大程度上阻碍了城镇住房新制度的建立。
5.1998年至今，切断实物分配的福利分房制度，住房制度改革进入攻坚阶段
随着社会主义市场经济体制的形成，与之相适应的住房制度也初步形成。同时，住房制度改革的配套条件也日益具备。如随着职工收入大幅度提高，可用于住房消费的能力大大增强；随着住房公积金的建立和个人住房贷款业务的开展，个人购房的能力极大提高；随着房地产业的迅速发展，新的住房投资体制和多层次的住房供应体系逐步形成；随着住房交易市场的建立与完善，住房商品化的条件基本具备；随着住宅小区的建设和大量物业管理公司的出现，住房管理社会化的条件逐渐成熟。正是在这么一种背景下，住房制度改革进入了彻底切断传统住房制度的最后攻坚阶段。
1998年7月， 国家颁布了《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，通知明确指出：深化城镇住房制度改革的目标是停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融，培育和规范住房交易市场。并明确提出1998年下半年开始停止住房实物分配。通知要求继续推进现有公有住房改革，按照《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发[1994]43号）的规定，继续推进租金改革，要求进一步搞好现有公有住房出售工作，规范出售价格。从1998年下半年起，出售现有公有住房，原则上实行成本价，并与经济适用房价相衔接。对已购公有住房和经济适用房的上市交易实行准入制度。通过提租、出售等方式，把现有公有住房纳入新的住房制度之中。
住房制度改革的攻坚不仅表现在结束传统住高度制度，而且表现在与社会主义市场经济相适应的新的住房制度的建立与完善。住房制度改革本身不是目的，目的是要通过改革不适应经济社会发展需要的旧制度，建立适应经济社会发展需要的新制度，从而促进住房建设的发展，满足城镇居民日益增长的住房需求。当前，停止住房实物分配，推进现有公有住房的改革还有大量艰巨的工作需要进行，而完善住房新制度更是任重而道远。回顾住房制度改革的历程，正是为了更好地推进住房制度改革，不仅使住房制度更好的为满足人民住房需求服务，而且通过满足人民的住房需求，使房地产业成为国民经济的新的增长点，促进经济社会的持续发展。
住房制度改革的反思
二十年的住房制度改革无疑取得了巨大的成绩。首先，人们的住房观念发生了根本的变化。从思想认识上看，住房是商品，住房的状况与个人的收入水平和消费偏好直接相关已为社会各界所接受。从决策者看，住房建设和管理不再是国家财政沉重不堪的负担，从消费者看，尽管仍有少部分人寄希望于单位分房，但绝大部分人已把住房消费列入个人收入的开支范围。其次，城镇居民住房状况已得到了极大的改善，房地产业已成为国民经济一个重要的产业。1997年全国城镇居民人均住房面积8.8平方米，为1979年3.6平方米的2.44倍。1997年全国房地产业创造国内生产总值5018亿元，占全国国内生产总值的6.7%，为1980年195.5亿元的25.7倍。1997年全国建筑业竣工房屋面积62244万平方米， 为1980年8230万平方米的7.56倍。再次，与市场经济相适应的新的住房制度初见雏形。尽管福利分房尚未完全杜绝，原有公房的福利性房租未得到根本改变，但同时在原有体制外又出现了针对不同住房群体需要的不同价格水平的商品房。原有公房以外的住房已普遍实行了按市场需求定位的租金，同时福利分房已划定了最后的期限。双轨制逐渐向市场并轨已成为不可逆转的趋势。
面对住房制度改革现状，反思造成这种现状的原因和问题，对于打好住房制度改革的攻坚战，具有十分重要的作用。
1.明晰产权、保护产权，是住房制度改革的前提，在此基础上形成有利于产权流动的住宅市场，是当前房改攻坚中的一个重要问题
住房制度改革的目标是实现住宅商品化。商品交易的实质是权利的转让。建立一套界定清晰、受到法律保护和监督、可以自由转让的产权体系，是推进住房制度改革的前提条件。
在传统住房制度下，表面上看来很清晰的国有房产实际上就是含糊不清的。公有住房中既有直接由政府主管部门房管局管理的直管公房，又有大量由企事业单位管理的自管公房。尽管企事业单位也是国有的，但国有企业中既有中央政府直属的，也有地方政府管理的，企业还有自身的利益。改革开放后，随着企业自主权的扩大，企业利用各种途径筹措资金建造的住宅，虽然仍然是国有，但在权力和利益关系上就更难以说清了。正是这种本身就不明晰的产权关系，加剧了住房制度改革的困难。例如，在提高住宅租金时，由于实行提租补贴的方式，拥有较多住宅的单位就比拥有较少住宅的单位承受更沉重的补贴负担。而在出售公房时，拥有较多住宅的单位又能获得较多的回流资金。因此，不同单位对住房改革的不同方案有着不同的立场。
房地产的产权不仅仅是一个所有权的问题，还包括使用权、继承权、收益权等等。随着住房制度改革的推进，产权问题就显得更为突出。例如在按标准出售公房时，对出让的权利缺乏严格的规定，购买者获得的只是部分产权，只有使用权和继承权，而在传统住房制度下，居民一旦分配了住房，只要按期支付象征性的房租，似乎同样获得了永久的居住权。因此，这种产权不清在一定时间内增加了公房出售的困难。
产权必须界定清晰，才能交易，而产权只有交易，才能表明其价值。因此，明析产权是住房制度改革中不可回避的重要问题之一。在当前住房制度改革的攻坚中，一个重要的问题就是要明晰产权，并使之受到法律的保护和监督。同时，要培育和完善有利于产权的住宅市场，住宅市场不仅仅是商品房的实物买卖，还包括房产的评估、出租、抵押、拍卖、代购代销、契约监证、信息咨询等内容，是一个开放的、多功能的服务体系。只有这样，消费者才能根据自己的收入水平和消费偏好买房或租房，房地产商才能根据市场的变化调整产品结构和价格，政府才能针对市场的情况制定合乎实际的住宅政策，从而形成合理的房地产业结构和消费结构。
2.住房商品化、分配货币化，是住房制度改革的关键，切实提高职工收入中住房要素的含量应成为住房制度改革的突破口
传统住房制度下，国民收入分配中用于住房消费的部分不是分配给职工，而是由国家集中起来，用于房屋建设和维护，房屋作为福利采取实物分配的方式分配给职工居住。其经济流程为：职工收入中不含或很少含住房要素含量——国民收入中用于住房消费的部分上交国家集中——国家通过国家包干的住房投资体制投资建房——住房经由实物分配的制度无偿分配给职工居住——职工仅交纳象征性的福利房租。
新的住房制度下，国民收入中用于住房消费的部分按照社会主义分配原则分配职工，职工根据收入状况和消费偏好自主决定购买或租赁住房。房地产部门用出售和出租回收的资金实现住房的再生产。其经济流程分为消费和生产两个部分。从消费角度看，职工通过劳动获取收入——收入中的一部分用于住房消费。从生产角度看，房地产商投资兴建住房——住房用于出售或出租——出售或出租的收入用于住房再生产，并获取利润。
显而易见，国民收入分配中用于住房消费的部分如何分配，决定了住房的投资体制、分配体制和消费体制，它既是经济流程的起点，又是决定住房制度的关键。因此切实提高职工收入中住房要素的含量，逐步实现国民收入分配中用于住房消费的部分由上交国家到分配给职工个人，理应成为住房制度改革的突破口。
传统住房制度下，国民收入中确有一部分用于了住房消费，这一部分消费国家是通过实物分配住房和福利租金的形式暗贴给了职工。在利改税之前，把这一部分暗贴转为明贴分配给职工，本可以提高职工收入中住房要素的含量，大庆、顺德等地通过变暗贴为明贴，较顺利地实行了住房商品化和分配货币化。但从总体上看，我们错过了这一大好时机。利改税后，理论上说用于住房消费的这一部分国民收入以利润的形式留给企业，但由于近年来国有企业大多效益下滑，企业无力切实提高职工收入中住房要素的含量，导致广大职工住房消费的支付能力严重不足。固然由于住房投资体制的改革使国家财政摆脱了住房投资这一负担，却给当前住房制度改革的攻坚造成了一定的困难。无论住房公积金、住房贷款等措施如何扶持，购买商品房最终取决于消费者的支付能力。因此，切实提高职工收入中住房要素的含量，提高住房需求的支付能力，仍是当前住房制度改革攻坚中的一个重要问题。
3.实物分房、福利租金，是传统住房制度的主要内容。结束实物分房和福利租金，是住房制度改革的主要内容
在传统住房体制下，实物分配，福利租金是住房消费的利益所在。九十年代以来，住房制度改革实际上采取的是双轨制的做法，一方面，对原有公房，对国有企事业单位仍然实行传统住房制度，而对这一体系外的部分则实行的是商品化的新体制。由于传统住房制度改革的进展缓慢，福利分房、福利租金的状况迟迟未得到根本改变，一方面加大了改革的成本，另一方面阻碍了新住房制度的形成和发展。
出售公房、提高租金，是传统住房制度改革的两大主要内容。1991年国务院《关于全面推进城镇住房制度改革的意见》中就明确提出“向居民个人出售新旧公房是推行住房商品化的基本措施之一”。并对出售公房的价格作了具体规定。由于在传统住房制度下职工收入中基本未含住房消费部分，存量公房中包含有这一部分含量的积累，加之1991年和1994年国务院房改文件中均明确规定了根据工龄和住房状况给予一定的折扣，用较低的价格向个人出售公房。这一办法不仅是可行的，而且是合理的。但由于住房制度改革进展缓慢，在向个人出售存量公房的同时未明确切断福利分房的源头，在此后的几年中各企事业单位大量建造或购买新房，仍按优惠的价格出售给职工，有时售价甚至抵不上房屋的装修费用。尤其在去年，当国务院明确了住房实物分配的最后期限后，赶在最后期限前分配住房成了不少单位最后的晚餐，致使商品房价格一度上涨。九十年代企事业单位新建住房占有相当的比重，而且住房越建越大，越建越豪华，建造成本的上升远远高于售房价格的上升，致使住房制度改革的成本大大增加。
租金改革同样如此，尽管1991年国务院房改文件中明确规定了八五期间、2000年前和长远提租的分阶段目标，但由于种种原因，提租进展缓慢，不少地区未能达到阶段性目标，甚至在有的年份房租提价抵不上物价上涨，实际上出现房租的负增长，这无疑也增大了住房制度改革的成本。同时由于房租低廉，甚至低于出售公房价格的利息，致使一度出现买房不如租房的状况，租售比价不合理，一定程度上影响了公房出售工作的开展。
低价出售公房和低租出租公房，致使不少人寄希望于单位分房，继续享受住房的福利，这对已经出现的商品房出售造成了较大的冲击，在一定程度上加剧了商品房的空置积压和市场化住房制度的推进。
4.安居工程、经济适用房，是解决中低收入家庭住房的一项重要措施，完善实施办法，贯彻实施初衷是住房制度改革中一个不容忽视的问题
与社会主义市场经济体制相适应的住房制度形成后，对不同的收入的家庭实行不同的住房供应政策，是我国为解决城镇居民住房问题所采取的一项重要措施。1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》中明确指出：最低收入家庭由政府或单位提供廉租住房，中低收入家庭购买经济适用住房，其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。
中低收入家庭是城镇居民中的绝大部分，提供与他们的购买能力相适应的经济适用房，是解决他们住房问题的重要措施，也是住房制度改革中的一项重要工作。因此，国家十分重视经济适用房和安居工程的建设，专门颁布了《城镇经济适用住房建设管理办法》和《国家安居工程实施方案》。管理办法中明确指出，经济适用房是以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的住房供应体系，实施方案中也明确规定国家安居工程住房直接以成本价向中低收入家庭出售，并明确规定“不售给高收入家庭”。为此，国家对经济适用房和安居工程采取了一系列优惠政策，建设用地实行行政划拨，配套费用原则上由政府负担，政府在计划、规划、拆建、税费等方面予以扶持，保证售价较大幅度地低于商品房，以符合中低收入家庭的支付能力。
然而，不少地区经济适用房和安居工程在实施中采取了委托给某个房地产公司操作的办法。房地产公司作为市场经济中的一个企业，其自身的目的是追求利润，尽快实现销售收回资本是追求利润最大化的具体表现。因此在具体操作中往往谁先交款就卖给谁，至于是否符合购买对象的条件则放到了第二位。这就使不少地区经济适用房、安居工程成了廉价商品房。这样实施的结果往往有违政府的初衷，而且在某种程度上影响了商品房的销售。