国有垄断行业成本约束动因与机制：一个分析框架*，本文主要内容关键词为：动因论文,框架论文,垄断行业论文,机制论文,成本论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
垄断行业大体上是指电信业、电力、天然气和水以及石油等行业，这些行业的生产和供应事关国计民生，它们大都是垄断性或带有明显垄断性经营条件的行业，在国民经济中处于非常特殊的地位。2009年以来，包括北京、南京、上海等大中城市在内，纷纷提高了水价。同时，国家又对15个省份工商业、农业用电价格平均每千瓦时上调0.0167元，其原因在于发电成本的大幅上涨。在2011年的广东省政协委员会上，广东省政协委员谢铿分析说，在制定垄断行业价格时，由于企业成本不透明，从而导致价格决策不科学[1]。因此，建立国有垄断行业的成本约束机制，加强国有垄断行业的成本管理，对于正确制定垄断行业产品的价格、维护消费者利益具有重要意义。在此，仅对由政府定价的垄断行业的成本约束机制进行探讨。
一、对国有垄断行业实施成本约束的动因分析：基于政府和消费者的二维需求
由于垄断行业在国民经济中处于比较特殊的地位，其所提供的产品和服务涉及到政府经济管理的业绩，事关经济的稳定及社会的和谐发展。同时，垄断行业所提供的产品和服务的质量、价格等也影响消费者的切身利益。这里从公共权力和成本次可加性两个角度分析政府和消费者对于国有垄断行业实施成本约束的必要性。
(一)基于公共权力理论的政府和消费者的二维需求
公共权力产生于人类的社会公共生活，以保护他们的共同利益。它是人民所具有的，并且服务于人民的公共资源。由于客观环境、公民自身条件以及没有切实可行的操作制度等因素的限制，在相当长的时间内，社会公共权力还不能直接由全体人民共同行使，从而必然导致社会公共所有权与社会公共使用权的分离。社会公共所有权与使用权分离的实质不是割裂社会公众与政府之间的关系，而是全体人民与政府之间关系的重新确立，即建立了公共权力的委托-代理关系(孙建国，2005)。亨利·克莱认为，“政府是一个信托机构，现时政府官员则是受托人；信托机构和受托人都是为了人民的利益而设立的”。公共部门存在的必要性在于为公众提供公共产品或公共服务，这源自公众的委托。公众希望其“受托人”——政府能够提供数量更多、质量更好、低格更低的公共产品或服务，尽可能提高公共权力效益。因此，政府成为了社会公共利益的代表，并通过履行公共管理职能，为市场服务、为社会服务、为公众服务，从而促进社会福利的最大化。从理论上讲，政府所掌握与运用的公共权力都不是它自己所拥有的，而是全体人民所拥有的，全体人民以委托-代理的方式将公共权力委托给政府负责实施与执行。这是政府接受全体人民公共权力的第一层委托-代理关系。
然而，接受全体人民公共权力委托-代理运行的政府，在事务越来越复杂和“政企分开”的情况下，不得不将某些公共权力所提供的公共产品和公共服务委托企业或其他经济组织予以生产。因此，这些企业或经济组织就成为社会全体人民公共权力的次级代理人。
从某种意义上讲，国有垄断行业即是全体人民公共权力的次级代理人。我国社会主义国家的性质决定了我国政府是为人民服务的，作为执行政府政策工具的国有垄断行业就应当对政府负责，也就应当对其终极代理人负责，其承担责任的表现形式即是企业的社会责任，其目标也就是“社会公共利益的最大化”。
目前，我国现阶段对国有垄断行业的业绩考核在国资委的主持下更多地偏向于“保值增值”，国有垄断企业为了实现“保值增值”目标，就会更多地利用垄断优势以实现其利润的最大化。但是，如果对国有垄断企业的业绩考核更多地采用“社会公共利益最大化”，则会降低对国有垄断行业经营管理者的激励。因此，国有垄断行业所具有的追求利润最大化的利润属性与作为政策工具所要求的实现社会目标的政策工具属性统一的关键，就在于国有垄断行业企业的“保值增值”主要不是通过收入的最大化而是通过成本的最小化来实现。换句话说，相对于政府对国有垄断行业经营业绩的考评而言，就主要体现在减少成本方面。这不仅是政府也是国有垄断行业在积极行使公共权力的表现，也是其在履行作为公共权力代理者所应尽的义务。
对消费者来说，国有垄断企业所生产的产品并不是纯公共产品，消费者获得国有垄断企业所生产的产品就必须要付出一定的代价，其代价就是产品的价格。长期以来，我国一直采用成本加成定价法确定产品价格，因此，对消费者而言，要想以最低的代价获得自己需要的产品和服务，就必须降低国有垄断企业的成本。然而，在现行的定价机制下，国有垄断企业没有动力去努力降低成本，因为降低成本在利润率一定的情况下，就意味着降低价格，同时也意味着国有垄断行业的“保值增值”难度的加大。因此，在现行定价机制下，消费者如最大限度地保护自己的权益，就自然而然的产生对国有垄断行业进行成本约束的需求。
从公共权力的角度来看，在国有垄断行业成本不断上涨的情况下，政府需要对国有垄断行业的成本约束，最大限度地实现社会公共利益的最大化，提高企业的经济效益，也有利于减少政府财政支出。因此，无论是政府还是消费者都对垄断行业的成本约束产生需求，对国有垄断行业成本进行约束存在必然性。
(二)基于成本次可加性的政府和消费者的二维需求
上述表达式的直观含义就是：如果所有产出都只用一个企业而不是多个企业来供应时是最有效率的。换言之，生产所有产品，在技术上可以有几个企业同时存在，但从整个经济来看，只允许一个企业存在才是最有效率的。
(1)式说明，在企业生产技术具有“成本次可加性”时，全部产出
如果分割由两个企业或者更多企业生产，必定会使得分散生产的总TC比单独一个企业生产来得大。反过来，如果说企业的生产在产出水平上具有“成本次可加性”，那么，对于的产出水平，必须要求只有一个生产者时总的成本是最低的。即便社会上存在多个企业生产该产品，也会产生某种必然的结果——由单一的企业主宰市场。因为较大的企业其平均成本要比小型企业低，就会在竞争中处于有利的地位，因为它可以采用低价竞争方法把所有竞争对手从市场中驱逐出去，之后开始提价，从而赚取超额利润。
鉴于上述情况，如果政府不加以管制的话，非控制的市场力量可能会对资源配置产生不利和影响。消费者的需求弹性会比较小，不会因价格的变动明显增减购买的数量。同时，为防止潜在竞争者的进入，垄断企业可能会选择可“维持价格”——价格比边际成本高，比利润极大化的垄断价格要低，它不需要其他强制性的措施，就可以形成进入壁垒从而阻止潜在的竞争者进入其控制的市场，从而达到“可维持”的垄断结构。但无论如何，只要价格不等于边际成本，社会福利就存在损失。因此，政府需要通过管制，把价格压低到接近于边际成本，使社会从中获得潜在的利益。
另外，对单一垄断生产的批评不完全集中在效率方面的探讨，在某些时候也与公平分配有关。垄断产品的较高价格一般意味着企业赚取了较高的利润。
因此，政府通过实行适当的价格政策及成本约束措施，使低收入者可以用相同数量的倾向购买更多的必需品。同时，政府对被认为是奢侈品的公共服务适当提高价格，使高收入者的实际购买力减少，这就可以实现收入和福利的合理分配。对政府来说，这既实现了社会和市场的稳定，又使消费者福利得到了最大化。
二、国有垄断行业成本约束机制的构建：一个框架的分析
(一)对国有垄断行业实施成本约束的难点探究
随着经济的发展和社会主义市场经济体制的完善，绝大多数商品价格已经放开，但电力、电信、交通、天然气、石油、供水、供热、铁路、烟草等垄断行业的大部分产品和服务仍然实行政府定价，伴随着的成本约束也就基本覆盖了所有垄断行业。
根据《价格法》等有关法律法规的授权，价格主管部门有权对垄断行业实施成本约束。《政府定价行为规则》规定，制定和调整政府指导价、政府定价，应当以行业平均成本或有关商品和服务的社会平均成本为依据。但是，价格主管部门不可能准确地掌握行业和社会的平均成本，而且有些指标不具有可比性，如各地供气行业的气源价格不同、供水行业的水源价格不同、供气行业的气源价格不同，等等。图一为我国2008年部分地区原材料、燃料、动力购进价格指数，最高的地区是山西，为111.53，最低的地区为北京，为94.85，两者相差16.68。由此可知，我国原材料、燃料、动力的价格因各地区实际情况的不同而相差很大。从全国来看，不同年份我国原材料、燃料、动力的价格也相差较大(见图二)。由图二可知，2003年以来，我国工业企业的原材料、燃料、动力价格大幅度上涨，以2004年的上涨幅度最大；2010年，原材料价格由上年的下跌转为大幅上涨，全年平均上涨9.6%，是2000年以来第3个高速上涨的年份，涨幅仅略低于2004年和2008年，企业面临着不断增大的成本压力。
图一 2008年我国部分地区原材料、燃料、动力购进价格指数
资料来源：根据中华人民共和国国家统计局网站资料整理。
同时，原则性地规定以行业和社会平均成本为定价依据，在实际中也难以操作[2]。而且，国有企业在特定的地区范围内，甚至在全国范围内具有独家或极少数家企业垄断经营权，存在由少数几家企业的平均成本决定的社会平均成本的情况[3]。这样，企业的实际成本就成为“社会平均成本”，再加上“成本加成定价法”没有从控制价格需要的角度设计成本规则的加成比例或利润标准[4]，政府以社会平均成本作为国有垄断行业产品的定价基础，不仅不能促使企业努力降低成本，反而会刺激企业增加成本或虚报成本。
因此，由于缺乏科学的成本约束机制，对成本合理性与真实性的辨别和判定带来难度，从而导致政府在进行成本约束时，往往因机制和信息的原因，在缺乏客观依据的情况下对垄断行业的成本难以进行有效的约束。
(二)实施成本约束的基础：标准成本
在目前条件下，要对国有垄断行业加强成本约束，必须先明确实施成本约束的基础，这似乎是解决成本约束难点的必要手段之一。
1.政府制定并推行标准成本的合理性与可行性
推行合理的标准成本不仅能够促使国有垄断行业加强成本控制，提高经济效益，而且能解决社会平均成本在实际中的难以操作性，消除由少数几家企业或一家企业的平均成本决定的社会平均成本的情况，使得价格主管部门能够准确地掌握行业和社会的平均成本。因此，要对国有垄断行业进行有效的成本约束，应在调查、测算、审核国有垄断行业有关生产经营成本的基础上制定国有垄断行业合理的标准成本。目前，由相关的政府部门共同制定合理的标准成本并在国有垄断行业实施，都具有切实可行性。
第一，根据《价格法》等相关法律法规的授权，价格主管部门有权对国有垄断行业实施成本约束，这为政府部门在国有垄断行业制定并推行标准成本提供了法律依据。
第二，大多数国有垄断行业的监管部门在实行政企分开改革以前，都曾经是国有垄断行业企业的管理者，国有垄断行业监管部门的很多领导人员也曾经是国有垄断行业企业的高级管理人员，他们对国有垄断行业有多年的一线管理经验，对国有垄断行业成本的实际情况有着较为深入的了解。因此，由各国有垄断行业的监管部门制定国有垄断行业的标准成本具有其历史基础。
图二 主要原材料、燃料、动力购进价格分类指数
资料来源：同图一。
图三 中央五大直属发电集团的销售成本率
资料来源：根据国家电力监管委员会《电力监管年度报告(2010)》整理。
第三，具有制定标准成本的环境基础。以中央五家直属电力企业为例，如图三所示，销售成本率最大的中国国电集团为90.86%，最小的是华能集团为87.72%，两者之差为3.14%；五大发电集团的平均销售成本率为89.75%。由此可知，中央五大直属发电集团的技术水平具有高度的相似性。
第四，“保值增值”是国有垄断企业绩效考评的主要目标，较高的产品成本成为影响国有垄断行业实现“保值增值”的主要障碍。而标准成本制度是把企业的科学管理方法应用于成本计算，是将成本的计划、控制、计算和分析相结合的一种会计信息系统和成本控制系统。在标准成本制度下，可以通过确定各成本项目的实际发生额与计划额的差异来反映成本的超支和节约，在确定了差异的基础上，可以更有针对性地找到产生差异的原因并进行控制。因此，企业通过合理的标准成本的实施有利于降低企业产品成本，提高国有垄断行业整体的经济效益，实现国有垄断行业“保值增值”的目标。
当然，随着宏观经济环境的稳定，政府对国有垄断企业成本管理和经济效益的重视，以及会计电算化在我国企业中的普及，为推行标准成本提供了方便。一些企业如20世纪80年代的抚顺水泥厂、90年代的上海宝钢集团钢管分公司等很多企业率先实施了标准成本制度，并且取得了较好的效果，为国有垄断行业实施标准成本提供了经验积累。
2.制定标准成本的策略选择
标准成本制度是西方管理会计的重要组成部分，是最传统的成本控制方法之一。这种成本控制方法通过制定成本标准，将实际成本与标准成本对比，分析成本差异，寻找产生差异的原因，并进行改进，从而达到控制成本，提高企业经济效益的目的，它包括制定标准成本、计算和分析成本差异、处理成本差异三个环节所组成的完整系统。
标准成本法自20世纪20年代形成以来，在美国等西方企业中得到了广泛的应用。我国自改革开放以来，也有越来越多的企业对标准成本法进行应用，国内的许多学者也对标准成本法的应用进行了研究和经验总结。如刘小明、于增彪、刘桂英(2002)对标准成本制度在邯钢的应用进行了总结。钟小林(1982)对上海电梯厂试行标准成本的情况进行了介绍。章鼎东(1984)对我国煤矿企业标准成本的制定和差异分析进行了分析和介绍。费璋(1986)对医疗行业标准成本应用进行了总结。刘运国等对标准成本制度在广东某合资企业的应用进行了案例研究[5][6]。范松林(2004)对宝钢集团应用标准成本的情况进行了总结和分析，尤其是对宝钢的标准成本制度中组织体系和制度构架、标准成本的制定和成本差异分析等进行了比较细致的研究。周海潮(2008)对标准成本法在送变电企业中的应用进行了探讨。李胜彩、耿建安(2009)提出了标准成本法在生物制品中的应用，并进行了有益的探索。郭欣欣、高广颖、杨志云、朱莎(2009)对标准成本法在社区卫生公共服务项目中的应用进行了调查研究。梁敏(2011)对标准成本法在汽车制造业的应用进行了研究和介绍。潘飞、王悦、李倩、任雯雯、李刚(2008)对我国改革开放三十年来标准成本法在企业中的应用进行了经验总结，并对标准成本法和作业成本法相结合的应用问题进行了研究。而上述这些研究成果也为推行标准成本制度奠定了坚实的基础。
研究表明，标准成本是根据企业目前采用的生产要素的耗用量、生产要素价格和生产经营能力的利用程度制定的成本。标准成本在实际工作中有两种含义[7]：一是指单位产品的标准成本，它是根据单位产品的标准量和标准单价计算出来的，准确地说应称为“成本标准”。成本标准=单位产品标准成本=单位产品标准消耗量*标准单价。二是指实际产量的标准成本，是根据实际产品产量和单位产品成本标准计算出来。标准成本=实际产量*单位产品标准成本。
单位产品标准消耗量是由技术水平决定的，在一定时期内，技术水平具有一定的稳定性，单位产品的标准消耗量也就不会发生很大的变化。然而，标准单价则受到人们对原材料、燃料、动力等的预期、供求状况、运输成本及通货膨胀等多方面的影响，国有垄断行业提供产品和服务所需的原材料、运输、燃料、动力等价格因地而异、因时而异，导致生产单位产品成本的实际单价与成本标准的标准单价之间产生较大的偏差。如果政府采用成本标准=标准价格*标准数量来制定的标准成本，政府就必须预测各地区各年份的标准价格，而且必须经常调整和更新这些预测。这将极大地增加政府的工作量，同时也使得以标准单价确定的标准成本不能很好地反映企业地实际成本，减弱标准成本的成本约束、管理激励的作用。
由于单位产品的标准消耗量在一定时期内不会发生很大地变化，具有相对的稳定性，因此，政府可以根据国有垄断行业企业现在采用的生产要素、实际生产要素价格和生产经营能力和利用程度制定标准成本。即根据具体垄断行业的实际状况、科技进步、提高生产效率的潜力等因素制定单位产品标准消耗量(如原材料、燃料、动力、人工等)，并周期性地对生产单位产品的标准消耗量进行调整，以刺激企业提高生产效率，事先预测单位产品的标准消耗量，而实际生产要素价格则可以不事先确定，而在年末根据企业当时、当地的生产要素市场的实际价格来确定。
对于管理部门(含总公司及分公司)及销售部门发生的办公费、差旅费、修理费等，也需根据行业特点制定合理的定额，具体包括管理人员及销售人员的合理比例、人均办公费、人均差旅费(含出国费)、年度修理费、人均业务招待费、人均薪酬、人均交通费、人均通讯费、年度广告费及折旧费、负债规模和固定资产投资规模等。需要特别说明的是，由于国有垄断行业并非参与充分的市场竞争，甚至根本就不参与市场竞争，因而其经营风险程度也较低。为此，按照风险报酬理论，国有垄断行业的人均薪酬定额似乎不宜过高，这也是降低我国基尼系数的一个有效路径。
当然，行业标准成本的含义意味着近似地体现在一个地区范围行业内，生产某种产品的社会必要劳动量，用以评价企业的成本是节约还是浪费。至于企业为了不断降低成本，进行成本指标分解和成本控制的需要，根据主管部门的降低任务，结合企业实际情况，可以制订自己全部产品的目标成本，这是两种不同的含义。相信政府有关部门经过行业的调查研究和试点，边实践、边改进，一定能够找出一个适合行业特点而具体可行的实行办法。
(三)切入点：将成本控制业绩作为企业主要负责人考核机制的一部分
目前，对国有垄断企业的经营者的激励已非完全的企业自主行为，这与经济学讲的“企业家要素的投入是为了获取经济收益”的假设是背道而驰的。
寻求最佳的激励制度目的在于最大化激励制度带来的社会福利，与国有垄断行业企业管理人员的匹配程度越高，其激励效果就越优越。一项国有垄断企业管理人员的激励制度的出台，是政府机构、企业、消费者三方之间的一种博弈均衡契约，需要对国有垄断企业和管理人员设计激励制度来促使其提供符合消费者预期的产品和服务，以实现社会福利的最大化。
根据前面的分析，要解决国有垄断企业的经营者的激励问题，就必须解决我国单一的产权制度进而解决对其考核的双重标准。然而，由于单一的产权制度在我国由来已久，根深蒂固，其变革涉及到整个社会的方方面面，非一朝一夕之力所能完成。因此，就目前而言，只能在现有的产权制度下，强化对国有垄断企业的经营者的企业家定位，充分发挥其企业家的才能，才能促使成本管理向着成本精细化、集约化的方向发展。
而标准成本和差异分析帮助管理人员明察“故事背后的故事”——即构成报告成本和利用数字的经营活动的细节[8]。标准成本以及差异也用于评估个人和部门的业绩。相对标准或预算的个人业绩通常决定着加薪、资金和升职。当标准和差异影响员工的报酬组成时，它们也深刻地影响着员工的行为。也就是说，政府在国有垄断行业推行标准成本制度，是政府强化对国有垄断企业管理者定位的桥梁。
因此，为有效贯彻政府部门制定的标准成本制度，政府有关部门需要定期通过成本指标的对比分析，对标准成本的实现情况和成本计划指标的完成结果进行的全面审核、评价，监督和评价各国有垄断行业成本计划的完成情况，将企业发生的实际成本和标准成本进行对比分析打分，然后确认企业的成本控制效果，并将其作为企业主要负责人业绩考核机制的一部分，并将考核结果与其薪酬和干部任免紧密挂钩，同时合理确定业绩考核结果的分级比例，避免考核等级的平均化倾向，促使其履行国有资产保值增值责任，提高企业经济效益和管理水平，保证标准成本制度真正得以实施。
(四)构建标准成本的试点推行机制
由于供水、天然气、铁路等与人民的生活密切相关，并且这些业务领域市场发育程度低，因此，在制定和实施标准成本制度的过程中，在时间上要避免一步到位，在地区上要避免不分经济发展程度而一刀切。政府应当构建标准成本的试点推行机制，选取有代表性的行业制定标准成本制度，并在有代表性的行业中试点推行和考核标准成本制度，为政府在其他行业企业和地区推行标准成本制度提供经验积累。
(五)积极推动国有垄断企业成立标准成本管理委员会
建议垄断企业成立公司层面的标准成本管理委员会，由公司主管领导担任主任，分公司领导及下属有关职能部门领导担任委员。委员会的工作职责是检查标准成本制度的推进情况，配合政府部门解决制定标准成本的重大问题。
三、配套措施
(一)加强对国有垄断企业的成本审核
成本审核是指对成本的发生、归集和分配，以及成本计算的真实性、合法性和合理性的检查监督。成本是反映生产经营状况和经营成果的综合性指标。国有垄断企业生产经营中的原材料、燃料、动力消耗、人工等是否节约，设备利用状况的好坏，资本运用如何以及生产组织管理情况都要在成本指标中得到反映。因此，通过成本的审核，对于保证成本核算的真实、正确，杜绝成本支出中的违法违纪行为，帮助国有垄断企业健全成本约束制度，提高成本管理和核算水平，降低产品成本，进而为合理制定国有垄断企业所的产品或服务价格提供依据。
(二)强化成本约束，还要借鉴发达国家的经验
要探讨科学的激励性定价方式，以刺激垄断企业提高效率。敦促经营机构去努力通过降低成本来达到赢利，国外的一些限价的具体操作形式值得鉴借。在20世纪80年代前，发达国家大都采用美国的投资回报率管制模型。即，政府管制机构不直接制定公用产品的最终价格，而只是通过制定投资回报率来控制价格构成中的利润大小，来对公用产品价格水平实现间接控制。80年代之后，英国的最高限价管制模型逐渐成为西方最有影响的价格形式。最高限价管制的结果会直接控制住公用产品的价格水平；促进企业降低成本，企业只有降低成本才能获得更多的利润；不会出现人为地扩大资金投入。同时还相对降低了政府监管的难度和工作量(王克义，2009)。
(三)将标准成本纳入现行的会计核算体系
标准成本法是国际流行的ERP成本核算管理模块普遍采用的方法。随着我国经济的快速发展，国有垄断企业的实力和管理水平已经有了长足的进步，包括会计软件在内的各种管理软件应用已经非常普遍。对于国内的大部分ERP软件来说，由于我国存货会计准则没有规定可以用标准成本计价，软件是按照目前我国现行的会计准则研发的，大都不具有标准成本体系。换句话说，会计准则不支持ERP中的标准成本法。为此建议财政部将标准成本体系纳入现行的会计核算体系，解决好使用标准成本法下存货的计量、成本差异的会计处理等，这样不仅能够提高成本核算的质量和效率，而且可以将各项成本差异直接落实到各部门甚至个人，促进国有垄断企业成本的科学化、精细化管理，为企业构建科学的绩效考核体系直接提供数据准备，从而更好地发挥标准成本应有的作用。
对国有垄断行业加强成本约束，是一个系统工程。国有垄断行业今后应在成本约束方面接受更多消费者的民主监督。面对各行业各地区复杂的实际情况，对各国有垄断行业制定各自的标准成本并以此对各国有垄断行业进行考核，仅凭一两个政府部门难以完成，为此，对国有垄断行业标准成本的制定及考核，需要国资委、财政部门、价格部门以及其他管理部门等政府部门、理论界和企业的通力耦合。
*该标题为《改革》编辑部改定标题，作者原标题为《国有垄断行业成本约束机制的研究：基于政府管理的视角》。
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