论农村集体土地所有权主体，本文主要内容关键词为：所有权论文,主体论文,集体土地论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
纵览我国农村的土地制度，主要包括土地所有权制度和土地利用制度，20多年的农村土地制度改革，基本上集中在土地利用制度。理论界对土地利用制度，特别是对农地承包制度进行了深入的研究，但是对土地所有权制度则较少顾及，甚至有人采取故意回避的态度。农村土地所有权制度固然具有很强的政治敏感性，但也并非不能讨论，在坚持社会主义原则的前提下，如何完善农村土地所有权制度是摆在我们面前的一项艰巨任务。对于农村土地所有权制度中的土地所有权主体，法律明确规定为一定范围内的“农民集体”，但是在现实中则表现为学界普遍认同的看法，即农村集体土地所有权主体虚位。原因何在？本文从法律对农村集体土地所有权主体的规定入手，并从实证和法理两个方面对此进行了分析，指出了其中的原因。最后，笔者提出了自己的观点，试图为我国农村集体土地所有权制度的改革寻找切实可行的突破口。
一、农村集体土地所有权主体的法律界定
我国的《宪法》、《民法通则》与《土地管理法》等法律都有关于农村土地所有权主体的规定。《宪法》第十条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有：宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”《民法通则》第七十四条第二款将《宪法》中的“集体所有”具体规定为：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”根据该规定，农村集体土地出现了既是“农民集体所有”，又是“农民集体经济组织所有”的混乱局面。
根据新法优于旧法的原则，《土地管理法》的规定对这种混乱的局面进行了修正，并增加了一类新的所有权主体。现行的《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”根据该规定，农村集体土地的所有权主体为三个级类的“农民集体”，即“村农民集体”、“村内两个以上农村集体经济组织中的农民集体”与“乡（镇）农民集体”。而自2003年3月1日起施行的《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条对农村集体土地的所有权主体只界定为“村农民集体”和“村内两个以上农村集体经济组织中的农民集体”，取消了原来乡（镇）集体的所有权主体地位，打破了存在20多年的三级所有的格局。
二、农村集体土地的权屈现状
中南财经政法大学《农村十地法律制度研究》课题组的调查报告显示：在有效问卷中，认为农村土地的所有权主体是“国家”的占60％，是“村集体”的占27％，是“生产队（小组）”的占7％，是“个人”的占5％，是“其他人”的占0.4％[1]（p5）。分析这些数据我们可以知道：在农民的农地权属意识中，农地所有权主体呈现出多样化的特点，但是认为土地属于国家的占绝对优势，并且这种结论比较均匀的分布于各调查地点，即达成此种结果并非因为某地持此种观点占绝大多数，而另一地持另一观点的占绝大多数，两相中和而达致的。“村集体”与“生产队（村民小组）”分别占27％与占7％，这说明《中华人民共和国土地管理法》第十条：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理”的规定有其现实的合理性。除了“国家”这个主体之外，相比之下，在农民的权属意识中，“村集体”无疑是农地所有权主体的主要形式，因为村一级组织目前是纳粮征税、连接国家与农民的关节点。在受访者中有5％的人认为土地属于“个人”所有，这是一种明显与主流制度安排相悖的观念，但是也从另外一个方面反映出我国农民还存在着个人拥有小块土地的理想图景。
土地资源是一种十分重要的经济资源，各个国家都制定有关法律，明确对土地所有权的行使进行必要的限制。为了公共利益的需要，国家对依法不属于国家所有的土地进行征收或征用，并进行合理、公正或相当补偿。如美国宪法修正案规定：“无论任何人，……不经正当法律程序，不得被剥夺生命、自由和财产，不给予公平赔偿，私有财产不得充作公用。”联邦德国1949年基本法153条规定：“公用征收，仅限于公共福利及有法律根据时，始得为之。公用征收，除联邦法律有特别规定之外，应予相当赔偿。 ”我国的宪法修正案（四）第二十条对此也作出了规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”但是并没有明确的指出这种补偿属于何种补偿，仅仅表述为“给予补偿”，为具体补偿标准的确定留下了难题，这不能不说是个遗憾！
宪法对集体土地的这种限制是合理和必需的，但是我国法律对集体土地的限制远不限于此，国家正是通过超宪法属性的法律限制而形成了真正意义上的集体土地所有权主体。宪法规定严禁土地所有权买卖，但是国家可以通过征收的方式改变土地所有权的归属，由集体所有单向变成国家所有，而集体土地所有权主体本身并没有选择的权利。法律规定集体所有的土地不能有偿出让，《城市房地产法》第八条明确规定：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转变为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”现实中对征收土地并不仅仅限于宪法所要求的“公共利益的需要”，国家将集体所有的土地征收后，相当一部分是有偿出让用于商业活动，国家获取了高额的土地使用权出让金，而可怜的集体则只能得到少之又少的土地征收补偿费。2002年，使用权出让的收入全国平均为12.97万元/亩，而根据现行《土地管理法》，对十地的补偿和对农民的安置总计为该耕地征地前三年平均产值的10—16倍，最多不超过30倍。按照这个标准，对农民的补偿虽然具有地区差异，但以现金形式补偿的通常都在每亩1.5万—3.5万元之间。在人均耕地面积处于联合国建议的0.5亩危险线以下的地区，一个被征地的农民有时每亩只能得到7000 元左右的补偿，并从此割断了与土地的联系，面临新的生计、基本生活保障等问题。过低的补偿标准，在现实中常常为此而引发争议和矛盾。
三、农地权属现状的法理分析
1.权利的不平等性
物权应该是平等的。平等是民法最基本的理念，作为商品经济在法律上的直接反映，民法以调整平等民事主体之间的财产关系和人身关系为己任，《民法通则》还将平等巧进了基本原则之中。然而，恰恰在物权领域中，平等原则没有得到彻底的贯彻；在所有权中，尤其在国家所有权、集体所有权与公民个人所有权中，由于受到传统公有制理论的影响，平等被有意无意的遗忘了。《宪法》第十二条规定：“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织和个人用任何手段侵占或破坏国家的和集体的财产。”正是这种从宪法的高度对公共财产神圣不可侵犯的特殊的保护，导致不同所有权主体对财产享有的所有权具备了不平等性。国家所有权、集体所有权与个人所有权形成了由高到低的权利等级阶梯，甚至于出现一种权利必须服从另一种权利。“权利本身是一种意志，而且是得到法律保障的意志，如果一种权利必须服从另一种权利，权利主体之间没有了平等可言，因为俯首称臣的权利不过是称王称霸的权利的一种义务。”[2]（p52） 这种不平等理念对民法平等原则所造成的负面影响，在短时间内是很难以有根本性的改变的， 尽管现在已经从宪法高度对此种不平等规定进行了修正（宪法修正案（四）第二十二条规定：宪法第十三条“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。”修改为：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”），对所有权采取一体保护。
2.权力的渗透
“制度化的国家权威（力）以及非制度化的民间权威（力）共处于乡村社会的权威多元格局之下，共同侵蚀着农民集体土地的利益。”[3] 当权力选择了利益，当然也就放弃了法律，在一个非常独特的土地制度框架下，在政策拥有完整发达的体系和权威下，法律既表现出缓慢滞后，又显得特别的薄弱，尽管法律明确规定由农民集体享有农村集体土地的所有者权利，但是在国家权威面前，农民集体根本就无法行使完全的土地所有权。民间权威还往往利用集体经济组织作为集体土地经营、管理者的便利，谋取不当利益，在现实中常常发生的异化，如集体土地所有权演化成“乡村权势阶层的所有权”，演化成“公有制包装下的权力所有制”[4]。
在农村，地权关系并不仅仅是村集体与农民之间的关系，而是村集体、农产与国家三个主体之间的关系。改革使农村经济结构发生了变化，乡村的权力结构也随之发生了变化，公权力基本上退出了直接的生产经营领域，相应的资源控制能力也大大的缩小。农产通过土地承包经营享有了土地的承包经营权，根据《农村土地承包法》的规定，农产的土地承包经营权具有了物权的属性，农产基本拥有生产剩余产品的自由支配权。但是，权力结构的这种改变并没有使公权力退出对集体土地所有权的干预，权力的恣意擅断主要集中到了土地之上。国家广泛而深入的介入农村地权关系不仅可以从国家对地权关系的宏观决策上折射出来，如国家在农村建立基本农田保护区，也可以从微观层面体现出来，比如国家向农民集体征收或征用土地。因此，有学者认为，地权关系“首先有一个界定国家权利的问题，然后是所有权主体的问题，第三个才是使用权”[5]。
四、重塑农村集体十地所有权主体
保留农村土地“农民集体”所有，实行农村土地使用权制度改革。2003年3月1日起实施的《中华人民共和国农村土地承包法》正是采纳了这种观点。全国人大农业和农村委员会在关于《中华人民共和国土地承包法》（草案）的说明第3条中明确指出：“对家庭承包的土地实行物权保护，土地承包经营权至少30年不变，承包期内除依法律规定外不得调整土地，承包方不得收回承包地，土地承包经营权可以依法转让、转包、入股、互换等，可以依法继承。”第4条中更是直接指出：“根据实践经验和物权化的要求，对家庭承包规定了如前所述的一些具有物权性质的内容。”[6]（p330） 通过立法的形式对学界探讨的农村土地承包经营权物权性质的肯定，但是土地使用权制度的一个前提——土地所有权问题——并没有得到很好的解决。土地的承包经营权是从土地所有权中派生出来的，是一种定限物权，如果土地的所有权制度存在缺陷，那么，从逻辑上讲，土地使用权制度也是难以得到贯彻执行的。笔者认为，如果要用制度来保障一种行为的合理性的话，那么这种制度本身必须是合理的，并且也是能被现实的执行的。据此，笔者建议按照法人治理模式对“村农民集体”进行以下改造，以使其行使完全的土地所有权，抵制国家对集体土地所有权的不当干预，维护农民集体的合法权益：
1.权利主体
赋予“村农民集体”以法人资格，由“村农民集体”享有农村集体土地的法人所有权。自2003年3月1日起施行的《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条对农村集体土地的所有权主体只界定为“村农民集体”和“村内两个以上农村集体经济组织中的农民集体”，取消了原来乡（镇）集体的所有权主体地位，打破了存在20多年的三级所有的格局，原来由乡（镇）农民集体所有的土地主体出现了缺位问题，对其空缺的填补有两种可能：①归国家所有，而交由农民集体使用；②按照就近原则，由土地邻接的村农民集体所有。笔者认同第二种看法。虽然取消了乡一级农民集体的主体地位，但是笔者认为不应该因此而改变集体所有的性质，而在现实中，由邻接的村农民集体所有也是切实可行的。至于“村内两个以上农村集体经济组织中的农民集体”是否仍然作为农村集体土地所有权的主体，从实证的角度分析，笔者认为，原属于“村内两个以上农村集体经济组织中的农民集体”所有的土地由该主体所在的自然村“村农民集体”统一行使。“因为在‘大包干’的强力冲击下，村民小组目前正在萎缩，难以承担行使所有者的职能。”[7] 而且从实地调查得知村民小组“没有自己的公章，不能成为民事活动的主体。”[8]（p7） 鉴于此，在我国的民事基本法中，明确规定：“村农民集体”为农村集体土地所有权主体，“村农民集体”具备法人资格，由村农民集体成员大会作为“村农民集体”行使农村集体土地所有权的权力机构，并规定该权力机构的性质、职权、组成、召集、议事规则等问题。
2.组织形式
（1）明确规定村集体资产管理委员会是农村集体土地所有权的管理组织。农村集体成员大会作为农村集体土地所有权主体行使所有权的权力机构，它并非常设机构，而是一种会议形式，不可能直接进行具体的业务管理和经营活动。因此，就必须建立一个常设的稳定机构直接进行农村集体土地所有权行使的具体、业务，使农村集体成员大会作出的决策得以执行，并代表农村集体土地所有权主体对外进行活动。这个机构就是农村集体土地所有权行使的管理组织。它是民事主体之组织机构，不具有行政组织属性；它是经济组织，但有区别于从事某一方面具体经营活动的农业集体经济组织，而是集经营与管理职能于一体，又侧重于管理职能的综合性经济组织。明确集体资产管理委员会的性质，是保障农村集体十地所有权的行使按照民事方法进行的前提。
（2）改革农村集体土地所有权的监督机构为村民委员会。村农民集体成员人会闭会期间，要使村有集体资产管理委员会对集体资产尽职尽责管理，就需要有一个机构对它进行监督，以保证其管理行为符合村有资产管理规章、符合国家法律和政策，符合农民集体意志利利益。村民委员会作为村民自我管理、自我服务的基层自治组织，担当农村集体土地所有权的检察机构，是符合其职责的，也是可以胜任的。这样改革以后，村民委员会就不再是村农民集体所有权的经营管理体，就能够使它集中精力搞好村民自治和完成政府交办的行政职责，但它义可以通过对村有集体资产管理委员会的检察职责，参与村农民集体所有权的行使，发挥其自治组织在农民集体所有权行使中的作用。
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