清代督抚在清理“钱粮亏空”中的权力、责任与利益，本文主要内容关键词为：督抚论文,钱粮论文,清代论文,权力论文,利益论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
钱粮亏空虽属财政问题，但其形成亏空的症结却与官员自身操守及钱粮管理的制度有着直接的关系。因此，有关钱粮亏空的研究亦归属于政治史的研究范畴，其中的某些话题又是官僚政治研究的核心内容。以往官僚政治主要是作为古代专制国家的腐败问题来研究的，但它在王朝国家繁密的法网下如何能够腐败？如何在自身机制的运行过程中成就了腐败？对这些问题的认识无论是在理论上、还是就技术层面，都缺乏历史的清晰度与镜鉴感。而钱粮亏空的选题以及政府财政流失的视角，恰好可以提供这样一个研究域境。 近年，有关清代钱粮亏空的研究不断有成果问世，研究中的问题取向主要体现在这样几个方面，一是从雍正朝的财政改革阐述钱粮亏空的影响；二是通过对钱粮亏空案的梳理，揭示亏空原因及产生的吏治腐败；三是对清理钱粮亏空中的政治过程及君臣之间利益关系的讨论。本文以督抚自身与钱粮亏空的关系为线索，继续尝试就其中的政治关系进行研讨，找寻钱粮亏空的成因及其无法遏制的根源。也可以说是从问题的角度讨论官僚政治中权力、责任与利益之间的关系。 一、“因公挪用”：权力的非法性 有关督抚的权力，在《清史稿》中是作为职掌表述的，有曰：“总督，掌厘治军民，综制文武，察举官吏，修饬封疆。”“巡抚，掌宣布德意，抚安齐民，修明政刑，兴革利弊，考覈群吏，会总督以诏废置。”[1](P3336)概括起来，督抚的执掌有封疆守土、察吏安民、兴利除弊等几个方面。但这里表达的只是职掌原则，而非职掌内容。从政府行政的事务来看，督抚的权力即省级政府行政，更集中体现在钱粮(赋税征收)、刑名(司法审判)、养民、察吏等方面。而“钱粮”尤其牵涉到国家的经济命脉，属于重中之重。所谓“国家政治只有理财一大事，田赋兵车刑名教化，均待理于此”[2]。“经画财赋乃国家之大务。”[3](P957) 清代的钱粮主要来自土地、盐课等税收，即“赋税”，而赋税征收是地方官向皇帝所代表的国家负责的最重要的职责之一，同时，督抚征收赋税又是代表省级政府行使的权力。马克思说：“赋税是官僚、军队、教士和宫廷的生活源泉，一句话，它是行政权整个机构的生活源泉。强有力的政府和繁重的赋税是一回事。”[4](P681)清朝虽没有繁重的赋税，却是一个强有力的专制集权国家，表现为国家总揽税收的高度集权财政，而地方各省在财政上没有任何主动性，赋税收入在中央与地方之间的比例一直处于严重不平衡的状态，学界对此已有较充分的研究。 清代赋税征收分为起运与存留两部分，前者运至中央，后者留供本省。但在康熙年间，清朝集全国兵力平三藩，军需浩繁，致“一切存留项款尽数解部，其留地方者惟俸工等项必不可省之经费，又经节次裁减，为数甚少”[5]。这种状态至战争结束后虽有改观，但财政集权中央的体制没有改变。据陈支平研究，至乾隆年间，各地赋税的总存留数仅占全国钱粮总收入的21％左右。[6](P88-106)这种赋税分配状况造成了地方财力的弱势，对地方经济的发展、地方政府建设及行政都有负面的影响，它无法满足地方政府正常的行政所需。何平将“这种不能因事设费在制度上即存在支出缺口的财政”，称之为“不完全财政”，并指出它直接造成“官吏俸禄的低廉、地方公费的缺乏和军费开支的不足”[7](P109)。由于经费不足，就导致一些正常的政府开支未被列入财政之内，而为了满足上述财政缺口的补充需求，作为地方官员就必然要想方设法寻找并利用其他的可行资源，从而成为正赋税收失控和额外苛派泛滥的因素之一。清代的钱粮亏空也正是在低俸和地方公费匮乏的财政环境中发生的一种官场现象。 对此，康熙五十八年(1719年)冬，康熙帝诏谕大学士等高层官僚时有过这样的表述：“凡言亏空者，或谓官吏侵蚀，或谓馈送上官，此固事所时有。然地方有清正之督抚而所属官员亏空更多，则又何说？朕听政日久，历事甚多，于各州县亏空根原，知之最悉。从前各省钱粮，除地丁正项外，杂项钱粮不解京者尚多。自三逆变乱以后，军需浩繁，遂见一切存留项款尽数解部，其留地方者惟俸工等项必不可省之经费，又经节次裁减，为数甚少。此外则一丝一粒无不陆续解送京师，虽有尾欠，部中亦必令起解，州县有司无纤毫余剩可以动支，因而有挪移正项之事，此乃亏空之大根原也。”[8]其中尤以军需亏空最甚，“盖自用兵以来，大兵经行之处，督抚及地方官惟期过伊地方便可毕事，因资助马匹盘费衣服食物甚多，仓卒间无可设法，势必挪用库帑”。“前荡平三逆，原任湖广布政使徐惺所用兵饷，至四十余年尚不能清完。”[9] 这段话清楚地表明，在康熙帝看来，地方钱粮亏空虽有官员侵蚀，但产生亏空的主要原因在于地方“存留项款”的不足，以致在突发事件面前“仓卒间无可设法，势必挪用库帑”。这也应该是康熙帝对清查亏空不很积极的原因之一。虽然雍正帝并不认同亏空的原因系“因公挪用”，强调吏治腐败是问题的关键。但就揭出的亏空案件而言，“因公挪用”的案例的确占有一定的比重。它主要发生在一些非常规的情况下，即战争、灾害、工程兴建等产生的“挪用官帑”，可以说，“因公挪用”的确是钱粮亏空的一个源头。 例如，雍正元年(1723年)，在各省对钱粮亏空的清查中，闽浙总督满保对福建省的亏空多报以“因公挪用”，他奏称：康熙六十年(1721年)清军出兵征剿台湾朱一贵的反清活动，“因事紧急，动用库银二十三万余两，进入台湾后，内地招募之兵及原留台湾之兵丁，不发钱粮难以为生，故动支储于厦门之台湾兵饷三万余两送去供给。”此外，“偿还采买铜斤、捐造营船、浙江旗兵来福建、福建旗兵赴京城等项共计用银九万余两。此概为公事，垫用实出无奈”[10](P21)。雍正元年八月，新任福建布政使黄叔琬奏报：“福建藩库向来借支动用，相沿已久。”应库存银79.7万余两，实在存库银只有40万余两，其余39.6万余两中，有各标营借支俸饷和预支船工银等25.9万余两，为“公项挪用”之款。[11](P765) 雍正二年(1724年)，浙江布政使王朝恩清查藩库，应存库银当为68万余两，实际只有现银38万余两，缺银30万余两。所缺之项，分别用于满汉官兵借支俸银14.73万两零；巡抚李馥吊取银4.2万余两买米补漕；前任藩司傅泽润借银10.99万余两买米补漕，支给新兵及往福建官兵路费等项。[12](P536)而且，此类的亏空往往因难以奏销而致久悬。如贵州按察使申大成名下有18000两的亏空，据贵州巡抚毛大铨称，此项亏空系申大成在康熙五十五年(1716年)山东济东道任内奉命解送骡马至肃州军前的借项，申大成升任贵州按察使后，这项借款便虚悬未销。直至雍正三年清查山东钱粮时，在巡抚李树德的借出亏项中被查出。申大成并非贪官，“任所清苦”，须原籍变产赔补，令于雍正三年起每年还银3600两，五年全完。[13](P818)又如，河南巡抚杨宗义“因去年修筑河堤公务挪去库银二十二万余两，宗义自认补还”[14](P761)。 官员“因公挪用”的行为，须由个人赔补的处罚，表明了挪用权限的非法。所以，在地方没有“存留公项”的自主财政、没有国家下拨的办公费用的情况下，一旦有突发性事件或朝廷下达的临时性委派时，督抚的权力便被置于一种尴尬的位置上，他们既要履行权力赋予的职责，又要寻求法律以外的权力去自行筹资解决财政的缺口。于是，加征火耗等额外赋税就成为补充地方财政的主要来源，官员俸工银的捐助、地方乡绅的捐输，也是补给的渠道之一，但当上述的来源都不能满足财政缺口时，挪用正项钱粮便成为地方官最直接、最便利、也是最无奈的选择。于是就有了国家赋予权力以外的“非法定”权力的使用。这不仅直接导致了国家钱粮的亏空，而且也对吏治与地方财政产生了不可估量的影响。 对于上述因公产生的挪用，雍正帝并非不知，他在苏州布政使张坦麟的奏折中有这样的朱批：“地方公务自有旧例，若从前概系挪用，如何使得？”[15](P898)这或许也是促使他下定决心，要做康熙末年该做却不曾去做的耗羡归公的改革。而耗羡归公在相当意义上是对中央与地方财政做了分割。雍正八年(1730年)，在给大学士的上谕中，雍正帝谈到他对地方财政所做调整的意义时说：“从前直省应行起运钱粮，该省抚藩以解部为艰，每至拨饷之时，百计营求，借备公、协饷之名存留本省。而户曹堂司亦就中渔利，将杂项税课尽留该省司库，即正项解部者亦属寥寥，以致外省抚藩得藉存库名色通同挪用，而州县效尤，亦不肯随征随解，官侵吏蚀，亏空累累。自怡贤亲王总理户部以来，与二三大臣同心厘整，直省一切正杂钱粮，除实在存留，并各封贮数十万两以备公用外，其余悉于春秋二季按数拨解。从此各省不敢有虚收虚报之弊，是以亏项渐清，帑藏充裕。”[16] 虽然雍正帝的改革旨在清除吏治腐败的积弊，但毕竟增加了地方财政的划出，即各省除“实在存留”外，“各封贮数十万两以备公用”。乾隆帝即位后，继续雍正以来的财政政策，所谓“现今各省俱有闲款，原以备因公挪用，其有需费之处，自应在此项内动拨”[17]。而且，乾隆三年(1738年)，“又将解部减半平余一项，扣存司库，以备荒歉应用，盖因各省公用甚繁，而耗羡无几，惟恐所入不敷所出，是以不惜部库之赢余，留备地方之不足。”[18] 与此同时，国家针对“挪用公项”制定了相应的处罚条例，挪用钱粮的责任官员除了赔补之外，还要受到相应的处分。诸如，雍正二年，“刑部等衙门议覆，条奏内称官员亏空钱粮，审系挪移案内有多至数万两者，或以罪止拟流。而任意挪用，或以罪无递减而故意不完。请嗣后挪移一万两以上至二万两者，发边卫充军。二万两以上者，虽属挪移，亦照侵盗钱粮例拟斩，俱限一年全完免罪，二年完者减二等，三年完者减一等，三年限满不能全完，查未完之数照例治罪”[19]。而且，即便是地方督抚奉命督办公务而产生的因公挪用，在未得到准许的情况下，仍以任意挪用被视为违规行为。而任意挪用究竟是因公还是徇私，在处罚的界限上是模糊的，这也意味着权力的模糊性。 乾隆元年(1736年)曾有旨对亏空案进行挪用与侵蚀的区别，“咨部查核情节”，以分清亏空案的性质，明确可否免罪。规定“实系军需挪移，到部核减报销，不准开销者亦要明确着落赔补之处”[20]。乾隆二年(1737年)七月，再次就挪移亏空之项的赔补准许宽免，谓挪移“较之侵贪尚有可原之处”，令查明雍正十三年(1735年)九月以前的挪移各案，实系因公、确有凭据者，可以“因公事紧急”的理由具题请旨宽免。[21](P200)这些规定，旨在划分出中饱私囊与因公挪用的区别，将以往因履行职责而承担赔补的官员解放出来。 客观说，雍乾之际的钱粮亏空案中，“因公挪用”的案例的确明显减少，说明这一时期的政策调整产生了效果。但并不意味着问题的解决。雍正十年(1732年)，在皇帝赦免亏空的“沛恩令”中，除将年远之案、本身已故、实系分赔代赔无着之项宽免外，“因公挪用，并未入己者”也得以宽免。[22]这说明，雍正朝数十万的地方财政储备及其严刑峻法，仍不能杜绝地方因公挪用的发生。乾隆九年(1744年)，广西布政使唐绥祖便因“动用封贮库项，并不详请题明，擅将二万五千余两令太平、南宁、梧州、郁林、四府州属买谷，又接受挪垫银六千八百余两，本任内亦有挪垫未清银五万余两”，被处以革职。[23]乾隆四十七年(1782年)五月，都察院左都御史刘墉等查明山东省历城、东平仓库亏空案，仍“系由从前办理逆匪王伦滋扰案内因公挪用，以致各有亏空银三四万两”[24]。 到了嘉庆朝，虽然“因公挪移，尚干例禁”[25]，但挪用公帑似有越演越烈之势。嘉庆五年(1800年)，御史张鹏展说：“前闻福建查办亏空至数百万之多，虽由不肖州县侵挪，亦缘台湾军需奏销。”[26]而在各省出现的数百万亏空中，特别是在剿平川楚陕三省白莲教战事的军需亏空中，大都与因公挪用有着各种牵扯。嘉庆二十三年(1818年)，总督长龄奉命清查甘肃皋兰等四十一厅州县钱粮亏空案时奏称，“已入清查者，未完银十七万一千九百八十八两零；未入清查者，实亏银十六万三千二百六十三两零，均系因公挪用，尚无侵盗入己情弊”[27]。而且，财政中的一些制度漏洞，使得挪用公项又有着不得不为的原因。嘉庆十五年(1810年)四月，驻藏大臣文弼等奏称：“驻藏官兵食米，动借粮库银两采买，始自乾隆五十九年，相沿已久，究系私自挪用。”[28]也就是说，驻扎在地方上的八旗官兵的粮饷，往往需要先行挪用库银解决。至于如何还补挪用之帑项？能否还上帑项？不得而知。 因此，从现象看，官员因公挪用是清朝财政在地方建制上的缺陷机制造成的，不可简单地视为贪腐。但是，官场的腐败也恰在这空隙中滋生，而在制度缺乏健全运行机制、仓储等规则也缺乏适时监管的情况下，贪赃枉法便有了相当多的可乘之机，低俸造成的生活需求更给贪欲制造了借口。 二、“司库盘查之责在巡抚，亏空之根亦由巡抚”：权力与责任的纠结 督抚在被寄予地方守土之责的同时，也负有对钱粮管理的监察权，而一旦出现亏空，更有不可推卸的责任。在康熙五十八年(1719年)正月，康熙帝以“各省钱粮亏空甚多”，令议立法。所谓“应行令直隶各省督抚，将现今亏空各项钱粮数目，作速查明。何项亏空，作何完补，并嗣后作何立法，始可永无亏空之处，一并确行定议具题”[29]。规定了地方督抚在处置钱粮亏空中的责任与权力。而且，在制度上也强调，“各省定例，督抚盘司库，司盘道库，道府盘州县库。所以杜亏空，防挪移也”[30]。“布政司交代，例应巡抚盘查具题”[31](P628)。 正因为督抚在地方财政中所肩负的重要监察职责，雍正帝认为钱粮亏空的根源亦源自督抚。在雍正元年(1723年)的元旦，雍正帝发表了长篇上谕，宣布要在全国范围内全面清理钱粮亏空。他说：“封疆之责，惟抚臣为重。今之巡抚，即古者保厘夹辅之臣也。一省之事，凡察吏安民、转漕裕饷，皆统摄于巡抚，苟非正己率属，振饬励精，则一切政刑钱谷必致隳堕。”“藩库钱粮亏空，近来或多至数十万，盖因巡抚之赀用皆取给于藩司，或以柔和交好互相侵挪，或先钩致藩司短长，继以威制勒索，分肥入已，徒供一身夤缘自奉之费，罔顾朝廷帑藏财用之虚。及事发难掩，惟思加派补库，辗转累民，负国营私，莫此为甚。州县积谷，本为备荒之计，水旱歉收之岁待此拯济，于民生最有关系。今皆视为正供之余项，借出陈易新之名，半为胥吏中饱，半为州县补空，一遇灾荒茫无赈贷，皆由巡抚平时疏略包容玩愒所致也。”所以，他认为：“司库盘查之责在巡抚，亏空之根亦由巡抚。”[32] 而持相同认识，将亏空源头指向督抚藩司的还有一部分官僚。工科掌印给事中康五端指出：“国家之重务在钱粮，州县之通病在亏空，亏空之事州县笃之，亏空之根起自督抚。”[33](P22)都察院左佥都御史陈允恭也认为：“州县之亏空犹少，院司之亏空实多。郡邑之仓库易盘，藩帑之虚实难核……何也？藩司之缺项，皆督抚之婪受也。”[34](P167) 从后来揭出的亏空案件来看，雍正帝及官僚们的认识不乏其深刻性。在一定程度上，正是这种权力关系的纠结为权力腐败提供了方便，并使钱粮亏空成为官场中一种难以禁绝的现象。其个中的关系链条、或者说这种权力关系在制造腐败中的表现形态大致有以下几种。 一是，督抚因受贿、婪索而受制于属下，不得不任由属下亏空，并形成上行下效的亏空效应，这以康熙末年的山西巡抚苏克济亏空案最为典型。苏克济于康熙四十八年(1709年)四月出任山西巡抚，六十年(1721年)十二月丁忧解任，在巡抚山西的十二年余中，先后勒索各州县官银两高达450余万两之多。雍正元年(1723年)，在清查钱粮亏空的政治飓风扫荡下，由潞安府知府裘章等诸多府县官员首告，苏克济的贪腐秽行方被揭开。 苏克济被逮后，“承认其指称军机之事所得及收受年节礼品、生日贺礼，并五次大计、入京谒见等项，侵吞之银四百二十五万余两是实”[35](P255)。这期间，正值清朝为驱逐准噶尔伸向西藏的势力而大举用兵西南与西北，故苏克济的亏空中，多有“借军需之名，指称官俸工钱，挪移库帑而致亏空”[36](P866)。也就是说，除了向下属索贿外，苏克济还假借支取官员俸工银用于军需的名义，将公帑婪入私囊，其手段无所不用其极。例如，苏克济以动用各州县官员“五年俸工银”为名，“将各州县钱粮挪移三十万两”，名义上是解给大同知府栾廷芳，而“实际解给栾廷芳银七万一百六十七两九钱有奇，另二十二万九千八百三十二两余尚未挪解”[37](P838)。而苏克济此举，又为大同知府栾廷芳效仿。栾廷芳同样指称军需，自康熙五十六年至六十一年(1717-1722年)，以采买驼马草料军需为名，“欺蒙浮冒侵蚀二十七万七千九百余两，另大同捐纳银多领十三万二千八百余两。”又有“亏欠库银十六万余两”，成为知府中的贪腐大鳄。 对于这种上行下效、通同舞弊的亏空关系，如果没有外来权力的干预，其亏空的真相是很难被揭白的。山东省亏空案的清查便可说明这一点。雍正二年(1724年)闰四月，据都察院巡盐御史莽鹄立奏称：新任巡抚黄炳虽“人稍聪睿，微有才干”，但在查出官员亏空时，因“先任(山东)按察使时，因有贪项，多有怵于下官，总是遮掩”[38](P788)。所谓“大法小廉”，即大臣不法小官难以自廉。正由于督抚藩司等大员自身的操守不检，在对府州县等属员勒索受贿的同时，也授人以柄，对属下侵盗钱粮的行径难免疏纵。这种关系使地方官之间形成一个利益相互牵制的关系网。对于这种关系的影响，雍正帝指出：“督抚明知其弊，曲相容隐，及至万难掩饰，往往改侵欺为挪移，勒限追补，视为故事。”[39]翰林院检讨严文也说：督抚“平时多受馈遗，曲庇有司，及至亏空太多，不得不参，而有司悍然反噬，指名直揭督抚，督抚无可如何，或派各属分赔，或私自辇金补库，是以亏空之本朝上，而开复之本夕来，何其自相矛盾也!”[40](P36) 二是，巡抚若与布政使“柔和交好”，或布政使与府道勾连，往往会狼狈为奸，上下扶同侵挪婪赃。 巡抚与布政使同为地方上的二品大员，布政使掌司库，巡抚以守土之寄兼管监察，权责各有限界，但抚藩在利益面前结为攻守同盟者，也是官场中常有的现象。监察御史江芑有曰：“藩库为钱粮总汇，典守基重，责在藩司，查盘亏之责在巡抚，各宜奉公守法，不容稍有假借者也。但抚藩情好易密，多有相为表里，藩司侵挪，则力恳巡抚代为掩藏。巡抚滥用，该藩司不得不一一应付。以公帑之储蓄竟视为私家之出入，而亏空遂不可以数计。”[41](P806)而藩司若与府道联手，侵蚀库项钱粮同样可以得手。乾隆十五年(1750年)，云南就发生了一起由藩司主导的地方官擅动官项、上下扶同的婪赃亏空案。 先是，永善县知县杨茂亏空银米至7600余两之多，声称亏空是因钦差舒赫德等奉差阅兵，旷日迟久，需用甚多。由于杨茂故逝，这起亏空案的处置便成了问题。十月，云贵总督硕色参奏，巡抚图尔炳阿在处理已故永善县知县杨茂亏空一案时，“面谕属县设法弥补”，并与布政使宫尔劝、知府金文宗通同舞弊。接着，又查出布政使宫尔劝、盐道郭振仪等“司道大员现在侵蚀累累”。乾隆帝认为，图尔炳阿作为“该上司既不能觉察于平时，及其败露，乃知府则代请弥补，藩司即擅动官项，上下扶同徇私舞弊”，“非重惩不足以示儆”，命将图尔炳阿、布政使宫尔劝、知府金文宗俱革职。[42]随后，硕色奉命将图尔炳阿锁拿解京，交刑部治罪。经刑部审理，图尔炳阿供出，布政使宫尔劝“屡次详称该员(杨茂)办差挪用闲款银两属实，恳请准销”[43](P95245)，坐实了布政使与司道官员为掩饰自身侵贪而徇庇杨茂的罪行。 在这起侵蚀官帑的案件中，巡抚图尔炳阿虽未被查出有侵挪入己之私，却因与藩司等扶同侵隐，致贪官得到庇护被治以重罪。而地方大员将钱粮亏空视为常态，麻木处之，也并非官场中的个例。乾隆二十二年(1757年)十二月，护理陕西巡抚吴士功道出其中的所以然：“藩库钱粮交代，新藩接收出结，督抚盘查保题，定例綦严。但日久玩生……皆由藩司以出结为故套，督抚视保题为具文。其始同官一省，或因需用暂支，累月经年未及扣补。一旦离任，水落石出，既已瞻徇情面于前，自不能不回护掩饰于后。接任之员，即欲力矫其弊，或且议其固执不通，吹求过当。甚且以事属因公，并非侵盗，借用有抵，不致虚悬，从旁曲为解免。其接收者依违不能自决，限期已届，势不得不因循迁就，勉强出结。此所以上下挪借，漫无顾忌也。”[44] 三是，徇庇属员，规避处分，为督抚等疆臣的通病。 在权力与责任的纠缠中，督抚司道等地方官员除了监管钱粮之外，同时还要承担钱粮亏空的赔补之责。一旦属员亏空帑项，上司官员在亏空赔补无着的情况下，都需要承担分赔的责任。而分赔对于官员而言，或者是经年累月罚扣俸禄，或者变价土地、房屋，意味着为官的成本远远超出了利益输出。因此，分赔之例在康熙朝实施伊始，便遭到许多督抚的联名反对而致搁浅。康熙五十九年(1720年)七月，江南江西总督长鼐、云南贵州总督蒋陈锡、山西巡抚苏克济等合称：“州县官恃有上司分赔之例，本无亏空，将库银藏匿假捏亏空。应令督抚核实题参，严加议处，其亏空银两仍在该州县名下独赔。”[45] 但在雍正帝的铁腕反腐面前，分赔成为督促地方官员加强监管属员的常规条例，同时也是国家完补财政亏空的一个重要渠道。为此，雍正朝确立了分赔、代赔等连带责任制度，于雍正二年(1724年)八月规定：“凡官员亏空钱粮仓谷，该管上司失于盘查，自应革职分赔。”[46]而分赔的实例也比比皆是，尤以雍正朝执行最厉。诸如，山东亏空案中的无着亏空，落巡抚李树德与布政使王用霖二人名下分赔[47](P455)，河南“其未完之项系(巡抚)杨宗义任内未经查参之亏空，应着落杨宗义赔补”。此外“各属尚有未经参出之亏空银一十四万五千一百余两，谷一十六万三千五百余石”，亦系杨宗义任内未经补苴之亏空，应着落杨宗义赔补。[48](P890)山西省的“未完钱粮”，亦需“原具保知府、知州及隐情不行举发之布政使苏瞻、原任巡抚苏克济俱照例分赔”[49](P207)，可以说，几乎没有督抚大员不在分赔之列。即便是一个省内，前任后任在“无着亏空”面前都有“分赔”的责任。雍正五年(1727年)十月，江西巡抚布兰泰奏：其“到任后即通查各属钱谷，除从前各官亏空经署抚迈柱任内题参于各员名下究追之项，并前抚臣白潢、裴率度，与原任布政司张楷、陈安策等各名下分赔之项，臣现在督催勒限追补，不敢稍有怠玩”[50](P824)。 有了“分赔”的处罚压力，督抚等需要加倍小心方是，但仍无法做到明察秋毫。湖北署理总督傅敏与巡抚宪德在联名上疏中流露出他们对清查的忧心，有曰：“州县仓库钱粮责在知府盘查，倘或徇庇失察定有独赔分赔之例，功令极严，而州县亏空发觉于平时者无几，往往揭报于事故离任之日，则是知府素日徇庇之事似不能保其必无也。今查督抚新任例应于三个月内查明具奏，臣等当经严檄布政司实力盘查，然止据各府揭报无亏，终不敢尽信为实。”[51](P138) 乾隆登基后，虽一度下令“其分赔、代赔以及牵连著赔者，一概豁免”。但不过短短数月即告恢复。乾隆元年(1736年)十月，颁上谕：“道府有稽查州县之责，州县设有亏空，道府非属分肥，即系疎纵，责令分赔，实属允当。”[52]但在执行上，乾隆初期的分赔的确不及雍正朝贯彻得雷厉，直至乾隆十一年(1746年)奉天数起亏空案被揭后，乾隆帝方认识到分赔对于治吏的重要性。他总结说：“雍正年间属员亏空，定有上司着赔分赔之例，是以稽察严密。官员知所畏惧，亏空之案甚少，近来此例不行，所以贪风复炽，不可不加意整顿。稽察属员乃督抚专责，果其实心查察，耳目何患不周。”[53]随即责令奉天府的亏空钱粮，“若被参官员亏空日后不能完补，俱着落(府尹)霍备赔补”[54]。 但是，没有哪个官员心甘情愿地承担亏空的责任，这不仅意味着仕途的夭折，且有因赔补而致倾家荡产的风险。因此，他们往往会在亏空被揭出之前，设法筹资填补亏项，做尽掩饰亏空的努力，就连李绂、裴率度等居官干练、操守清廉者也不例外。他们即便不做利益的衡量，也会顾忌自身的官声。诸如，李绂曾在广西巡抚任上和直隶总督任上两次请旨出粜仓谷，实际仓储都是无谷可粜，而假借“出粜”之名正可以掩盖仓中无谷之实。[55](P445)裴率度在巡抚江西期间，见武宁县知县廖科龄任内有亏项六千余两并捏称民欠上报时，责令该管知府张景伟代完四千两余银，未完之数又令新任知县方声亮出结认征，目的也是将亏空之实掩饰干净。[56]所以，无论是李绂还是裴率度，他们的行为与贪赃没有关系，但在掩盖钱粮亏空的态度与做法上却与贪官有着诸多的一致性。这再次说明，地方的钱粮亏空使得作为责任官员的督抚与属员之间发生了利益的一致，而利益决定其政治态度。 正因为如此，督抚在如何清理钱粮亏空问题上，既要对君主负责，又不得不千方百计规避因失职带来的处分。这直接影响到督抚在清查亏空上的自觉性及执行力度，也可以说，他们的权力在此发挥得有限。因此，这种在责任与权力之间的矛盾与纠结状态，使得政府行政与权力运行受到许多非正常因素的制约与干扰，而权力的腐败也滋生于其中。 三、以“陋规、耗羡之盈余，缓缓归款”：寻求利益的平衡 清查钱粮亏空，虽旨在反贪治吏，但不排除其直接目的是要收回因官侵吏蚀而造成的财政流失。因此，承追与赔补是完成清查亏空的重要环节，但也是最艰难的环节。通常，对于侵欺官帑、婪赃入己的贪官而言，籍没家产、父债子偿属于最普遍的强制赔补手段。而对于大多数责任官员而言，他们或有因公挪用的赔补，或有失察、徇庇的分赔，甚至有为年代久远等原因形成的无着亏空的代赔。那么在雍乾嘉近百余年的钱粮清查过程中，国家是怎样进行“财政回收”的？作为清查对象的责任官员又是怎样完成赔补的？这其中官员个人又与代表国家的政府处于怎样的关系状态？这不能不是接下来需要考察的问题。美国学者曾小萍在《州县官的银两》中，披露了州县官的俸禄经常处于被罚而无法成为个人正常收入的史实，讨论了清朝财政的制度缺陷。[57]本文将从官员俸禄的角度，讨论官员在弥补亏空中与政府在经济上产生的利益纠葛及国家为平衡这种政治关系所作出的努力。 第一，以俸工银捐助公项与赔补亏空。 在康熙朝，地方在解决财政不足的缺口时，主要的方式是火耗和陋规，前者出自基层州县官向百姓的额外加征，而后者是低级官员向高级官员的“进贡”，从根本上说，依然是取之于百姓的加赋。但无论是火耗还是陋规，都属于地方自行解决经费的常项，一旦遇有临时性的财政缺口，多有借用、挪用俸工银两之事，也就是说，官员的俸工银两是被“因公”使用的最主要的款项之一。 例如，康熙四十二年(1703年)，河南岁欠四十万两，“现今民欠俱免催征，着将河南通省俸工银两补足所欠之数”[58]。四十三年，河道总督张鹏翮因山东赈济，误用常平仓谷。“今臣属河员愿将俸工清还山东仓粮。”[59]四十六年(1707年)，康熙帝第六次南巡，巡视江南溜淮套工程，新建“舍宇三间”，“系俸工银两所造。”[60]除上述为补民欠、百姓赈济、修建舍宇等动用俸工银外，甚至京官需索也要出自此项。康熙四十七年(1708年)，偏沅巡抚赵申乔遵旨回奏，在“康熙四十二年，内阁学士宋大业奉赍碑额两次至楚，多方需索，臣曾借司库俸工银九千两馈伊”[61]。而且，康熙末年用兵西北西南，“甘肃省自康熙三十四年至五十七年，因供应喇嘛、赈济贫民，以及军需脚价，买备驼马等项，借动银粮，议定扣捐官役俸工还项”。但直到乾隆元年(1736年)，“未经完补银粮尚有八万七千余两”[62]。云南省在乾隆二年也“有将文职各官俸工银两捐抵康熙五十九年以前军需”的情况。[63] 雍正即位伊始，动用俸工银的做法在各省依然实行。但官员的俸禄关系着操守，所谓“天下亦无枵腹而为人办事之理，必资其养廉，方可责以清操”[64]，“枵腹办事，势实难行”[65]。雍正帝深知个中道理，于元年(1723年)九月，在江西巡抚裴率度请捐俸工银两赈恤被水灾民时，果断宣布以公事捐助俸工银永行停止。他说：“官吏俸工特为赡养伊等家口而设，原不可少。纵将通省官员俸银捐助，为数亦属无几，有何裨益。至若胥役工食亦尽行捐出，何以令其应差行走。”嗣后，“凡地方遇有公事奏请捐助俸工之处，永行停止”[66]。十月，又针对各处工程仍有请将俸工银两捐助者，表示“此事断不可行。伊等名为捐助，实则借端勒派，扰累小民”[67]。 但是，以俸工银赔补亏空的现象并未就此停止，官员一旦以亏空被参，最先列入赔项的仍然是俸工银。所谓“从前弥补亏空，皆指俸工银两”[68]。例如，山东自“康熙六十年修筑太行堤工动用库银八万二千四百余两，经原任巡抚李树德题明，自六十年起每年捐俸工银一万六千四百八十余两，分作五年捐补还项”。安徽省“各州县有着亏空银二十三万九千四百六十六两九钱零”，自雍正二年至四年，各员捐解到节礼银3.7万余两，俸工银2.3万余两，共计6万余两，尚有18万两余并未补完。[69](P286)而甘肃历年亏空各案系供办而动用公项银两，久悬而成“无着亏空”，有未完各案亏空银两290206两，又有动用赈济粮37258石零，“皆系文武各官俸工捐还之项”。以致巡抚石文焯说：“臣到任时，见有武弁报捐俸银，深为诧异。”雍正帝见到石文焯的奏报也十分震惊，在朱批中说：“俸工万万不可捐，至武弁更令人可骇。”[70](P479) 而且，因公挪用俸工银的现象也时有发生。署理山东巡抚塞楞额奏称：会同侍郎王沛查审原任布政使博尔多滥用俸工银一案时，发现山东自雍正元年至三年内共收捐俸工银185000余两，未将分毫补还。原任布政使“程光珠、博尔多俱俯首莫辨，止以因公动用为词”[71](P467)。苏州布政使张坦麟也有奏折曰：虽俸工银已奉停捐，但“升司鄂尔泰与前司漆绍文因地方公务繁多，无项可支，详明督抚酌提雍正二三四五等年俸工闲款银两解部应办”。其中，鄂尔泰任内收银24100两零，漆绍文任内收银9035两零，两任内提解银33103两余，俱“照数动支无存”，“无可稽查”。[72](P898)这说明，地方财政缺口及赔补亏空的压力必须寻找“俸工银”以外的解决渠道，这就使“耗羡归公”的改革有着体制与制度内的需求，迫使雍正帝做出不得不为的选择。 第二，以耗羡归公银两赔补“无着亏空”。 耗羡归公是雍正朝财政制度的重大改革，但推动这次改革的动因似更值得关注，它表现出国家面对地方财政的挪移之弊，以及大量存在的无着亏空时的无可奈何的艰难抉择过程，也说明任何权力和手段最终都要考虑利益的均衡问题。 雍正元年(1723年)十月，在禁止地方官员滥用俸工银时，雍正帝曾考虑到允许官员以个人所得羡余取代俸工的办法，“若直省大吏将已分内所得羡余，捐助完工者，听其捐助，如或不能，着奏请动用正项钱粮”[73]。地方官员也想到了同样的方法，但是他们的步子迈得更大，即提解火耗，奏明公用。雍正二年六月，山西巡抚诺岷与布政使高成龄先后提出：“将通省一年所得火耗银两，约计数目，先行奏明，俟年终之日将给发养廉若干、支应公费若干、留补亏空若干。”[74](P143)对此，学界一向将高成龄所奏视为推动火耗归公的动力性文书，但实际上它并没能促使雍正帝下定最后的决心，而形势的发展却超出雍正帝所能控制的局面，那就是山东、山西、河南、陕西等省先已试行以耗羡弥补亏空。所谓“访闻得直隶、山东、山西、陕西、河南抚院藩司，将各州县之钱粮火耗尽数收入库中，以备办公之费”[75](P761)。 从当时的困境来看，地方大量“无着亏空”的存在的确是十分严酷的事实。自清查亏空伊始，雍正帝派往各省清查亏空的大员，几乎都面临着“无着亏空”数额巨大，却无能赔补的棘手问题。诸如，雍正元年(1723年)七月，山西巡抚诺岷在奏折中称：“原奏作速追完之变抵项银八十六万二十余两内，仅赔补八万一千八百两，尚有七十八万九千余两未完。原奏限二年追完之二十八万五千七百余两，惟赔补六万九千八百余两，尚有二十一万五千八百余两未完。原奏十个月内完赔之十七万二千余两，兹限满仅赔补七万四千三百七十余两，尚有九万七千六百余两未完。”[76](P207)总督查弼纳也奏称，两江亏空钱粮多达320余万两，其年已久，催征徒有其名，实际完纳甚少。[77](P366)其中江苏的亏空尤其堪忧，按照巡抚尹继善的说法：是“按之纸上原有盈千累万之项，究竟追变入官实属无几”[78](P418)。 但是雍正帝对于耗羡的改革与耗羡银两的使用是十分谨慎的，其落实耗羡归公的过程始终是被动的。雍正四年(1726年)八月，他在上谕中说：“从前弥补亏空皆指俸工银两，及朕有旨，不许捐输俸工，则皆称以耗羡抵补。夫耗羡亦出于民，乃不问当日督抚等所以致此亏空之由，而动称耗羡弥补，以百姓之脂膏饱有司之溪壑，岂朕悯惜元元之至意乎!今特沛宽恩，凡各省亏空未经补完者，再限三年。”[79]可见，雍正帝仍纠结在以耗羡赔补亏空难免加重百姓负担的顾虑上。但他却阻止不了地方以耗羡赔补亏空的势头。这些疆臣大吏在面对如何解决这些数额巨大的亏空时，具有共同性，也自然有共同的利益。所以任何政策的推出，其背后都存在着各种利益的角逐。两个月后，即雍正四年十月，针对山西的“各官应得耗羡实行归公”，“各属无着之亏空由耗羡中弥补”的做法，雍正帝称“实权宜得中之善策也”[80]。等于最终首肯了耗羡归公的改革。而黄炳“不损官不累民，如此三年内庶几渐次弥补矣”则是代表了众多官员的心声。 如果说，雍正朝清查钱粮亏空，靠的是雍正帝的果敢与铁腕，那最终能够在追赔上取得成效，则是通过耗羡归公弥补了大量的无着亏空。对于国家而言，这是流失财政的回归，对于大多数承担赔补和分赔的官员而言，则意味着经济压力的解脱。因此，以耗羡银两弥补大量无着亏空，体现了国家与官僚之间的利益平衡。 第三，作为俸禄的“养廉银”继续用于赔补亏空。 雍正帝发放养廉银，在一定程度上是基于防止官员因公亏空的考虑。雍正八年(1730年)四月，雍正帝在给新任福建总督高其倬的谕旨中说：“前福建省所奏分给各官养廉银数内，有给与观风整俗使衙门养廉银四千两，朕因刘师恕前任应追之项甚多，俱经免追……但思伊操守未能坚定，若不给予此项养廉银两，或致另有巧取亦未可定。”[81](P434)也就是说，在雍正时期，养廉银的发放及发放的数额是顾忌到官员的操守的，也会考虑他们个人的家用及办公所需。 乾隆帝即位后，依然从耗羡中划出办公之费，他说，雍正帝“俯允直省督抚所请，将旧有耗羡一项，酌定额数，用资各官薪水及地方办公之需。名虽提解耗银，而较之从前私派私收，固已轻减数倍矣”。并在“乾隆三年，又将解部减半平余一项，扣存司库，以备荒歉应用，盖因各省公用甚繁，而耗羡无几，惟恐所入不敷所出，是以不惜部库之赢余，留备地方之不足”[82]。而且，乾隆明确反对将养廉银挪为他用，他说：“养廉之设以资督抚日用，著为定额，若移以他用，必致日给不敷，又将别图巧取，此端断不可长。”[83] 但是，对于以养廉银作为官员操守及满足用度的保证，乾隆帝很是怀疑。乾隆十年(1745年)初，他在进士的殿试中有问曰：“自雍正年间耗羡归公，所为诸弊一切扫除，而游民借官吏以谋生者反无以糊其口，农民散处田间其富厚尚难骤见，而游民喧阗城市贫乏已立呈矣。人之言曰：康熙年间有清官，雍正年间无清官……议者犹訾征耗羡为加赋，而不知昔之公项皆出于此而有余，今则日见其不足，且动正项矣。是以徒被加赋之名，而公与私交受其困而已矣。将天下之事原不可以至清乎？”[84](P128-129)这说明，自耗羡归公之后，不仅以养廉银养廉似有可虞，地方财政的缺口依然不小，所谓“昔之公项皆出于此而有余，今则日见其不足，且动正项矣”。以致，养廉银被挪移公用的现象，在乾隆朝再现于地方财政中，而且是得到乾隆帝批准的。 乾隆十一年(1746年)，清军用兵瞻对土司，由大学士庆复奏准，“动支川省养廉银六千两以充公用”，而后张广泗办理大金川军务，“所有川省养廉银两亦准其动支”[85]。乾隆三十五年(1770年)，湖北省办理兵差，巡抚梁国治查奏请，“每次公捐养廉银一万余两，现在按月陆续捐扣。”[86]乾隆四十五年(1780年)，皇帝南巡办差，两淮商人捐银一百余万两。清廷将“此项银内，给还直隶公捐养廉银五万两，山东公捐养廉银十三万八千五百余两，江南公捐养廉银十二万三千七百余两。又前赏江南办差银三十万两，亦著于此项内归还原款”[87]。可见，官员的养廉银一直得不到完整的发放。到了乾隆晚年，“外省大小臣工，全藉养廉办公”[88]。以养廉银议罚、摊扣的现象更屡见不鲜。如“据福康安奏，督缉金川逃兵不力之各省督抚，现奉谕旨，议罚养廉”[89]。 因此，在这种财政状态下，官员们再遇亏空，尤其是无着亏空的弥补时，已是难上加难。特别是在清朝经历了第二个六十余年的老皇帝执政后的政治环境，其统治者嘉庆帝与雍正帝面临的同样是，“各省亏空并非一日，仓谷亏空已成积习”的状况。[90](P327)嘉庆四年(1799年)，针对山东省“各州县官亏约有七十余万”，嘉庆帝下令追赔，但明确以“陋规”“羡余”赔补，不用养廉银。他说：“各员裁革陋规皆为善政，以此弥补足矣。捐廉罚银等事，朕必不为。”[91]而且他反复强调，要各省督抚“徐徐办理”，“不拘年限”，“以不收之陋规、耗羡之盈余，缓缓归款”。[92]其动机在于不苛民也不损官。 事实证明，嘉庆帝的想法不过是一厢情愿，面对直隶、安徽、江苏、山东及甘肃等省多达百万两至数百万两的亏空，仅靠陋规与羡余是根本无法填补的。例如，嘉庆十四年(1809年)正月，安徽巡抚董教增报出，“安徽各州县未完仓库两项共银一百八十余万两”的巨亏，“仅完银五十余万两”，130余万“旧亏未完之项，准其于院司道府州县养廉每年酌扣五成，由司库存贮归款”[93]。即官员要摊扣五成的养廉银以赔补亏空。而且董教增的做法为其后任所认同。嘉庆二十五年(1820年)巡抚康绍镛奏称：“臣与藩司再四筹商，就安省地方情形，欲求其有补于国计，无损于民生者，别无良策。只有仍照前抚臣董教增奏行成案，扣捐臣与藩司及各道府州县五成养廉，并津贴余剩，每岁可得银四万两，按季提贮司库矣。”[94] 毫无疑问，以摊扣养廉银等弥补亏空，对官员个人利益的影响是不可低估的，这种做法致使续亏不断，各省的清查呈越查亏空越多的态势。道光初年，安徽巡抚陶澍提出要将摊扣养廉银限定在三成以内。他说：“从前各州县捐款为数甚巨，又有弥补节省津贴等项名目，多者数千，少者数百。各州县养廉几何？安得而不亏缺？臣自到任以来，首将此项捐款分别应裁、应减，核数在养廉三成以内，详经前抚臣奏奉谕旨遵行在案。州县去此大累，如释重负。”[95]而透过以上几个时期不同的赔补方式，似可以看出，耗羡归公或许可以一次性完补巨额的无着亏空，但财政不足的问题没有从根本上解决，量入为出的低税财政依然是一个无解之题，而当财政缺口一次次去触碰官员的利益时，腐败的漏洞自然会被无限放大。 综之，代表地方政府的督抚与象征国家的君主之间在政治目标与总体利益上是一致的，他们都是为国家统治的长治久安服务。就文化因素的影响与传承而言，无论是君主还是官僚，他们在意识形态上所接受的儒家思想是：“天子所与治天下者士人也。”“为人臣而能尽其道于君也。”[96]这成为国家权力体系具有凝聚力的因素。需要指出的是，在国家与地方督抚之间存在着认识分歧，特别是在经济利益方面，为了保护自身的利益，控制地方权力的督抚在不同情况下扮演着不同的角色，因利益关系结成的同盟或存在的分歧总会影响到权力的运行，这在官僚政治中形成无可克服的矛盾现象。标签：布政使论文; 清朝论文; 雍正论文; 历史论文; 财政制度论文; 乾隆论文; 康熙论文; 雍正十三年论文; 清朝历史论文;