论区域制度创新，本文主要内容关键词为：制度创新论文,区域论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在中国制度经济学的研究中，很多学者倾向于借用熊彼特及其后继者制度创新的概念来研究制度变迁。因为制度变迁本身就是一个创新的过程，是一个遵循进化论规律，不断扬弃无效的制度，创出新的有效的制度的过程。[1]
制度创新的模式拉坦提出了诱致性制度创新，林毅夫提出了诱致性制度创新和强制性制度创新，杨瑞龙提出了中间扩散型制度创新。但还应该从行政区域的角度来研究制度创新。（注：杨瑞龙教授在1998年第1期《经济研究》上提出了“中间扩散型”制度变迁模式，即在中央政府“自上而下”的制度供给中，作为中间级别的地方政府可以与中央进行沟通，突破中央政府设置的制度创新进入壁垒，实现制度创新。我觉得这种抽象有两个问题：（1）由于制度是有层次性的，并不是所有的制度创新都要由权力中心供给，有些低层次的制度创新只能由特定区域自行供给。（2）中间扩散型有一个暗含的理论前提是存在一个行政权力链条。而中间扩散型制度创新是在这个链条的中间（地方政府）开始进行制度创新。但实际上中国的制度创新中有一些是从这个链条的末端开始的。如小岗村的创新。后来小岗村的联产承包制又得到链条首端中央治国者的同意，变成首端向全国供给的制度，根本就没有从中间开始。我们观察到的只是一个个行政区域的制度创新，如深圳、珠海、香港、澳门和各种保税区等等，与行政权力的级别似乎没必然联系，而与每个区域的特殊的初始条件是明显相关的。
另外，不论是诱致性制度创新，还是强制性制度创新一般先是在一定区域内进行，然后推广的。所以行政区域的制度创新应该是制度创新的一个支点。）一级一级的政府都分管一定的行政区域，一个企业也可以理解为一个行政区域。制度创新都是通过行政区域来进行，然后逐步扩散的。除战争、革命、武力征服和自然灾害可能导致非连续的制度变迁外，制度变迁绝大部分是从边际开始的和渐进的。[2]这种从边际开始的渐进的制度变迁的具体实行也要落实到一个个的行政区域。当然也有可能在一个国家整体调整某一制度的边际，但这主要也是从区域开始的。
一、区域制度创新的动力源泉
每个行政区域都有自己相对独立的经济利益，在市场化和全球化条件下，为了获得自己的经济利益，行政区域必须参与竞争。行政区域之间的竞争，主要是行政区域政府之间进行制度创新的竞争。[3]各行政区域追求如下三方面的利益，是它进行制度创新的动力源泉。
（一）行政区域政府官员追求政绩。无论是民主制国家还是集权国家，政府官员都希望有政绩。中国政府要求官员为官一任造福一方。上级对下级的提拔与任命直接与政府官员的政绩有关。政府官员在思考政绩问题上也是经济人思维，同样希望以最小成本取得最大的政绩。每一届政府官员都是有任期的，所以新一届政府官员上任后总是希望做出新政绩，争取下一届提拔的机会。当某一行政区域环境中存在着制度创新的潜在利益时，该区域的政府官员就会努力进行制度创新，以捕捉这个获利机会。但是，如果这个制度创新所需的时间超过他的任期，这一届的政府官员一般是不愿进行的。因而行政区域政府官员推进制度创新时可能表现出短期行为。这只能通过改善对行政区域政府官员的约束规则来逐步改变。如《行政法》的建立，绿色GDP考核指标的推行等，将会逐渐限制行政区域政府官员制度创新短期行为的发生。
（二）追求行政区域的经济发展。推进区域经济发展是一个行政区域政府的根本职能，实现这一职能是区域政府存在的义理所在。因此，任何行政区域的政府如果不推进该区域的经济发展，就没有存在的合理性了。行政区域经济发展是动态的，在不同的经济发展阶段会各有不同的制度需求。一般来说大致可分三个阶段。
第一阶段，吸引和留住流动性生产要素，激励固定性生产要素的制度创新。在经济发展的初级阶段主要是积累资本和人力资源。柯武刚、史漫飞对欧洲一些小国家作为一个政区制度创新的竞争作了很好的总结。在这些政区制度创新的竞争中资本和人才用脚投票来选择，从而分出制度创新的优劣。结果表明，要吸引更多的资本和人才等流动性生产要素和激发创业精神，要进行几方面的制度创新，即保护产权和个人自主、接受规则约束的政府、民事自由和经济自由、根据经济绩效启动重塑内在制度和外在制度的学习过程。[4]
随后鲁明泓的分析又进一步证明了柯史二人的观点。鲁明泓认为进行如下几方面制度创新的区域才有利于吸引外资：保护私有产权和金融管制宽松、允许企业自由发展和完善的法律制度、贸易壁垒低和对外资持欢迎态度。鲁明泓还对中国的省市引进外资的条件进行了打分排队，结果发现省与省之间差别很大。[5]可见鲁和柯、史的概括虽有不同，但主要精神是一致的。
第二阶段，培育区域创新能力的制度创新。在区域经济有了一定的规模时，应在原有制度的基础上进行制度创新，以支持企业群体的共享资源，提高交易效率，并交流经验知识，使区域形成有利于学习和知识溢出的环境。这样，在应对技术变化和商业环境变化的过程中，本区域的经济主体之间大量的正式交易和非正式交流所形成的关系，是其他区域不能模仿的关键资源。[6]这些就会形成区域的凝聚力、创新力和竞争力。要使制度创新能实现这一目标，必须更深入，更精细，是制度创新的较高层次。这已不仅仅是私有化可以解决的问题了。它需要多方面制度的配合，如象硅谷那样有充满活力的文化和各种中介组织等组成社区服务平台。目前中国的温州正在向这个方向接近。
第三阶段，提高人们按照自己意愿来生活的能力的制度创新。前两个阶段的行政区域制度创新主要是吸引、留住和充分发挥生产要素的作用，以及形成企业集群和优化生产要素的配合和作用环境，主要解决经济增长问题。第三阶段则是在经济增长到一定阶段后进一步优化人的生存环境问题，更多地带有经济发展的内容。阿马蒂亚·森认为：“自由不仅是发展的首要目的，也是发展的主要手段”。[7]让人能按照自己的意愿生活是最重要的自由。自由从工具性角度分析包括5种自由，即政治自由、经济条件、社会机会、透明性保证和防护性保障。这些都涉及到制度创新的内容。自由并不是不要制度，而是要改善约束和激励的内容和形式。
中国政府提出了以人为本的科学发展观。以人为本的最高价值标准就是自由。这种发展观目前在全国完全实行有困难，但可以先部分地实行，和在一些条件较好的区域多实行一些。如有的行政区域对居民生活设施的建设决策由居民投票决定，对政府公务员评选最差公仆等，都是有益的尝试。
在行政区域制度创新的三个阶段中，目前中国绝大部分行政区域在第一阶段，少数将进入第二阶段，第三阶段还只是处于萌芽状态。只要经济还在发展，行政区域间还有竞争，行政区域的制度就要不断创新和进化。它不会也不能在某一个水平上停滞不前。
二、行政区域制度创新的类型
区域制度创新可分为6种类型。
1.区位潜在利益诱致型。经济区位可分为农业区位，工业区位，商业区位。不同的区位潜在的获利机会是不同的。因而，不同区位的行政区域制度创新的倾向是不同的。
深圳、珠海、汕头和厦门这四个城市沿海，便于与香港、澳门和台湾联系，存在较大的工业和进出口贸易区位潜在利益。正是这种区位潜在利益的吸引，中国改革开放的第一批特区便自然选择在这里。相反，如果选择在拉萨、伊宁和呼和浩特，恐怕就没有今天这样的效果了。
同理，东莞由于比深圳离香港远，区位优势不及深圳，没有确定为特区，但工业区位优势明显。因而，东莞选择了工业立市的发展战略。制度创新倾向于工业，吸引了大量的外资，迅速实现了工业化。目前正向国际制造业名城目标迈进。但要达到这一目标，东莞还必须进行新一轮的制度创新。包括提高海关办事效率，防止腐败；改变过去安于用初级劳动力进行简单加工的观念；按国标制造业名城的要求吸引高科技企业和研发机构；制定相应的制度促进高等职业教育的发展，为国际制造业名城提供高质量的技工等等。[6]
2.资源潜在利益诱致型。资源有不同类型，无论什么类型的资源，都潜存着经济利益，关键在于人类如何设计适合的制度去开发和利用资源。制度设计得好，资源可以变成财富，制度不合适，资源可以变成负担。迄今为止，人们更多地研究没有资源或者缺少资源的区域设计什么制度，促使经济发展，而且取得了成功，如亚洲“四小龙”和日本就是明显的例子。而资源丰富的政区则很多还并不富裕，如尼日利亚、赞比亚、沙特等，这种情况被称为“资源诅咒”。比较典型的是荷兰，由于在北海一带发现大量的天然气，结果由天然气的大量出口，导致了荷兰制造业衰落，服务业繁荣。这种情况被称为荷兰病。
中国大陆也有这种情况，缺少资源的广东、浙江经济发展较快，而煤炭资源丰富的山西则制造业落后，人才外流，经济水平较差。如何设计出合适的制度，变资源优势为技术优势和经济优势呢？这是行政区域制度创新中应该认真研究的。
相反，云南由于气候温和，植物品种丰富，形成了较好的气候资源。针对这一资源特点云南制度创新倾向于旅游产业，效果较好。
3.技术潜在利益诱致型。研究硅谷的学者希望从不同的角度来挖掘硅谷成功的原因。但笔者认为硅谷成功的原因首先是行政区域的技术潜在利益诱致型制度创新的结果。
1951年之前，斯坦福大学已培养了一大批电子专业方面的人才，并有一些人才在大学周围地区进行创业活动。在这种条件下，由特曼教授建议，1951年斯坦福大学在校园内创办斯坦福研究公园，实际上也是一个特区。公园当时只有0.2平方公里，很快就吸引了一些技术人才进研究公园创业，到1956年发展1.39平方公里。其中值得一提的是吸引了1956年诺贝尔物理学奖获得者肖克利的加入。这时研究公园形成了有一定规模的高技术产业园。在这种高技术企业集群区域进行风险投资风险是最小的。因而很快就吸引了风险投资家的目光。形成了1960年——1961年和1968年——1969年两次风险投资高潮，使创业者有了丰裕的资金支持。到1970年研究公园发展到了2.65平方公里。当然现在硅谷发展到了长70公里，宽15公里的大区域，但它是沿着研究公园的路走过来的。美国《商业史评论》1996年冬季刊指出：“这种在大学校园内开设高技术园区的努力在建立学界和产业界合作方面是最早的，或许也是最成功的”。[8]它的成功就在于发现有技术力量存在的时候及时进行了行政区域的制度创新，建立了研究公园。
中国人由此得到了启发，在北京大学、清华大学之间10平方公里的范围内设立了中关村高科技园区，在园内进行了一系列的制度创新，并于2001年1月起正式实行《中关村科技园区条例》，较好地促进了高科技产业的发展。
4.文化内力推动型。文化是非正式制度的主要组成部分，是制度的最基础的层次。一个区域的文化如何，它将推动一个区域的制度创新表现出它的特点。以下用温州的案例说明这个问题。
早在五六千年前，散居于海岛中的瓯人便开始在温州这块土地上定居，在艰苦的自然环境中繁衍生息，养成了瓯人不屈不挠的性格；经过漫长的历史发展，经历了各种外来文化的冲击和融合后，形成了有地方特色的瓯越文化。以叶适（1150～1223）为代表的永嘉事功学派使瓯越文化更具思想功底。叶适年轻时曾在温州为官，晚年完成了50卷的著作《习学记言序目》，建立了事功学派的思想体系，在哲学上认为客观世界是物质的统一体；经济上主张提高工商业者的社会地位，反对重农抑末的儒家思想；政治上要求改革内政。其中心思想是，主张功利，见之事功。
在瓯越文化的熏陶下，温州人讲究功利，务实进取，善于学习，敢于冒险，注重发展工商业，具有勤奋苦干的精神。在改革初期，温州精神很快表现出来。其一，创造了“挂户经营”以避免私有企业制度创新的阻力。其二，家族企业以股份合作制企业的形式向银行申请贷款。其三，在非公有制企业建立基层党组织。现在100人以上的企业中，有60％建立了党支部，这些措施是在传统体制下进行制度创新的创造，它降低了制度创新的成本。结果使温州这个位置偏僻，交通不便（1997年才通火车）的区域私有经济发展走在全国的前列。[9]
5.利益集团推动型。经济利益一致的群体就会形成一个利益集团。一个行政区域政府是一个利益集团。投资者和企业是一个利益集团。某一个较大的经济成份的就业者是一个利益集团，如国有企业的职工下岗，利益受损时会结成一个利益集团。私有企业员工是一个利益集团。被拆迁私房的房主是一个利益集团等等。
行政区域政府是制度创新的主体，但也是经济人，追求的利益包括政治利益和经济利益。因而政府可能被一些利益集团说服，成为利益集团的俘虏，设计出对利益集团有利的政策、法规和管制行为。这方面比较明显的例子是城市改造中行政区域政府当了开发商的俘虏，对居民私房实行强制拆迁。（注：2004年4月，湖南省嘉禾县对居民的私房实行强制拆迁。2004年4月30日，沈阳市和平区南四马路30号董国明等人的私房被强制拆迁。2004年6月15日，北京市崇文区黄振沄等人的私房被强制拆迁。这些强制拆迁的共同特点是行政区域政府动用大量警察和政府公职人员为开发商服务。）
另外，东北的国有企业改革，有相当多的国企职工要下岗，这是一个很大的利益集团，如何安置这是个复杂的过程。他们虽然无法分散地与政府谈判，争取有利于他们的制度安排，但如果区域的制度创新不利于这个大的利益群体将会导致社会不稳定，给区域政府带来政治风险。
所以，利益集团推动的区域制度创新是区域政府和利益集团之间双方或多方博弈的结果。
6.区域行政长官意识推动型。在集权国家，区域行政长官在他管辖的区域进行制度创新有相当大的决定作用。而且往往按照行政长官的意志来设计和推动所管区域的制度创新。这种类型的案例很多，如山西省长治市委书记吕日周把新闻监督制度发挥得淋漓尽致。又如湖北省咸宁市咸安区委书记宋亚平推动机关干部南下打工学习等。这些案例都取得了一定的效果。
这种类型的制度创新如果行政长官的认识不正确就可能导致制度创新的失败或者产生负绩效。
以上六种类型的行政区域制度创新是比较典型的理论概括，在实践中可能出现几种类型的组合。成功的区域制度创新得到中央治国者认可后，可以上升为全国的制度创新。因此，大国行政区域制度创新的发展趋势推动大国制度创新波浪式前进。