（南开大学，天津市 300071）
摘要：新型城镇化建设是我国乡镇发展的必由之路，但是由于受到各种因素的影响，中国的新型城镇化建设将是一条复杂艰辛的历程。本文首先分析了当前我国乡镇行政管理体制现状、存在的问题，以及新型城镇化对乡镇行政管理体制所带来的挑战，在此基础上论述了我国新型城镇化与乡镇行政管理体制改革策略。
关键词：新型城镇化；乡镇；行政管理体制
乡镇政府在我国担负着经济发展和社会管理的重要职能，但是由于乡镇政府财政长期处于窘迫状态，导致随着经济的发展，我国城乡差距越来越大，因此新型城镇化是我国乡镇发展的必由之路[1]。新型城镇化进程中强调要以人为本，基本公共物品的均等化、节约资源，保护环境等。为了在我国当前国情下进一步推动新型城镇化发展，本文围绕是否需要政府进行全力下放进行论述。
1 乡镇行政管理体制现状及存在的问题分析
目前我国乡镇管理体制中普遍存在财政窘迫，具体表现为两种类型，在我国沿海发达地区主要以“吃财政饭”为主，在广大欠发达地区主要以“要财政饭”为主。“吃财政饭”主要是指乡镇政府的可支配财政收入只能勉强满足乡镇政府工作人员的基本工资和政府的正常运转开支，基本没有剩余的可支配财政收入用于乡镇的社会服务和经济建设。“要财政饭”主要是指对于广大欠发达地区的乡镇政府由于自身经济发展较为落后，乡镇政府工作人员的基本工资以及政府运转的各级开支都需要从上级政府申请补助。虽然当前我国乡镇政府的财政非常窘迫，但是乡镇政府在地方经济发展和社会管理方面却担负着重要的职责。
基于乡镇政府现行的财政体制与发展机制，乡镇政府在行政管理过程中存在明显的权责不匹配现象，进而造成乡镇政府在行政职能上出现偏差。部分乡镇政府为了缓解自身的财政压力，将工作重点放在招商引资方面，忽略了乡镇公共服务以及公共设施建设，导致乡镇政府在地方教育、医疗以及环境保护等方面存在明显不足。尤其是近些年随着房地产行业的快速发展，乡镇政府不断依靠出让土地获取建设资金，形成了“吃饭靠财政、发展靠土地”的现象，长期以往造成了一系列不良影响，包括：（1）因为土地的大量出让，对当前的耕地资源造成了严重的威胁；（2）乡镇政府在土地征用过程中对农民的补偿金进行克扣或者土地强项征用，引发了一系列社会群体性事件，不利于社会的稳定；（3）当前因为乡镇工业技术结构以及产业结构发展水平较低，乡镇政府在土地资源的集约使用以及生态环境保护等方面仍存在较大不足。
2 新型城镇化对乡镇行政管理体制所带来的挑战
首先新型城镇化强调城乡公共服务均等化。我国由于长期处于城乡二元体制下，导致城镇与乡村以及城里和乡下之间具有明显的鸿沟。具体表现在两个方面，一是目前有很多进入城镇务工的农村人员，因为他们没有城镇户口，导致他们无法享有城镇的公共服务，比如在子女上学、医疗以及社会养老等方面均没有保障；二是广大农民因为居住地的差异导致无法享受到应该享有的社会基本公共服务，主要是因为目前我国城乡公共服务的供给方式差异，由于县级政府往往只负责县城，乡镇政府往往只负责乡镇，导致面积最为广大的农村地区存现社会基本公共服务明显供给不足的状态[2]。针对该现象，在我国第十二届全国人大二次会议上李克强总理在政府工作报告中明确指出在新型城镇化建设的过程中一定要建设以人为核心的城镇化。这也就是说，要打破原来的户籍限制，从而保障城镇常住人口能够享受到应该享有的社会基本公共服务，同时还要打破地理位置限制，重点改善广大农村地区的社会公共设施建设和公共服务建设。
其次新型城镇化强调在城镇化发展过程中要注重对资源的节约利用和对环境的保护。目前由于乡镇政府的财政窘迫问题以及我国以经济增长为主导的发展机制，导致我国很多乡镇政府存在以经济发展为重心的企业热和开发区热。在这个过程中，我国东部地区的乡镇借助区域优势和土地资源，得到了快速的经济发展，但是我国中西部地区的乡镇由于地理位置、人才资源等多方面因素，难以有效吸引企业进行投资，导致经济发展较慢，乡镇政府也累积了大量的发展债务[3]。在这种以追求经济增长为主导的发展原则下，造成了地方环境污染严重，土地资源利用率较低。而新型城镇化建设要求不能把发展建立在对环境的无限破坏以及对资源的粗放利用上，而是要坚持可持续发展的战略，注重环境和资源的保护，持续改善人民的生活质量。
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基于上述分析，新型城镇化建设对我国现行乡镇政府行政管理体制的挑战主要包括以下三个方面。
一是对乡镇政府财政能力的挑战。目前新型城镇化建设的要求与我国乡镇政府目前的财政能力呈现明显不匹配的现象。因为来自县政府的财政支持不足以支持新型城镇化建设，导致很多项目都必须负债建设。一位来自基层的镇党委书记表示，针对一个项目，如果有三分之一的资金就敢启动，不然事情就办不成。另一位来自基层的镇长表示，当前上级政府发放下来的财政分成主要是根据“吃饭财政”留的，关于经济建设，以及社会公共服务建设，包括教育、养老、卫生、医疗等，所有资金都需要自筹。
二是对乡镇政府职能配置的挑战。新型城镇化建设要求以人为中心，这就要求乡镇政府的职能应该回归到改善乡镇居民的公共服务上。但是目前乡镇政府除了要进行社会公共服务建设外，还要大力发展经济，实现财政收入，这就在很大程度上分散了乡镇政府的工作精力和对公共服务的投入。另一方面，乡镇政府为了满足不断扩大的经济规模的需求，不得不通过聘任临时工来开展各项工作，导致乡镇政府的财政负担进一步加重。
三是对乡镇发展模式的挑战。新型城镇化强调要城乡协调发展和产业协调发展。但是在我国当前的发展模式中由于每个乡镇都是独立的发展单位，因此各个乡镇之间更多的体现为相互竞争的关系。造成这种现象的最本质原因在于乡镇政府基本没有决策权，只有执行权，再加上财政问题，导致乡镇政府很难协调跨行政区域的发展，从而难以有效形成集约化的经济发展模式。
3 新型城镇化与乡镇行政管理体制改革策略分析
首先要整合行政资源，创新管理机制。根据我国目前乡镇发展的实际情况，为了积聚发展要素，积极推动城镇化经济发展以及行政管理体制改革，各级行政部门之间应该加强联系，采取扁平化管理模式。同时要进一步明确乡镇政府的行政职能，加强对乡镇政府工作人员的统一管理，尽量根据群众的需求去设置相应的单位编制。
其次要树立正确的发展观念。金山银山就是绿水青山，因此在乡镇发展的过程中，乡镇政府不能一味追求经济的发展，上级政府也不能经用经济指标对乡镇政府的工作业绩进行考核。在乡镇发展过程中，应该始终坚持将绿色、环保以及智能化的城镇建设作为发展方向，以此来提高人民群众的整体生活水平。真正将经济发展与人民群众的生活质量密切联系在一起，实现以人为本的新型城镇化建设。同时在城镇经济发展的过程中，应该注重农业在农村经济中的主体地位，通过积极推进农业产业化模式，将农业产业化的发展与城镇化建设有效结合在一起。同时在积极推动农业产业化进程，加强农业技术改造的同时，也会有部分劳动力从传统农业劳动中解放出来，为新型城镇化建设过程中服务业和工业提供了充足的劳动力。
再次要统筹完善城乡各项综合配套设施。在统筹完善城乡各项综合配套设施的过程中，首先要优化各项公共服务，包括医疗服务、公共文化以及公共教育等，在此基础上还要完善各项社会管理体系建设，完善各项社会保障制度，让广大人民群众都能得到基本的生活保障。其次要保障各项扶持政策能够得到有效落实，尤其是在土地使用方面，要合理规划，统筹安排，保障项目的实施效果。再次在财政管理体制上，乡镇政府应采取分类管理、基数核定的方式，确保有效的财政资金能够真正落到实处。
4 结束语
目前我国的社会主义建设正处在新的历史发展起点，新型城镇化建设是我国农村发展的必然选择。在新型城镇化建设的过程中，需要进一步深入理解新型城镇化建设的内涵，对当前的乡镇行政管理体制进行改革。具体措施包括重新进行行政资源整理，创新管理机制，梳理正确的发展观念以及统筹完善城乡各项综合配套设施。
参考文献
[1] 宁军纲. 如何构建现代乡镇行政管理体制探讨[J]. 山西农经, 2017(20):45-45.
[2] 蔡秋梅, 贺阳. 关于新常态下经济发达镇行政管理体制改革的思考[J]. 中国商论, 2017(23):133-134.
[3] 韩庆峰. 论乡镇行政管理体制改革的新行政生态架构[J]. 中共青岛市委党校.青岛行政学院学报, 2017(3):79-82
论文作者:廖尹萍
论文发表刊物:《知识-力量》2018年10月上
论文发表时间:2018/9/27
标签：乡镇政府论文; 乡镇论文; 城镇化论文; 财政论文; 行政论文; 公共服务论文; 管理体制论文; 《知识-力量》2018年10月上论文;