我国银行市场结构重组的制度约束与改革模式，本文主要内容关键词为：结构论文,模式论文,制度论文,我国论文,银行论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在我国进入金融改革攻坚战阶段以来，银行市场结构重组问题一直是理论研究和政策实践关注的一个热点。现有的理论研究，从国有银行制度的内部和外部两个分析角度已产生了许多文献。但是，这两方面的文献都存在一个共同的问题，那就是，没有对国有银行寡头垄断的制度根源及其危害性给予足够的重视。从国有银行制度的内部出发，其分析的着眼点往往是如何通过国有银行合并、国有银行上市等途径来进一步地加强国有银行的垄断地位。从国有银行制度的外部出发，则局限于传统的“体制外改革”思路，分析的结论往往主张大力发展中小银行特别是民营银行；而对国有银行垄断下此等改革战略是否可行和有效，则考虑得较少。与现有文献不同，本文认为，国有银行寡头垄断既是我国银行市场结构重组的重要制度约束，同时也应是银行市场结构改革的直接目标。为此，本文分析了国有银行寡头垄断的制度根源及其危害性，并提出了不同于现有思路的重组改革模式。
一、一个简单的模型：中国银行市场结构中的“制度三角形”
为充分描述中国特有的由国有银行寡头垄断的畸形银行市场结构的制度根源，本文构造了如下呈倒立状的“制度三角形”（见图1）。三角形底边的两个端点分别是中央银行与国有银行，三角形的顶点是非国有银行（因为我国对外资银行的人民币业务实行严格限制，导致外资银行在中国金融市场中的份额很小，在本模型中忽略不计）。三角形的各条边在模型中具有不同含义，分别说明如下：
图1 我国银行市场结构的制度约束——“制度三角形”
（一）三角形的水平底边表示中央银行与国有银行在地位上的对等或者平行关系，两者同属于国务院的直接下辖部门。尽管中央银行是正部级单位、国有银行是副部级单位，但从银行管制角度看两者的关系，中央银行对国有银行并没有真正的权威；也就是说，中央银行对国有银行的管制约束，是一种软约束。1999年中央银行进行了机构改革，一定程度上脱离了地方政府的干预，独立性得到增强。中央银行权力的扩大，客观上增大了中央银行加强对国有银行管制的欲望，从而使两者之间的关系更加复杂。但是，中央银行对国有银行的管制时紧时松，完全取决于国务院代表哪一方的利益和站在哪一方的立场上；其关键是看国务院对经济增长速度进而是国家财政收入与金融风险的累积程度二者之间的权衡。从近九年的实际情况看，部分受中央政府的压力，部分由于国家信用担保给管制行为制造了道德风险的空间，中央银行对国有银行采取的往往是管制纵容(Regulatory Forbearance)的态度。
（二）三角形的左斜边表示中央银行与非国有银行之间管制与被管制的关系。在这里，中央银行对非国有银行拥有真正的权威，特别是在1999年中央银行成功脱离地方政府的行政干预之后，更是如此。因为非国有银行大都是地方性银行，这些银行都是以地方政府为依附的。由于中央银行对非国有银行的管制约束是一种硬约束，加上中央银行认为国有银行因为有国家信用担保，风险再大也出不了乱子，故非国有银行被认定为中国金融风险的主要触发点，成为了被加紧整治的对象。中央银行对非国有银行的管制约束与管制歧视，对社会公众和存款人对非国有银行的整体看法和信心，具有决定性影响，这使非国有银行天生注定在极为不利的制度环境与市场环境中生存。加上非国有银行本身规模小、网点少，在存款市场上和社会支付结算体系中完全处于劣势，不战而败的结局在竞争开始前也就注定了。
（三）三角形的右斜边比较短，表示非国有银行与国有银行之间有有限的潜在竞争关系，而且这条短边存在缩为一个点的趋势，即非国有银行存在被国有银行吞并的危险。最近两年，国内学术界流行一个非国有银行“工农中建化”（或者叫国有银行形似化）的术语，意指非国有银行不仅在治理结构上越来越像国有银行，而且在市场经营取向上也越来越像国有银行，都是以面向大企业的批发银行业务为主。对于这种现象的原因，国内学术界的代表性观点归因于股份制银行市场定位不明确，所以有了所谓大力发展民营银行的“体制外改革观点”；主张另起炉灶。但客观的事实却是，由于面临制度上的歧视和经营网点少的限制，在存款市场和结算市场上，相对于国有银行的绝对垄断地位而言，非国有银行注定毫无竞争力。非国有银行的唯一比较优势，就是凭借各自地方政府的支持与干预，勉强地同地方上的大中型企业维持一种松散的关系合同，开展批发银行业务。客观地讲，非国有银行的经营现状，既是存款人理性选择的结果，也是非国有银行本身理性选择的结果。在微观上，所谓“工农中建化”现象是符合效率观点的；在宏观上，则表现为基于效率观点的市场失灵。令人真正担忧的是，随着时间的推移，社会对非国有银行的认同感不断降低，非国有银行对国有银行构成的有限竞争正逐步消失；加上考虑到WTO之后外资银行进入的潜在压力，非国有银行将被迫走上与国有银行结盟之路，通过所谓互为代理行的关系，非国有银行实际上正逐步被国有银行收编。市场的选择或许将会令非国有银行真正地“工农中建化”，如此，中国的金融改革将会倒退到原点。值得强调的是，在世界上所有的国家，银行集中化是一种由现代的格雷欣定律所决定的必然趋势。银行业中的这种规律有两个表现：一个是“安全至上”(FIight ToQuality)；另一个是“太大不宜倒”(Too Big To Fall)。正是这个规律支配着存款人的理性选择。银行的集中化会不会形成市场垄断，关键就得看银行管制制度的政策取向和银行管制制度本身的有效性了。
（四）三角形的倒立形状，可用来形象地描述中国现阶段银行市场结构中的畸形制度结构。主要有两方面的制度含义：(1)水平底边代表国有银行权力过大，能够“挟天子而令诸侯”，基本上与中央银行平起平坐，中央银行对国有银行的管制权威难以产生效力；(2)非国有银行位于倒三角形的顶点，说明非国有银行处在极端不利的制度压制与市场压迫的困境之中：一方面受到来自中央银行歧视性管制的制度压制，一方面受到来自国有银行寡头垄断地位的市场压迫。
由上述分析，我们可以得出这样的结论：中国目前的寡头垄断型银行市场结构，完全是由中央银行、国有银行与非国有银行构成的“制度三角”及其对存款人和企业理性选择的影响所共同决定的，这是一种“互锁型的”(Mutually Locked-in)制度稳态(Stably lnstitutional Equ-ilibrium)。由此得到的一个推论是，一般产业中的“体制外改革”成功经验能否照搬而适用于银行业，关键要看这个三角形中最重要的两个角能否松动，即国有银行的垄断能否消除？中央银行的管制能否公平、公正？这是决定中国金融改革成败的两个关键性制度变量，两者不可或缺。
更为严重的是，如果改革不以消除垄断、引入有效竞争为目标，长期内这个“制度三角形”将不成立。三角形顶点逐步往底边逼近而使三角形本身蜕变成为一条直线，意味着国有银行垄断地位出现恶性强化；中国将不存在非国有银行中介生存的机会和空间，中国银行市场结构将恢复80年代四大国有银行绝对寡头垄断的局面，改革将走回头路。
二、90年代中国银行管制制度改革及其对国有银行垄断地位强化
80年代中国经济出现超高速增长，国有银行制度功不可没。但这样的宏观高效率是以牺牲银行中介本身的微观效率为代价的，具有不可持续性。邓小平同志曾批评四大银行不是真正的银行，故从90年代起，中国银行业进入改革和调整时期。从中央银行管制的目标定位来划分，大致分为两个阶段：
第一阶段为鼓励竞争阶段，特别是1992-1995年是非国有银行的快速增长期。此阶段的政策意图是，通过引入体制外竞争，企图用外部压力推动国有银行内部运行机制的转变和优化；遵循的是“体制外改革”的传统思路。尽管从1993年开始，为了控制通货膨胀，中央银行对大量非银行金融机构进行了清理，这对非国有银行一方面提供了机会，另一方面也构成了压力，总体上应该说是利大于弊；但这种有利的机会在1996年以后很快就消失了。第一阶段的另一个特征就是，1994年《中央银行法》和1995年《商业银行法》先后明确了中央银行与商业银行各自独立的法律地位；银行管制的博弈过程从此有了法律依据。
1996年中央银行为了控制国有企业的多头开户行为，颁布了《贷款通则》，推行基本开户银行制度；加上此前推行的面向国有重点大中型企业的主办银行制度，使非国有银行面临的市场环境开始转入不断恶化阶段。1997年东南亚金融风暴的发生，标志着中央银行管制目标定位进入了防范金融风险为主的第二阶段。特别是1998年“广信破产事件”和海南发展银行被行政关闭事件，以及1998-2000年间对各地城市股份合作制银行（城市商业银行的前身）的清理与重组，打破了中国没有商业银行破产的记录。这些事件令银行市场上的社会公众对非国有银行的预期和信心彻底动摇。相比之下，国有银行不仅获得了2700亿元的特别国债用以补充自有资本金，以及国家财政直接核销巨额呆坏账准备金，而且通过成立资产管理公司，四大银行剥离了总额达1.3万亿元的不良资产。中央银行的歧视性管制，一方面令“制度三角形”的底边所代表的中央银行对国有银行的管制约束日益软化，另一方面通过对非国有银行的管制约束硬化，形成了“制度三角形”的左斜边越拉越长并通过上述两方面令社会形成了国有银行“太大不宜倒”的固定预期，全社会金融资源进一步向国有银行转移。其结果是，非国有银行面临越来越严重的“脱媒”(Disintermediation)状态；国有银行的寡头垄断地位则日益加强。这种现象令“制度三角形”的右斜边将越缩越短。统计数据表明，从90年代初到90年代末，相对于国家银行体系（包括四大银行和三大政策性银行），非国有银行在中国年度新增贷款中所占的比例不升反降，说明非国有银行部门的发展不是加快了，而是放慢了”[1]。
90年代的中国银行管制制度实践，用中国的事实印证了国外金融发展史中的一个带有规律性的结论：即一国的金融管制制度结构，不仅决定了金融市场的游戏规则，而且决定了金融市场的结构。因此，中国银行市场结构重组必须从造成国有银行垄断的制度根源上寻求解决的办法，这才是问题的本质所在。
三、国有银行垄断下银行管制制度的低效和管制失灵
1997年东南亚金融危机爆发以后，中央银行把防范金融风险作为银行管制的唯一目标定位，风险意识被提到了前所未有的高度。中央银行的这种目标定位，必然使政府行为中的“萨伊定律”自动成立。江其务教授[2]对中央银行的管制目标定位以及没有法律约束之下的中央银行滥用监管权力和管制过度的倾向提出了批评。中央银行的监管行为之所以主要是针对非国有银行部门，是因为这种监管的效果能够立竿见影，最能表现政绩，因此对中央银行具有很强的激励。但是，中国金融风险累积的最大仓库是四大国有银行以及农业发展银行与国家开发银行这两家政策性银行。而且，中央银行不断硬化对非国有银行部门管制约束的结果，是社会的金融资源进而相关的金融风险不断地转移和集中于四大国有银行。因此，从根本意义上讲，中国银行管制制度的效率，主要是取决于国有银行金融风险的控制效果。进一步推论，今后中国银行管制制度的任何重大改革，面临的首要问题是国有银行垄断的制度约束，因为管制制度与国有银行制度是相互锁定和相互制约的，两者必须同步改革。
在保持国有银行寡头垄断地位不变的情况下，我们有理由对中国银行管制制度和政策的有效性提出质疑。根据如下：(1)国有银行内部治理结构失灵。在官本位制度下，无法内生出具有人格化的合格的委托人。因此，国有银行的委托一代理问题，无论在其外部还是在其内部，都是残缺的；国有银行的行长、经理作为没有委托人的代理人，实质上就是“内部控制人”。绝对国有产权下的“公共地悲剧”及其中的道德风险，是国有银行内部风险控制机制失灵的产权制度根源。(2)国有银行寡头垄断下的内外部竞争失灵。内部的竞争失灵，主要表现在用人的选择机制上：要么是官本位下的“帕金森定律”起支配地位；要么是上下级串谋产生制度性腐败。外部的竞争失灵，由国有银行的寡头垄断地位决定，其结果是国有银行制度本身的僵化以及低效率能够长期维持。(3)“太大不宜倒”与国有银行的道德风险。国有银行的巨大资产规模及其在国民经济中的举足轻重地位，必然在国有银行内部和社会公众中引起道德风险。近来，有学者呼吁取消对国有银行的政府隐含担保。且不论国有与政府担保是一种必然的逻辑共生关系，从外国经验看，哪怕是私人银行，只要是大银行，就会有“太大不宜倒”的问题，因为政府的任何承诺对于社会公众都没有足够的可信力。有了上述认识，对于近几年国有银行不良资产比率继续上升、银行内部金融犯罪屡禁不止这样的客观事实，也就不难理解了。
从管制形式对国有银行的有效约束情况来看，也不容乐观。资本充足率管制制度设计的目的，主要是为了防止在私有产权、银行有限责任和存款保险制下私人银行家的过度冒险行为。因为通过资本充足率，如果银行过度冒险，银行家本人和银行的股东会赔个精光。因此，资本充足率管制，只有在私有产权下才有意义。反观中国，四大银行1998年的资本充足率通过2700亿元特别国债的补充，勉强达到8%以上，但同年底又很快降至8%以下。因此，在国有银行没有从根本上通过建立有效的治理结构和提高经营效率来形成自有资本的自动补充机制以前，国家财政是无力承担填补国有银行自有资本这个黑洞的。主张国有银行进入股票市场“圈钱”的人，其立论的依据就在于此。由于国有银行内部控制机制的残缺，中央银行近年推行的过程监管和持续监管，难于凑效。至于存款保险问题，国外经验表明，在国有产权下，很难达到其制度效率。因为存款保险在理论上不是应不应该搞的问题，而是如何有效降低存款保险中的道德风险问题。由于存款保险制度的推行把原有的国家信用隐含担保变为明示担保，硬化了政府的承诺，国有银行的道德风险将会更大。
总之，在国有银行垄断条件下，无论是以控制风险为目标，还是以提高银行市场的公平竞争效率为目标，中央银行的管制制度与管制政策，如果不是完全无效的话，其效率也是相当有限的。
四、中国银行市场结构重组中的理论误区与现实选择
国有银行寡头垄断造成中国银行市场结构的畸形发展，其弊端越来越明显；但其潜在的更大危害性还远没有被充分认识。谢平和刘锡良[1]从中央银行的角度，对国有银行垄断造成我国货币政策操作陷于完全被动甚至失灵的局面提出了批评。本文在此强调的是，四大银行垄断着近两倍于GDP的金融资源及其累积的巨大金融风险的负面后果。一旦由于国内或者国外传染的原因引发银行危机，任何政府政策将毫无回天之力，整个宏观经济面临的将是灭顶之灾。
正是由于对国有银行垄断的危害性认识不够，现存文献中存在许多认识和理论上的误区。本文旗帜鲜明地反对国内关于中国银行市场结构改革的所谓“私有化观点”、“充分竞争观点”、“民营银行观点”和在现有国有银行制度内的所谓“国有银行合并论”与“国有银行上市论”。关于“私有化”观点，如果寡头垄断格局不变，无非是把国家垄断变为私人垄断；而且近年来国外经验表明，国有银行私有化由于导致银行特许价值(Franchise Value)下降，银行的中介效率往往降低。如果实行“全民资本主义式”的股权高度分散化改革方案，由于原子式股东的搭便车行为，资本市场的监督功能很难有效，内部人控制问题仍然存在。关于“充分竞争观点”，这里涉及银行理论中的一个常识性问题，即银行业从来没有过充分竞争，银行的集中是银行市场的必然趋势。俄罗斯的银行私有化经验表明[3]，把银行当作米铺来开，允许1年中有几百家银行破产和倒闭，是十分幼稚的改革观点。与此相关的“民营银行观点”，存在同样的谬误。90年代俄罗斯大量的私人小银行，从来没有搞过存贷款业务，完全从事高风险的投机活动。从理论和实践的角度讲，小银行与大银行之间的竞争关系非常有限，但小银行可以通过破产、倒闭进而影响整个银行体系的信用来给大银行施加强制性的市场约束。关于“国有银行合并论”，以外资银行的潜在竞争为依据，理由似乎充分，在WTO的大背景下更具有迷惑力。但是，除了新西兰，外资银行在世界任何一个国家的市场份额一般都不超过20%。WTO之后的中国，外资银行即便加快进入，也不会不计血本地去和国有银行抢夺老百姓的存款。这种观点被称为狭隘的金融民族主义，在于它主张“小舢板可以造出航空母舰”。这种观点忽略了这样的事实：四大银行中工商银行、建设银行和农业银行的业务地盘和利润来源主要在国内，可以说与国际竞争相关不多；而且四大银行本身个个都是航空母舰，工商银行的资产规模进入了世界1000家大银行的前10名。但这又有何意义？如果按人均创利水平排名，四大银行毫无效率。至于“国有银行上市论”，且不说股市的容量和承受力问题，立论的目的在于用中国股民的血汗钱来为国有银行扶贫帮困，也是应予以否定的。“国有银行合并论”和“国有银行上市论”意在加强国有银行的垄断地位，相对于其他观点，在实践上更具危害性。上述种种观点，还有一个共同之处，就是主要在增量上做文章，而不想在优化存量上做文章，这是一种理论上的避实就虚的机会主义倾向。至2001年6月底，中国的金融资产存量高达21.4万亿元，其中银行系统占76%，城乡信用社占9%。只有从存量上优化结构，提高效率，才是中国银行市场结构重组的正路。现在国内居于主流观点的“中小银行论”或者“民营银行论”意在非国有经济部门内部“内生”出有别于国有银行的金融机构，企图从增量上来解决银行市场结构失衡的问题，从而最终解决我国中小企业的融资问题。这种愿望在国有银行垄断和中央银行的歧视性管制所形成的市场环境和制度环境下，充其量只是一种学者的臆想和天真，因为它不符合银行市场的内在客观规律。
本文认为，中国银行市场结构改革重组的理想目标模式，应该是让现行的倒立三角形变成一个以中央银行为顶点、以国有银行和非国有银行为底边的正立等腰三角形（如图2）。其含义是：水平底边代表非国有银行与国有银行具有相对公平的竞争机会与竞争地位；三角形顶点代表中央银行能够对国有银行行使真正的管制权威，国有银行改组后不再直属于国务院；三角形的两腰相等，代表中央银行对非国有银行、国有银行一视同仁，银行管制的制度环境真正实现公平、公开、公正的原则，没有歧视性管制。目前，中国已成功加入WTO，银行管制最终必须符合国民待遇原则，国有银行现在享有的一切政策优待必须取消。
图2 我国银行市场结构的制度重构——新的“制度三角形”
改革的关键在于从制度上破除四大国有银行的寡头垄断。笔者主张采用“中国电信模式”把四大银行从内部分拆，然后按照区域化优化组合原则，组建数十家侧重于不同经济区域的全国性分行制的新型股份制银行，由国家相对控股或者通过国有控股企业集团间接控股。这个方案的好处是，在保持国家控股地位从而保持国有银行信用稳定的前提下，既解决了治理结构中所有权代表人缺位的问题，又引入了有效竞争机制，进一步分散了金融风险；更重要的是形成有效的治理结构和风险的内部控制与消化机制。该方案的潜在代价是，重组过程中可能需要国家来消化剥离出来的不良资产，否则重组可能难于进行。重组后的国有银行将完全实行市场化运作，以便其能够迅速获得基于市场机制的真正有效的竞争能力。
综上所述，我国银行市场结构的改革重组，目标应定位于保持社会的银行信用稳定、货币信用过程能够正常进行的宏观效率前提下；应破除国有银行的寡头垄断格局，建立一个有利于金融风险分散、银行机构之间能够适当而且有效地竞争，中央银行不仅拥有真正的监管权力，而且能够公平、公正、公开执法的高效率的银行结构体系。
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