中国养老保险隐性债务问题研究，本文主要内容关键词为：隐性论文,养老保险论文,债务论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国养老保险从“现收现付”转变为现行的“统账结合”管理模式，其设计初衷是想通过个人账户基金的积累以预防老龄化高峰到来时养老保险基金的支付危机。然而，主要由于旧体制遗留下的养老保险隐性债务问题未能得到妥善的处理，并随着时间的推移日益显性化，目前，我国养老保险体制运行不仅面临蜕化成“现收现付”传统体制的可能，而且，近年来大部分地区养老保险基金连续出现当年收不抵支，且基金缺口逐年扩大，从而使现行养老保险体制运行已经面临财务危机。为此，旧体制遗留下来的养老保险隐性债务规模到底有多大？应如何清偿等问题再次引起各界的强烈关注。
一、中国养老保险隐性债务规模到底有多大
从我国养老保险体制改革伊始，由不同机构、部门和个人提交的关于这一问题的研究报告和论文，其结果存在较大的分歧，至今也未见官方公布的数字。这里我们选取几家具有代表性的观点予以综述，并以此归纳出中国养老保险隐性债务规模的大小。
（一）世界银行的研究报告
1996年，世界银行在派专家亲赴我国对我国养老保险制度改革进行调研的基础上，提出了一个题为《中国：养老金制度改革》(China:Pension system Reform)的研究报告，并于1997年9月作为世界银行中国2020丛书(China2020 series)之一，出版发行了名为《老年保障：中国养老金体制改革》(Old Age Security:Pension ReformChina)一书。书中不仅提出了向三个支柱（中央直接管理的国家基本养老金计划，中央政府管制下的、强制性的个人账户计划，企业自愿提供的补充养老金计划或完全自由的个人储蓄计划）转变的养老金体制改革建议，而且，在此制度框架下对我国体制转轨时旧体制遗留下的养老保险隐性债务（该报告称为隐性养老金债务，即"The implicit pension debt"）进行了大致估算。
该报告首先按照隐性养老金债务应在养老金支付额的20-30倍范围内的国际经验，由中国1994年养老金支付额大约占当年GDP的2.3%推判出，1994年中国隐性养老金债务应占当年GDP（43798.8亿元）的46%-69%，即20147亿元－30221亿元。然后，该报告在三支柱框架下，通过对中国1995-2050年的人口、劳动力、劳动生产、工资增长和GDP等指标预测的基础上，假定适龄劳动人口在2020-2030年间不再增长，2030年以后开始减少；人口抚养率由1994年的9.4%增长到2050年的31.2%；男性和女性的退休年龄逐步提高到65岁；养老保险基金的实际回报率与实际工资增长（包括工龄增资）率相同（1995-2010年间为5%，2011-2030年间为4%，2031-2050年间为3%）等情况下，进行了更为详尽的模拟测算，其结果是，按1994年人民币现值计算，我国隐性养老金债务规模（过渡成本总额）为19176亿元，其中，“老人”的隐性债务为6813亿元，“中人”的隐性债务为12363亿元。
（国务院体改办宏观司宋晓梧等人的研究报告
该报告认为，估计养老保险隐性债务的规模是一件十分复杂的工作，需要对人口和就业的总量、结构以及经济发展速度、工资增长幅度、养老保险覆盖面、企业缴费率、养老金替代率、退休年龄、养老保险基金投资回报率等因素进行综合分析研究。该报告的分报告10以1997年全国统一基本养老保险制度为评估时点，在占有大量统计资料的基础上对我国国有企业和城镇集体企业的养老保险隐性债务规模进行了精算。
该报告假定工资平均增长率未来5年内为5%，6-10年为4%，10年以后为3%，养老金平均增长率为工资增长率的6%，替代率平均每年降低0.66%，平均赡养率为3.25:1等，按照不同的缴费率（16%、20%和24%）和退休年龄变动的不同情况（是否考虑提前退休），分5种方案和3种投资回报率(4%、6%、8%)对养老保险隐性债务进行测算，得到15种不同的债务规模（见表1），从18301亿元到108260亿元不等。研究者认为，方案1为标准方案，方案4和方案5的总缴费率相当于现行的总缴费率，其中方案4的中间值为36090亿元，方案5表明，如果提前退休的问题得不到根本解决，在不同的利率水平下，政府的债务比方案4还会有不同的增加。
表1
（三）劳动和社会保障部科研所何平的研究报告
该报告认为，养老保险隐性债务（作者称为“隐含债务”）是指现行养老保险制度如果立即停止运动，为了兑现对已经退休的老人和已经参加工作尚未退休的职工承诺的养老保险待遇（即得利益）应该积累的资金现值。其测算方法分为匡算法和精算法两种。
匡算法的测算时点（制度停运时间）为1996年初。在若干初始条件和一些假设条件下，研究者对我国企业职工隐含债务进行了匡算，其结果是：
企业老人隐含债务(D[,1])=8997.4（亿元）
企业中人隐含债务(D[,2])=48206.8（亿元）
企业职工隐含债务(D)=(D[,1])+(D[,2])=57204.2（亿元）
精算法的测算时限为1994-2050年。研究者在对测算时限内人均工资增长率、利率、新退休人员替代率进行预测假定的条件下，根据“老人”（改革时已退休的职工）、“中人”（改革前参加工作、改革后退休的职工）、“新的”（改革后参加工作的职工）三种分类，按年度、按男女实际不同工作年限和平均余命、按社会统筹与个人账户基金分账进行了精算。其精算结果是：
隐含债务总额＝“中人”过渡性养老金＋“中人”个人账户补偿＋“新人”个人账户补偿＋“老人”现收现付
=8873.86+3474.70+825.72+15579.06
=28753.34（亿元）。
（其中：“中人”过渡性养老金指新制度运行后，现行替代率与目标替代率之间的差额；“中人”个人账户补偿指“中人”个人账户中没有资金支撑的那部分空账；“新人”个人账户补偿指“新人”个人缴费未到8%之前，个人账户中没有资金支撑的那部分空账；“老人”现收现付指在“老人”死亡之前需支付的养老金总额。）
（四）中国人民大学劳动人事学院王晓军博士的研究报告
王晓军博士首先认为，现收现付制度转制时隐性养老金债务就是旧制度的中止债务。这一隐性债务在不同的时点上是不同的，它受承诺的给付水平、计划人口数和人口年龄结构、精算假设变动等的影响。
该报告以国务院发布城镇职工统一的养老保险方案的前一年1996年为旧制度中止的年份，测算了1996年年终的债务水平。由于中国养老金制度的覆盖范围主要是城镇从业人员，该报告以1989-1990年全国城镇从业人口生命表提供的分年龄死亡率资料作为精算估计的死亡率（为了简化，没有分性别）；利息率分别采取了3%、4%、5%和6%四种假设；退休金假设为每年给付一次，对于老人，退休给付规定为工作35年得到退休前工资的80%；社会平均工资增长率为3%，工龄工资年增长率为1%。在上述若干假设条件下，研究者根据1995年1%人口抽样调查资料提供的分年龄、分行业在业人数和退休人口资料近似地估计出养老金计划覆盖人口的年龄结构和分年龄工资水平。假设退休给付的调整有三种情况：一是不调整；二是以社会平均工资增长率的50%调整；三是以社会平均工资增长率的100%调整。在上述三种情况下，根据该报告给出的隐性养老金债务估算公式，分别精算出老人债务和中人债务（中人已得到的给付权利可以用水平分配和比例分配两种方式得到），老人债务和中人债务之和就是养老金制度积累的总债务（见表2）。如果选择水平法的结果，在估计利率为4%，退休给付以工资增长率的50%调整的假设下，总债务为36697亿元，约占1996年GDP（67559.7亿元）的54%。如果考虑1996年末，全国基本养老保险基金滚存结余579亿元，则上述条件下的净债务额为36118亿元，约占GDP的53%。
表2
综上所述，由于各研究者所选取的测算基点、测算范围和方法、假设条件和依据的资料等方面的差异，因而，对我国转制时的养老保险隐性债务规模大小的估算结果从18301亿元至108260亿元不等（见表3）。尽管如此，但是综合来看，大多数研究者们倾向于认为，我国旧体制遗留下来的养老保险隐性债务规模大致为3万亿元左右。
表3
二、中国养老保险隐性债务的偿还
（一）现状
养老保险隐性债务作为现收现付体制下养老保险参保人积累的养老金权益，如果现收现付体制能够持续下去时一般不需要进行专门的处理。这是因为，当养老金制度采取现收现付制时，职工在参加养老金计划期间的缴费用于已退休职工的养老金支出，同时也为自己积累了退休后得到的养老金的权利。这一权利将由未来一代的缴费兑现。只要下一代的缴费能够兑现对上一代的承诺，制度的财务就是平衡的，而不论制度实际积累了多少需要将来兑现的债务。但是，当现收现付体制转轨为部分或完全的积累制时，养老保险隐性债务就会部分或全部的显性化，这时就必须采取一些措施来偿还。中国养老保险制度从过去的现收现付制转向现行的社会统筹和个人帐户相结合的部分积累制，其具体办法是：(1)“老人”老办法，即“老人”仍保留在现收现付制度下，其待遇水平保持不变；(2)“中人”过渡办法，即“中人”养老金除个人账户养老金和基础养老金外，还有一部分过渡性养老金（它源于社会统筹基金，是对“中人”在过去现收现付制度下无个人账户工作年限的补偿金）；(3)“新人”新办法，即“新人”的养老金由基础养老金和个人账户养老金组成，基础性养老金来源于社会统筹基金。也就是说，“老人”的养老金、“中人”的基础性养老金和过渡性养老金、“新人”的基础性养老金都归入以现收现付融资的社会统筹基金，其收入主要来自企业缴费。不仅如此，政府还对社会统筹和个人账户的资金实行混账管理，当社会统筹缴费不足以支付离退休职工的养老金时，直接挪用个人账户基金就成为便捷的渠道。由此可见，现行制度的设计者虽然没有明确提出养老保险隐性债务的偿还建议，但从现行制度设计的养老金的支出安排来看，已经隐含了偿债的承诺，即依靠现行制度中的社会统筹资金通过代际转移支付方式逐步达到“暗偿”的目的。
众所周知，稳定可靠的足额基金来源是保证养老金发放的物质基础和前提条件。在缺乏大量增量资金介入的情况下，仅仅依靠现行体制下的社会统筹基金来偿还养老保险隐性债务（更确切地说是转制成本），很显然是吃不消的。于是，“暗偿”的结果不仅使企业和在职职工同时承担退休职工养老金的支付和在职职工自己未来养老金个人账户资金积累的双重任务，而且也使已按新体制缴费的在职职工的个人账户因被直接挪用而变为了空账。更有甚者，不少地方已经出现基本养老保险基金当年收不抵支的情况。资料表明，从全国来看，目前个人账户的空账规模已达1900多亿元。1998年，全国21个省级地区养老保险基金当年收不抵支，其缺口达100多亿元；1999年，当年收不抵支的地区数扩大到25个，基金缺口已达187亿元。更让人担忧的是，这一现象还在进一步发展。现行体制下，个人账户空账和养老保险当年收不抵支的基金缺口，这可以说正是中国旧体制下养老保险隐性债务显性的表现和最为直观的、动态化的统计结果。个人账户空账和养老保险基金当年收不抵支缺口的进一步扩大，不仅使现行养老保险体制面临蜕化成现收现付传统体制的可能，而且也使现行体制运行面临财务危机。这显然与我国建立养老保险基金制的设计目标是相悖的。由此可见，设法筹集增量资金，对旧体制遗留下来的养老保险隐性债务进行偿还已刻不容缓。
（二）政策选择
虽然旧体制遗留下来的养老保险隐性债务规模如前文所述高达3万亿元左右，但是，我们应该认识到，按照养老保险的运行机理，养老保险隐性债务的偿还具有长期性的特点。也就是说，偿还养老保险隐性债务并不需要政府在短期内就拿出巨额资金一次性偿还，而是可以通过制度安排在一个较长的时期内（如20年、30年、甚至50年）逐步偿还，这无疑减轻了政府筹资的压力，为养老保险隐性债务的清偿提供了较大的回旋余地。鉴于此，笔者主张，偿还养老保险隐性债务，首先应通过政府发行“认可债券”一次性清算，先明确债权债务关系，然后再采取多渠道筹资逐步兑付。
1.发行“认可债券”
具体做法是：一次性清算每个旧体制下参保人员（包括“老人”和“中人”）在旧体制终止的某一时点上所积累的养老金数额；然后由政府仿照现行国债发行方式发行“认可债券”，每位旧体制下的职工得到数额，期限和利率明确的政府“认可债券”，在他们退休养老时交养老地社会养老保险机构，由社会保险机构统一向财政部门办理兑付，并负责按月或按年支付养老金。“认可债券”的数额可通过精算确定，全国应统一计算方法；“订可债券”的期限结构应区分“老人”和“中人”确定，“中人”认可债券的期限最短以精算时点至职工退休为限；“认可债券”的利率可参照同期国债利率或至少不低于同期国债利率；“认可债券”的偿债资金来源除了社会统筹资金及其结余外，还可以政府财政养老保险补助支出、国有资产的变现收入和投资收益作为财力后盾。政府发行“认可债券”的好处在于，既兑现了政府对职工隐性养老的承诺，使养老保险隐性债务显性化、债权债务关系明晰化，又不使财政负担过重，同时也促进了养老金社会化发放和管理。
2.出售或划拨部分国有存量资产
出售或划拨部分国有存量资产以变现收入、经营增值收入和股权收益“明偿”养老保险隐性债务有一定的理论依据。因为在计划经济体制下，我国长期实行低工资政策，职工的工资收入中没有包括各种应补偿劳动力需要的保险费用，这部分本应分配给职工的保险费进入企业利润，全部上交国家，国家又将其中的大部分用于固定资产投资，这样现有固定资产的价值中就凝结了部分老职工和离退休职工当年必要劳动的价值。现在，这部分人要养老，养老金支付面临财务危机，将一部分国有存量资产变现或划拨以解决他们养老金支付应是合情合理的事情。更何况，政府在出售或划拨一部分国有存量资产用于退休职工养老金支付的同时，也将本应由政府负担的养老负担转移到了个人身上，这也算得上一举两得。参照国内外成功经验，出售部分国有存量资产可以采取拍卖一些中小国有企业、将一些国有企业的股权协议转让、上市国有企业在境内外减持国有股等多种形式。当然也应包括出售部分公有住房和国有土地有偿使用权等多种途径。截至2000年，我国国有资产总规模达到98859.2亿元（不包括军队的国有资产），其中经营性资产为68612.6亿元，非经营性资产为30246.6亿元。如果能有计划地逐步将经营性资产的一部分出售或划拨社会保障机构持有，其变现收入和股权收益确实可以为偿还养老保险隐性债务筹集大量资金。但是，我们也应看到，变现国有资产在操作上会面临一些问题。首先，目前大多数国有企业效益普遍不佳，国有资产的质量普遍较低，无论是拍卖还是协议转让都只适用于有价值的国有存量资产。其次是目前资本市场的吸收能力。近年来，因上市公司在国内证券市场减持国有股而引起股市大跌，最后迫使国务院不得不下令“停止国有股在国内证券市场减持”，以此来保护证券市场的发展。笔者认为，问题并不是出在要不要减持国有股和减持多少（新股发行规模的10%）上，而是出在减持国有股的定价上。国有股减持是一项重要的改革措施，其方向无疑是正确的。它不仅符合国有经济结构调整的基本原则，有利于进一步完善现代企业制度，而且也有利于社会保障制度的完善和实施。停止国有股在国内证券市场减持并不是要停止对国有股减持问题的研究，而恰恰说明我们在这方面的研究还不够。国有股减持成败的关键在于政府不要过分“与民争利”，而应将目光稍稍放远一些，接受在“净资产基础”上减持国有股的建议。试设想一下，10年以后，现在存在减持问题的国有上市公司部分或大部分进入ST或PT行列时会是怎样的后果？
3.逐步提高政府财政对养老保险的补助支出
政府作为举办养老保险制度的主体，除了制定制度规则以外，还应防范和处理由此产生的各种风险，包括清偿养老保险隐性债务。更何况法定的基本养老保险收支直接构成政府收支的重要内容，即使把它放在预算外管理，一旦出现亏空最后仍然要求由政府财政来补贴。几乎所有建立社会保障制度的国家都离不开政府财政定期或不定期的补助，以弥补社会保险收入的不足。1998年我国财政为弥补各地养老金的拖欠拨款60多亿元，这是我国在尚未建立政府对养老保险收不抵支所安排的应急补助。近年来，随着我国养老保险隐性债务日益显性化，客观上就要求我们加快政府财政对养老保险补助制度的建立，并逐渐提高养老保险补助支出占财政支出的比重。目前，我国正在着手建立公共财政基本框架，政府财政支出结构要按照公共财政的要求进行调整。首先，政府要做到廉价优质，就必须压缩偏高的行政管理支出；其次，政府财政支出要逐步退出对一般竞争性领域的投资，这些都为建立养老保险补助支出制度，提高养老保险补助支出提供了可能和难得的契机。据有关专家预测，未来5-10年，通过政府财政支出逐渐退出一般竞争性领域和建设性支出债务化、行政管理支出的适当压缩以及其他支出的合理控制，财政能腾出用于养老保险补助支出的财政资金占财政支出的最大比重为：2000-2003年可达到7.5%，2003-2006年可达到11%，2006-2010年可达到18.5%，考虑到还要应付其他一系列任务，可用于养老保险补助支出的比重大概为10%左右，等于每年能拿出1000亿元以上（越往后这一绝对值越大）的财政资金来清偿养老保险隐性债务。我们前文估算的我国养老保险隐性债务规模为3万亿元左右，如果按照20年或30年等分，偿还养老保险隐性债务每年需筹资大约1000-1500亿元就能满足，因此，在未来一段时间只要能保证从5%不断增长至10%左右的财政支出作为养老保险补助支出，加之其他途径（除上文论及的变现或划拨有资产外，还可以通过发售社会福利彩票，国有土地批租收入等）的筹资，清偿养老保险隐性债务应该不成问题。
最后，我们坚信，随着我国经济以较高的速度不断增长，产业结构的迅速转变和调整，收入的不断增长，养老保险制度的进一步完善和潜力的发挥，特别是政府仍然控制大量经济资源的事实，加之养老保险隐性债务可长期偿还的特点为其渐进性偿还提供了回旋的余地，我国在一定的期限内一定能成功地清偿旧体制遗留下来的这一债务并保证养老保险事业的健康发展。
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