中国高校贷款问题、成因与对策，本文主要内容关键词为：成因论文,对策论文,中国高校论文,贷款论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G526.7 ［文献标识码］A ［文章编号］1008－9314（2008）01－0072－05
一、中国高校贷款现状及存在问题
银行贷款，作为中国高校进行筹资的手段之一，是随着中国高校筹资体制变迁，逐步被纳入到政策允许范围之内的。1999年高等教育大规模扩招之后，通过银行贷款来进行筹资，进行校园的开发建设，更成为众多高校的普遍选择。向银行贷款来解决发展过程中的资金问题，适度负债运营，对于快速发展中的中国高校具有积极意义，然而，在中国高校热衷于采用银行贷款的方式进行筹资的现象背后，却存在着一系列不容忽视的问题。这些问题如果不给予充分的重视，将会对高校未来的发展造成巨大的障碍。
（一）高校贷款增长速度快，占资金来源比重高
首先，中国高校贷款的存量大，增长快。据中国社会科学院发布的《2006年中国社会形势分析与预测》显示，2005年以前，我国公办高校向银行贷款总额达1500亿－2000亿元，目前全国1900多所高校几乎都有贷款，债务发展到平均每所学校1亿元以上，已经远远超过了多数高校的偿还能力和风险抵御能力。[1]
2006年，国家审计署公布了对北京大学、清华大学等18所部属高校2003年度财务收支审计结果。公告结果显示，部分高校大规模进行基本建设，造成了沉重的债务负担，到2003年末，18所高校债务总额72.75亿元，比2002年末增长45％。[2] 2007年5月，全国政协高校贷款问题调研组通过对重庆、湖北两省市高校贷款情况进行实际考察了解到，仅湖北一省的公办普通高校截止到2006年12月31日的未偿还贷款本金余额就高达146.44亿元，另外，2007年到2010年该省的高校贷款需求为162.40亿元，其中新增81.48亿元。高校贷款存量之大，增速之快，可见一斑。
同时，中国高校在进行开发建设的过程中，使用贷款在各种资金来源中占有巨大比重。从2004年审计署对杭州、南京、珠海、廊坊四市高教园区开发建设情况进行专项审计调查公告的结果来看，四城市的9个新建高教园区计划投资达539.60亿元，其中银行贷款占32.65％，高校自有资金占21.11％，政府投入占15.95％，社会投入占7.81％，资金缺口占22.48％。截至2003年12月31日，实际筹集资金257.10亿元，其中银行贷款占59.42％，高校自有资金占23.11％，地方政府投入占12.57％，社会投入占4.90％。[3] 根据实地调查，截至2006年底，湖北全省76所公办普通高校贷款余额146.4亿元，据测算，2007－2010年全省高校贷款需求尚有80.9亿元。
（二）部分高校贷款的管理和使用缺乏科学性
利用银行贷款开发建设校园、改善教学设施，是我国高校谋求快速发展的一种模式，但这种发展模式包含着多方面的风险，如政策风险、财务风险等。要合理规避这些风险，就必须对高校贷款的用途、规模、还款计划等进行科学的设计与规划，对高校贷款的使用过程进行严密的管理和控制，使之促进高校的可持续发展。
在1999年之前的很长一段时期内，我国教育经费的主要来源都是政府的投入，高校的基本建设一般都是依靠国家的行政拨款，虽然政策上也强调运用金融、信贷手段融通教育资金，支持教育事业的发展，完善多渠道筹措教育经费的体制，而当时所提出的教育融资还仅仅是通过间接的手段进行支持，而不是直接的贷款，并且也有相关规定表示作为事业单位的高等学校不应直接向银行进行贷款。就是在这样一个相当长的时期内，一方面，高校习惯于无偿使用政府的各种拨款，部分高校对校园建设项目的可行性分析不够充分，对投资的经济效益不够重视；另一方面，高校对银行贷款的性质与风险没有形成客观的认识，有时甚至对政府投入和银行贷款的性质产生混淆。
因而，部分高校对贷款的用途、规模、还款计划等缺乏科学的设计与规划，也无法对贷款的使用过程进行严密的管理和控制。当高校贷款的政策放开且受到政府的鼓励和支持，并为许多高校开始广泛用于校园投资建设以后，很多原来的拨款项目转变为贷款项目，形成了由负债运营带来的种种风险，凸显出高校投资项目可行性分析过于简单的问题。
另外，部分高校为解决实际贷款期限与需求相互矛盾的问题，常常采用“以贷还贷”，多头贷款的方式，即用新的贷款偿还旧的贷款，用一家银行的贷款偿还另一家银行的贷款，以缓解资金需求和短期债务偿还的压力。然而这种做法却增加了高校的利息支出，从长期来看，不但无法从根本上缓解债务压力，反而会使高校增加更多的负担。
（三）高校贷款责任不明，高校风险意识淡薄
《高等教育法》对高等学校的独立法人地位进行了明确的界定，指出高等学校“在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任”。也就是高校作为具有民事能力的独立法人，向银行贷款应当自己承担到期还款付息的责任，包括政府在内的任何其他主体没有义务代替高校偿还债务。此外，在教育部1999年提出“银校合作”之初，就对直属高校提出了“谁贷款谁负责”的原则。
但是，目前尚未出台专门的法律法规对高校贷款的责任主体及负债行为的后果进行明确。部分高校认为，教育作为一种公益性事业应由国家出资兴办，在政府投入有限同时又要扩大规模普及高等教育的情况下，依靠信贷方式来解决资金不足的问题是不得已而为之的无奈之举，而且高校贷款最终形成的资产并非如营利性组织那样用于获取利润，而是提供“准公共产品”，即高等教育，同时，这部分资产属于国有资产，当高校偿还贷款存在困难时，应由政府出资偿还。
在这种观点之下，少数高校将政府的支持作为高校贷款负债运营的最后退路，缺乏应有的财务风险意识，存在盲目贷款的现象。银行贷款作为高校筹资的渠道之一，与学杂费、政府财政拨款和社会投入等筹资方式在性质方面截然不同。对于高校而言，后三者都是无需偿还的资金；而银行贷款到期必须按照贷款合同偿还本金并支付利息，因而高校使用贷款资金是存在资金成本和财务风险的，而这种成本和风险按照相关规定应由高校自行承担。因此，追求短期效应盲目进行大规模贷款，为部分高校埋下了财务危机的潜在风险。
财务风险意识的淡薄使部分高校缺乏与贷款负债运营相应的财务预警机制，无法对财务运行情况进行连续有效的监测，从而难以控制财务风险并制定有效的应急方案，以致出现吉林大学面向全校师生公开征集还贷本息办法的现象。
二、中国高校贷款问题的成因分析
（一）高等教育的扩张缺乏足够的财政支持
为了提高全民素质，增加我国人民接受高等教育的机会，从恢复高考以来，我国高等学校的招生规模逐步扩大，尤其是1999年开始，我国实行了普通高等学校扩招政策，高等学校的招生人数大幅增长，到2005年，高等学校的招生规模已达到504.5万人（如图1）。[4]
图1 1978年—2005年中国高等学校历年招生人数
大规模扩招使普通高等学校的数量和在校生数量都有了大幅度的增长，国家统计数据显示，截至2006年，我国普通高等学校达到1867所，在校的普通本、专科生总数达到1738.8万人。可以说，我国高等教育已经由“精英教育”阶段走向大众化阶段，这在一定程度上符合社会经济发展的需要和广大人民群众的根本利益。然而，在我国高等教育迅速扩张的同时，政府对高等教育的财政支持却相对不足，如图2。[5]
图2 1996年—2004年国家财政性教育经费与生均国家财政性教育经费
从图中可以看出，从1996年到2004年，虽然我国的国家财政性教育经费逐年稳定增长，但生均国家财政性教育经费却在1999年出现了由增到减的拐点，这是由于1999年开始，大规模扩招使我国在校学生数量逐年高速增长，而国家财政性教育经费的增加却基本保持原有的增速，这就使生均国家财政性教育经费出现逐年下降的情况。
在这种情况下，高等学校一方面为容纳更大规模的在校生，满足增加学生的就读需要，必须面对改造校园、新建校舍、新增设备、扩大基础设施建设等问题，另一方面又不得不寻求财政拨款以外的渠道来为这些项目筹集资金。可以说，高等教育的快速扩张缺乏相应的财政保障，是造成高校贷款过快增加的一个重要原因。
（二）高校、政府、银行三方共同推动高校贷款超速增长
由于历史原因，我国高等学校、政府和国有银行之间的关系比较特殊，而高校贷款问题就是这三方在相互博弈过程中形成某种共识的结果。在计划经济体制时期，高等学校和国有银行在政府统一的规划和协调下完成各自的使命和任务，获得政府支持并对政府负责，权责关系相对简单：高等学校的发展主要依靠政府的财政支持，同时受到政府的监督和管理；国有银行按照政府的计划进行运营，自身发展有所保障并受到政府的监管。随着改革的不断深化，三方的关系逐渐发生变化，各自开始拥有独立的责任、权力和利益，但由于在计划经济体制时期三方关系的长期固定模式导致了各自的惯性思维一直延续到改革开放不断深化的今天，因而出现了三方权责关系的不平衡，主要表现为权大于责。而正是这种不平衡最终导致了各方在博弈的过程中共同选择了高校贷款来解决各自面临的问题。
就政府而言，为满足国家未来发展的人才需求，不断提高全民族的文化水平，中央政府在20世纪末提出了扩大高等教育规模的政策。在这一政策的指导下，各地方政府积极促进高校扩招工作，在提高毛入学率、高等教育大众化程度的同时，促使高等学校不断扩大校园规模，增加各项设施的建设。而与此同时，政府却并未给予相应的财政保障，而是将扩招之后高校面临的资金问题交给了学校来解决，具体的解决办法就由之后的一系列政策推向了高校贷款。1999年，时任教育部部长的陈至立在教育部2000年工作会议上的讲话中提出要“利用银行贷款加大校园改造和建设的力度，使学校的教学设施、体育设施、基础设施有较大的改善。”2001年，教育部《全国教育事业第十个五年计划》中也明确提出：“适当运用财政、金融、信贷手段发展教育事业，合理利用银行贷款，继续争取世界银行贷款项目。”这些政策为高校贷款打开了“缺口”，从此开始了广泛的“校银结合”。
就高等学校而言，一方面在政策的指导下扩大招生规模，另一方面在政策的支持下获得信用贷款，看似权责对等，但正是这种高校与政府之间看似对等的权责关系，隐藏了高校与银行之间的权责失衡。从法律的角度来看，高校和银行都是独立法人，高校向银行进行贷款，必须承担相应的法律责任，但是，由于高校是非营利性的事业单位，不能为贷款进行担保，高校资产也不能用于抵押和质押，因而银行一般采取内部授信方式向高校发放信用贷款，而信用等级评定则由高校知名度等外部因素影响，而其中最为重要的外部因素就是政府对高校的评价以及高校规模、资质等等。所以，高等学校具有巨大的动力申请高额贷款来改善影响其信用等级的“外部因素”，以获得更多的资金来源，从而乘着高等教育扩招的东风形成跨越式发展。
就国有银行而言，作为金融企业，其重要的目标之一就是寻找低风险、高收益的优质客户以实现良好的业绩。而高等学校作为实现政府高等教育发展目标的载体，自然成为由政府作为强大后盾的优质客户，而且关于重大项目的贷款，都是经过政府有关部门进行备案或者审批的，因而即便出现了问题，银行业也理所当然认为应由政府承担责任。这种“政府买单”的意识使银行期望中的权责关系与现实的权责关系出现偏差，也是催生高校贷款迅速膨胀的原因之一。
（三）高等学校资金来源不足，非贷款渠道筹资规模有限
目前，我国高等学校的资金来源主要有国家财政性教育经费、社会团体和公民个人办学经费、社会捐资和集资办学经费、学费和杂费以及其他教育经费几个部分，如表1。[6]
表1 1996年—2004年普通高等学校教育经费来源情况表 （单位：万元）
年份 国家财政性
社会团体和公民 社会捐资和集资
学费和杂费 其他教育经费 合计
教育经费 个人办学经费办学经费
1996
2625524 5667 36961
446237153539 3267929
80.34％ 0.17％ 1.13％ 13.66％
4.70％100％
2000
5311854 65941 151828 1926109
1677772 9133504
58.16％ 0.72％ 1.66％ 21.09％
18.37％
100％
2001
6328004 181993 172774 2824417
215857411665762
54.24％ 1.56％ 1.48％ 24.21％
18.50％
100％
2002
7521463 331363 278253 3906526 2840985 14878590
50.55％ 2.23％ 1.87％ 26.26％
19.09％
100％
2003
8405779 603015 256375 5057307
3220992 17543468
47.91％ 3.44％ 1.46％ 28.83％
18.36％
100％
2004
9697909 1121982215440 6476921
3785362 21297613
45.54％ 5.27％ 1.01％ 30.41％
17.77％
100％
从表1中可以看出，1996年到2004年之间，高等学校的各种资金来源在绝对数量上基本都是逐年增加的，但各种资金来源所占的比重有较为突出的变化：国家财政性教育经费的比重虽然大幅下降（从80.34％下降到45.54％），但仍然是普通高等学校的主要经费来源，而从前面分析中我们了解到，与普通高等学校的在校生数量相比，国家财政性教育经费是相当不足的；学费和杂费在资金来源中所占的比重也比较高，上升速度也较快，从1996年的13.66％上升到2004年的30.41％，但是由于高校学费的收取额度关系到教育公平，不断提高的收费标准有可能导致低收入家庭和农村人口受高等教育的机会严重下降，违背教育公平的原则，在我国中低收入家庭占全社会很大比重的国情下，学费和杂费不宜进一步提高；社会团体和公民个人办学经费在总体资金来源中所占比重较小，难以成为支持高校发展的主要力量；社会捐资和集资办学经费严重不足，甚至出现了下降的情况。正是由于上述资金来源无法满足快速发展过程中的高校的资金需求，使各个高校在政策的支持和国有银行的欢迎之下纷纷转向银行贷款。
三、解决高校贷款问题的对策与建议
从前述分析中可知，高校贷款问题的形成涉及到政府、高校、银行三个方面的诸多因素，因而要解决目前高校贷款过程中存在的问题，防止由这些问题带来的负面影响，必须依靠政府、高校自身和银行三个方面的共同努力，既关注当前高校面临的迫切需要，又着眼于解决未来高校融资问题的体制建设。
（一）政府
高等教育作为社会基础之一往往被视为政府应尽的责任。[7] 政府，在我国高等教育的发展中既扮演着高等学校资金提供者的角色，又是调整、指导各方行动的宏观调控者。因而政府为解决高校贷款过程中存在的问题，化解由此而产生的各种风险，应从加大投入、优化环境和体制创新几方面入手，从根本上解决高校发展的资金问题。
第一，要充分发挥政府在高等教育投入中的主导地位，逐步建立教育投入保障制度，增加对高等教育的投入。在我国现有的国情下，高等学校的筹资渠道有限，学费和杂费不宜进一步提高，同时，高等学校作为一种准公共产品，具有很强的外部性特征，单纯的市场机制将无法使教育服务达到供求平衡的状态，可能导致教育服务供给的严重不足。因此，无论是高校已有的债务问题，还是未来的长远发展，都需要政府通过加大投入的力度来协助高校加以解决，以保证高等教育的健康发展。
第二，政府作为宏观调控者，要不断优化高等学校的发展环境，尤其是融资环境和立法环境，建立健全高校融资支持体系，完善关于各种教育投入的政策法规。融资环境方面，基于高等教育投资规模大、周期长的特点，政府应积极发展政策性金融来取代目前的商业性金融支持高等教育的发展，以减轻高等学校的还款压力和债务负担，并为未来的进一步发展提供可持续的融资体系。政策法规方面，应尽快完善鼓励民间资本进入高等教育领域的税收减免政策和教育捐赠、信用担保等方面的法律法规，使高校贷款、教育捐赠等活动有法可依，持续发展。
第三，随着我国高等教育从精英教育阶段进入大众教育阶段，政府应不断进行高等教育体制上的创新，谋求多元化的发展，以解决新阶段带来的教育经费短缺的问题。一方面应大力支持社会团体和公民个人办学，提高民办高校的综合实力和教育质量，打破现有的公立高校占绝对主导的格局，在更大程度上满足我国多层次、多元化的高等教育需求，同时实现高等教育资金来源的多元化，在这方面可以借鉴美国、日本、韩国等国家的经验。另一方面，可以借鉴国有企业改革的经验，考虑对部分公立高等学校进行股份制改革，提高其自身的融资能力和活力，优化其资产结构，最大限度的降低财务风险。
（二）高等学校
对于高等学校而言，银行贷款的本质是其筹资模式的一种，因而要从根本上解决借贷发展过程中存在的种种问题，关键是解决资金的获得和使用问题，应从“开源”和“节流”两个方面人手，同时建立合理的资金结构，防范各种财务风险。
“开源”方面，应树立市场导向观念，不断拓展多种筹资渠道，提高自身的筹资能力，可以借鉴国外的一些先进经验：比如在美国的高等学校，除了政府拨款以外，占有资金来源比重最高的就是高校的销售与服务收入，其主要形式有产学合作（包括经营校办产业、建科学园区、出售专利、校企合作开发新产品、承担企业科研课题等）和社会服务（包括举办成人、函授教育、培训班，为企业和商业机构提供咨询等），这部分资金约占学校经费的l／4左右；另外，在美国，几乎所有的大学都设有基金会，这些基金会一般隶属高等学校，由高校自己管理，派出一个投资委员会负责基金投资决策，这些基金并不以营利为目的，而是满足校友和其他捐赠者一定目标的回报，对高校运转提供了强有力的财政支持。我国的高等学校也可以尝试进行多种形式的产学合作，与相关的企业建立长期合作关系，提高为社会提供教育、咨询服务的能力和水平，同时，充分重视校友会的建设和社会捐赠在高校发展中的作用，借鉴美国高校基金的模式为自身发展寻求更多的资金支持。
“节流”方面，首先要充分认识高校贷款的本质，树立正确的责任意识，建立规范的经济责任制度，从贷款的审批、使用到贷款的偿还，都必须严格把关，按计划进行，做到“贷款决策要审慎，贷款投资要可行，贷款程序要规范，贷款审计要严格”。此外，要形成勤俭治校、量力而行的观念，建设节约型大学，防止由于过分追求高标准、大规模、高档次而造成的盲目投入和重复建设，防止建设华而不实的“面子工程”，应合理安排预算，正确处理短期利益与长远发展的关系，合理配置学校资源，做到物尽其用。
（三）国有银行
国有银行，作为具有独立法人资格、自主承担风险的主体，在进行贷款业务时，应客观评价业务对象的风险与收益，理性决策。高等学校作为非营利性机构在投资和收益上都有其自身的特点，而且不同的高校在偿债能力上也具有较大的区别，国有银行必须依照相关的法律法规，做好贷前调查和贷后检查工作，最大限度的降低风险，增加收益，避免主观臆断、片面认为所有公立高校都具有稳定性强、贷款风险小的优势。
贷前调查的目的是确认信贷资金的安全性和获利性，在高校贷款的贷前调查中，安全性是贷前调查的主要目标。在调查过程中，既要收集高校的会计信息，又要收集与高校发展相关的其他信息，如高校的等级、声誉、招生状况、在校生状况等等。其中，要重点调查高校以前的和在其他银行的贷款记录与还款情况，全面了解高校的信用水平。另外，应对高校贷款项目进行可行性分析，确认非银行贷款资金的落实情况，以此为基础确定贷款规模。
贷后检查的目的是保证资金的安全性，最大限度的提高还款可能性。银行应定期对相关高校进行信用级别的重新审查，对已发放的高校贷款进行重新评估、确认，以弥补、减少由于贷款评价不准确等原因造成的信贷风险。应对贷款资金的使用进行严格的监管，确保贷款资金专款专用。同时，密切关注高校的资金流向，督促高校在保证正常教学、科研活动的同时按计划还本付息。另外，银行应加强与教育行政主管部门的及时沟通与交流，共同分析贷款高校的财务状况，实时防范贷款风险。
［收稿日期］2007－11－11