中国公共服务30年的制度变迁与发展趋势，本文主要内容关键词为：发展趋势论文,中国论文,公共服务论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035文献标志码：A 文章编号：1006-0766（2009）01-0029-07
公共服务作为专用名词，是21世纪初才进入中国人的话语范畴的。然而，作为政治发展与改革开放的重要内容，新中国社会事业的建立与发展，事实上就是中国特色公共服务的形成与变革过程。尤其是在改革开放以来的30年中，我国公共服务制度的变迁影响着公共服务的体制改革与公共服务体系建设。本文旨在梳理30年来我国公共服务的制度变迁、重点领域与阶段性特征，总结其发展的脉络与趋势。
一、我国公共服务的制度变迁与重点领域
改革开放前约30年（1949－1978），我国推行的是以政府包揽、分级负责、平均分配为主的高度集中、统一计划的公共服务制度。改革开放后，随着经济体制改革与行政管理体制改革的逐步推进，公共服务制度变革也成为历史的必然。从20世纪80年代中期开始，我国先后针对教育、卫生、社会保障等公共服务重点领域进行了制度改革。具体分为四个阶段：
（一）恢复制度，复苏公共事业（1978－1984）。改革开放之初，面对公共事业被严重破坏，公共服务严重短缺的社会现实，我国政府把恢复教育与卫生制度作为恢复公共服务的突破口。1978年，在恢复大学全国统一录取考试制度的基础上，国务院批转教育部《关于加强中小学教师队伍管理工作意见的通知》和《关于恢复和办好全国重点高等学校的通知》，决定在全国恢复并增设169所普通高等学校，进一步发展高等教育。1980年，《关于普及小学教育若干问题的决定》对公共教育制度改革进行初步尝试。同年，国务院批转卫生部《关于允许个体医生开业行医问题的请示报告》，为个人和社会力量进入公共卫生领域打开了大门。1982年颁布的《中华人民共和国食品卫生法》，1984年的《中华人民共和国药品管理法》等，加强了公共卫生监管的制度化。
此阶段公共服务制度的主要特点是：1.公共服务部门的管理制度基本沿袭计划经济时代的政府包揽、分级承担方式；2.以教育与卫生领域制度恢复为重点；3.局部允许个人或社会组织参与公共服务领域，以缓解公共服务的资源短缺。
（二）启动制度改革，突破政府垄断（1985－1992）。随着经济改革的推进，仍然保留计划经济惯性的公共服务体制已不适应市场经济发展，迫切需要革除计划经济模式的公共服务体制和运行机制。
1985年5月，中共中央颁布《关于教育制度改革的决定》，提出把发展基础教育的责任交给地方，有步骤地实行九年制义务教育；调整中等教育结构，大力发展职业技术教育；改革高等学校的招生计划和毕业生分配制度，扩大高等学校办学自主权等教育制度改革的措施。1986年颁发《中华人民共和国义务教育法》，对义务教育组织实施、筹资办法以及资金运用等作出具体规定。1987年，国家教委和财政部共同制定《关于农村基础教育管理制度改革若干问题的意见》，确定把发展义务教育的责任交给地方，实行地方负责、分级管理的基础教育管理制度。1987年7月国家教委发布《关于社会力量办学的若干暂行规定》，肯定社会力量办学是我国教育事业的组成部分，是国家办学的补充，标志着公共教育领域开始突破政府的全垄断。
为缓解国有企业改革中社会保障问题突出的矛盾，1986年，国务院先后颁布《关于认真执行改革劳动制度几个规定的通知》、《国营企业实行劳动合同制暂行规定》和《国营企业职工待业保险暂行规定》，不仅明确规定合同制工人的退休养老实行社会统筹并由企业与个人分担缴纳保险费的义务，而且开启了中国失业保险制度的先河。1991年，又颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，标志着我国传统的国家—单位保障制开始向国家—社会保障制转型，我国劳动和社会保障制度伴随着国有企业的改革进入制度重构与制度创新时期。
为缓解医疗资源供给不足的矛盾，1985年，国务院批转卫生部《关于卫生工作若干政策问题的报告》，提出放宽政策，简政放权，多方集资，发展卫生事业的新思路。1989年，又批准《关于扩大医疗卫生服务有关问题的意见》，对推行各种形式的承包责任制，允许有条件的单位和医疗卫生人员从事有偿业余服务，改革医疗卫生服务的收费标准等进行确认，旨在整合医疗卫生资源，扩大卫生服务供给，搞活卫生机构内部的运行机制。
此阶段公共服务制度改革的特点是：1.开始尝试打破公共品供给的政府包揽，允许多种所有制并存，支持社会资金参与公共品生产和供给；2.公共服务责任下移，实现地方负责，分级管理；3.推进事业单位承包制责任制，引入竞争机制；4.放松对事业单位的管制，扩大经营自主权，激活内部运行机制。
（三）加快制度改革，推进公共事业的市场化（1992－2003）。随着市场经济改革与行政管理体制改革步伐的加快，我国公共服务制度改革也面临新的使命：解决建立现代企业制度进程中国营企业下岗工人的社会保障问题，城市居民生活保障问题，分税制后中央与地方的公共服务职责问题，市场化进程中公共事业单位的改革与发展问题等成为这一时期公共服务制度改革的主要任务。
1993年2月，中共中央国务院印发《中国教育改革和发展纲要》，全面提出办学制度、管理制度、投资制度、招生就业制度、学校内部管理制度等的改革目标。1994年，国务院下发《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》，启动了以政府办学为主体，社会各界共同参与的办学制度改革。在教育投资制度方面，针对我国所有制结构与经济发展模式日趋多元化与单一教育投资制度的矛盾，在增加财政预算内教育拨款的基础上，开始尝试征收教育税费、非义务教育阶段学生的学杂费，利用校办产业收入、社会捐资集资、设立教育基金等多渠道的教育经费筹措制度。1999年，国务院正式批准教育部制定的《面向21世纪教育振兴行动计划》，提出了新世纪全面深化教育制度改革的指导性行动方案[1]。2001年，国务院发布《关于基础教育改革与发展的决定》，提出农村义务教育由国务院领导、地方政府负责，分级管理、以县为主的管理体制，在一定程度上减轻了乡镇政府负担过重，投入不足的矛盾。
这一时期，我国也加快了社会保障制度改革的进程。1994年《关于职工医疗制度改革的试点意见》和1998年《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，基本形成了我国医疗保险管理的制度体系。1995年，国务院《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》和1997年《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，基本建立了个人账户与社会统筹账户相结合的转型期城镇养老保险体系，并初步实现了基本养老保险制度的省级统筹。1997－1999年《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》、《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》和《城镇居民最低生活保障条例》，基本形成了城镇居民最低生活保障体系。
这一时期的医疗卫生制度改革同样围绕国有企业改革展开。1992年9月，国务院《关于深化卫生改革的几点意见》要求医院“以工助医、以副补主”，开启了我国医疗卫生制度改革的市场化进程。1997年初，国务院《关于卫生改革与发展的决定》对医疗保险制度、卫生管理制度、城市卫生服务体系、卫生机构运行机制、药品流通制度改革等作了部署。2000年，国务院《关于城镇医疗卫生制度改革的指导意见》加快了医疗卫生制度改革的市场化进程。然而，过度追求市场化，忽视基本公共卫生中的公共性与政府责任，不仅“看病难”未能有效缓解，“看病贵”引发的社会问题却日益凸现。
此阶段公共服务制度改革的特点是：1.重点解决建立市场经济体制与现代企业制度进程中凸显的城镇公共服务短缺问题，农村公共服务问题被边缘化，公共服务公平问题凸现；2.推进公共服务供给的社会化和市场化，尝试建立政府、企业、社会、个人的分担机制；3.开始事业单位的转制改组。
（四）完善制度建设，促进基本公共服务均衡化（2003年至今）。针对新世纪面临的公共需求快速增长与公共服务供给不足的矛盾，本阶段公共服务制度改革的主要任务是：切实转变政府职能，探索公共服务的多元主体协同机制；改革公共财政制度，加大对农村公共服务的投入，建立城乡均衡的基本公共服务体系；推进事业单位分类改革，大力发展社会事业，提高公共服务质量，建立惠及全民的基本公共服务体系。
2003年9月，国务院颁布《关于进一步加强农村教育工作的决定》，落实“以县为主”的农村义务教育管理制度。2004年2月，国务院批转教育部《2003－2007年教育振兴行动计划》，提出深化农村教育改革，发展农村职业教育和成人教育；落实“以县为主”的农村义务教育管理体制，建立和健全助学制度，扶持农村家庭经济困难学生接受义务教育等改革措施。2005年5月，教育部《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》要求各级教育行政部门采取有力措施，有效遏制城乡之间、地区之间和校际之间的教育差距，以区域化推进为重点，优先解决好县域内义务教育均衡发展的问题。12月，国务院《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》决定从2006年开始，西部地区农村义务教育阶段小学生全部免除学杂费。这一系列以发展农村义务教育、促进基础教育均衡发展为核心的制度设计，推动了我国农村义务教育的快速发展。城乡基础教育发展失衡的矛盾有所缓解。
2005年12月，国务院《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》要求逐步做实个人账户，完善社会统筹与个人账户相结合的基本制度；改革基本养老金计发办法，建立参保缴费的激励约束机制；建立多层次养老保险体系等。2007年6月，《中华人民共和国劳动合同法》颁布，为劳动者实现和保障自身权益提供了法律依据。2007年7月，国务院《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》要求将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，以稳定、持久、有效地解决农村贫困人口的温饱问题。
2003年的SARS危机暴露了我国公共卫生供给的不足，引发了政府和社会对我国卫生制度改革的反思。医疗卫生制度改革进程中出现的供给模式商业化、市场化倾向违背了医疗卫生事业的基本规律，影响了公共卫生服务的公平性和卫生投入的宏观效率。2006年2月，国务院《关于发展城市社区卫生服务的指导意见》将发展社区卫生服务作为深化城市医疗卫生制度改革，有效解决城市居民看病难、看病贵问题的重要举措。2006年9月，国务院《农村卫生服务体系建设与发展规划》把建立稳定的农村卫生投入保障机制，深化农村卫生管理制度改革；建立和完善新型农村合作医疗制度和医疗救助制度；加强农村卫生服务队伍建设；加强农村医疗卫生机构管理等作为完善农村公共卫生体系的主要任务。2007年7月，国务院印发《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，开始在部分城市试行将不属于城镇职工基本医疗保险制度覆盖范围的中小学（包括职高、中专、技校）学生、少年儿童和其他非从业城镇居民都纳入城镇居民基本医疗保险，逐步建立以大病统筹为主的城镇居民基本医疗保险制度。
此阶段公共服务制度改革的特点是：1.重点解决城乡基本公共服务供给失衡的矛盾，促进公共服务从效率走向公平；2.针对公共服务供给市场化进程中出现的政府缺位，强化政府在基本公共服务供给中的责任；3.加大了对农村公共服务的投入，着力建设农村公共服务体系，推进城乡公共服务的均衡化。
二、我国公共服务制度变迁的脉络与发展趋势
改革开放以来，影响我国公共服务制度变迁的关键因素，一是市场经济体制改革引发的社会公共需求的变化；二是由管制型政府向服务型政府的转变。其发展的脉络与趋势主要体现为：公共服务体制由政府包揽走向多元主体参与，公共服务绩效由低水平走向高效率，公共服务供给模式由城乡二元失衡走向城乡均衡发展。
（一）公共服务体制：从政府包揽走向多元主体参与。公共服务供给由政府包揽，是改革开放前我国公共服务体制最显著的特征，也是计划经济体制下“全能型政府”的必然产物。在这种体制下，政府是公共服务的唯一主体，不仅负责公共服务制度的设计，同时包揽公共物品的生产与供给，其显著弊端是政府在公共服务供给中既是生产者又是监管者，高度垄断导致公共服务供给缺乏竞争机制，公共服务效率与水平低下。改革开放后，公共服务体制改革的重点就是逐步打破政府包揽，建立政府、市场、社会互动协助的多元治理机制，鼓励企业或社会组织参与公共服务的生产与供给，推进公共服务市场化与社会化，以弥补国家财政对公共服务的投入不足，缓解公共服务的资源短缺。实践证明，这一制度变迁的路径选择总体上是正确的，不仅使我国的教育卫生体制、社会保障事业逐步摆脱了统包统揽，初步形成了以政府为主体，市场、社会、个人分担的机制，而且也有效发挥了市场的活力，激发了社会组织的潜力。
然而值得注意的是：在推进公共教育、公共卫生市场化和社会化进程中，由于对政府公共服务职能的定位不清，一方面本应由政府负责的纯公共品供给领域，政府却采取“卸包袱”的方式推向市场，导致教育与公共卫生领域出现高收费、乱收费等现象，造成弱势群体基础教育和基本医疗保障的权利无法得到保障，公共服务的公平问题严重；另一方面本可实行市场化、社会化的准公共品供给领域，却继续由政府或行业垄断，缺乏市场竞争机制，导致公共服务资源短缺，公共品质量得不到保障，社会公众丧失“用脚投票”的权利。
究其原因，一是由于对政府在公共服务中的“直接生产者”与“保障供给者”之间的角色区别认识不清，不能合理划分政府与市场、社会的基本边界；二是对政府公共服务职能的法定化与规范化不够，中央与地方各级政府在公共服务中的职责不清，导致各级政府全面履行公共服务职能的体制不顺，机制不畅；三是中央和地方政府之间的事权与财权划分不匹配，资金转移支付效率不高，缺乏可持续的财政支持体制。结果必然是各级政府公共服务供给能力不足，远远不能适应公共需求的增长速度，并且更加落后于发达国家政府的公共服务供给能力。
（二）公共服务绩效：由低水平走向高效率。公共服务质量与效率是检测一个国家公共服务体系是否完善，公共服务绩效能否满足公众需求的重要标准。改革开放初，我国公共服务制度变革的核心是恢复各项公共事业，解决教育、卫生、社会保障严重短缺问题。随着改革的深入，从上世纪90年代开始，建立适应社会主义市场经济体制的公共服务体系被提上议事日程，《中国教育改革和发展纲要》、《面向21世纪教育振兴行动计划》、《关于深化卫生改革的几点意见》、《关于卫生改革与发展的决定》以及一系列有关企业职工医疗保险、养老保险、基本生活保障等公共政策的出台预示着中国公共服务的体系化建设开始进入制度规范层面，公共服务的严重短缺现象有所缓解。尤其是中共十六大以来，建设服务型政府，构建和谐社会的目标对新世纪公共服务制度改革提出了新要求，促使政府更加重视改变公共支出结构，加大对公共服务的投入。据统计，我国政府对公共服务的投入在1978－1990年期间呈缓慢增长趋势，1992－2000年期间呈逐步增长趋势，2003年以后呈快速增长态势。政府对公共服务投入的增加促进了公共服务效率的显著提高，至2007年，我国基础教育进入全面普及新阶段，中等职业教育在改革中发展加快，高等教育实现了历史性跨越；医疗服务能力提高，公共卫生和医疗保障体系初步建立；就业再就业成效明显，社会保障体系逐步完善，基本形成了中国特色的公共服务体系。
1978－2006年国家财政用于文教、科学、卫生的支出数据（单位：亿元）
资料来源：《中国统计年鉴2006》。2006年的数据来源于中华人民共和国财政部网页www.mof.gov.cn中《2006年全国财政支出决算表》。
然而，应该清醒地看到：虽然我国公共服务的投入在逐年上涨，但相对于公共需求的增长速度，公共服务的供给能力仍然不足，公众对公共服务的满意度评价仍然较低。据零点研究咨询集团对2006－2007年中国公共服务公众评价指数的调查，24.8％的公众认为政府公共服务水平比较高，41.5％认为一般，25.9％认为比较低或很低①。陈昌盛、蔡跃洲等就认为“我国基本公共服务综合绩效整体处于偏低水平”[2]。尤其是与其他国家比较，我国公共服务供给能力与水平都存在较大的差距。2004年，我国公共教育支出占GDP的2.79％，而印度为3.26％，美国为5.86％，法国为6.02％。2003年，我国政府医疗保健支出占GDP为2.03％，而日本为6.4％，法国为7.71％，德国为8.68％（见表1）。
究其原因：一是由于现阶段公共支出结构的失衡。以经济建设为中心的发展战略使我国政府的公共支出具有浓厚的生产投资型财政特征，公共支出过多进入那些本应由市场力量发挥作用的竞争性和赢利性经济领域，而关系民生的基本公共服务领域如义务教育、最低生活保障、医疗保健等投入却相对较少，没有实现由投资型财政向公共财政的转变。二是我国现行的财政管理体制使中央与地方政府在公共服务中的事权与财权不匹配，“分税制”引发了地方政府推动经济增长的积极性，却导致地方财力用于公共服务的份额减少，加之中央转移支付的规模与有效性不够，致使地方公共服务体系建设缺乏持续的财政支持。三是现有事业单位管理体制制约了公共服务质量的持续改进。事业单位“准行政部门”特性使政事不分，结果不仅是行业垄断抑制公共服务引进市场竞争机制，导致公共服务的高成本、低效率，而且会缺乏有效的公共服务行业监管机制，致使公共服务的价格严重扭曲，质量得不到保证。
（三）公共服务供给模式：由城乡二元走向城乡均衡发展。城乡二元结构使我国公共服务供给模式在较长时间内呈城乡分化状态。公共服务的制度变革也更多集中于城镇公共服务体系的相关政策，农村公共服务体系建设被边缘化，导致城乡公共服务的严重失衡。本世纪初以前，公共服务政策的重点只是解决建立市场经济体制与现代企业制度进程中凸现的城市教育、卫生资源短缺，企业职工就业与社会保障等问题，农村公共服务问题被边缘化。十六大以来，城乡公共服务供给失衡加剧，社会公平问题引起政府高度重视，开始把完善农村基础教育体系，加强新型农村合作医疗制度和农村卫生服务体系建设，建立适宜农村的医疗、养老保险与社会救助体系等作为新时期公共服务制度变革的重心，旨在鼓励加大对农村公共服务的投入，提高农村公共服务的水平，促进城乡基本公共服务的均衡发展，缩小城乡差距，解决公共服务的公平问题。
然而，上述公共服务政策导向的成效是有限的，尽管农村公共服务严重短缺的状况有所好转，但与城市公共服务的差距仍然存在。如：在基础教育方面，农村义务教育经费不足，办学条件差，师资水平低等现象仍然存在。据统计，至2006年，农村生均义务教育投入与全国平均水平的差距仍然十分明显（见表2）。
在卫生服务方面，占总人口30％的城市人口享受70％的卫生资源，占总人口70％的农村人口，却只享有30％的卫生资源。从2001－2005年，全国城市医院增长率为13.8％，县级综合医院、妇幼保健站、疾病预防控制中心总量基本持平，而乡镇卫生院和村卫生室却呈下降趋势，下降率分别为14.94％和16.56％，从2000年至2006年全国城乡卫生费用测算可见（表3），农村卫生费用远远低于城市，人均卫生费用城市比农村多3－4倍。
在社会保障方面，城乡之间实行不同的建构理念与制度模式，导致城乡社会保障在待遇模式与水平上都呈现不均等特征。如：城镇企业职工基本养老保险由用人单位与个人共同缴费，而农村社会养老保险由个人缴费，前者体现风险共担和社会公平，后者突出个人责任。在失业保险中，农民工很难享受与城镇居民同样的失业保险待遇，处于被边缘化或歧视的地位。城乡最低生活保障的差距也很明显，2005年，城乡居民享受最低生活保障的人数相差2.71倍，户数相差2.45倍，平均标准相差2.08倍，补差水平相差1.91倍[3]。
究其原因，一是长期的城乡二元经济社会结构导致农村公共服务供给的严重短缺，制度设计中先城镇后农村，重工人轻农民的思路导致农民在公共服务中的歧视性待遇与边缘化地位，农村公共服务在较长的时期内处于停滞甚至倒退状况。二是现行的政府管理体制与公共财政体制更多体现为公共服务重心与责任下移，但各级地方政府的事权与财权不匹配，中央政府的转移支付有效性不够，地方政府尤其是基层政府对公共服务的财政支持能力减弱，必然导致对农村公共服务投入的减少。三是对企业和社会投资农村公共服务的政策导向与支持不够，不能有效发挥企业和公民社会组织在农村公共服务治理中的作用。
综上所述，中国公共服务30年的制度变迁，基本上是沿着一个目标，适应二个变化，实现三个转变的发展轨迹推进的。即：以建立人人共享的基本公共服务体系，构建和谐社会为目标；适应市场经济体制改革引发的社会公共需求的变化，适应由管制型政府向服务型政府的变化；实现公共服务体制由政府包揽向多元主体参与的转变，公共服务绩效由低水平向高效率的转变，公共服务供给模式由城乡二元失衡向城乡均衡发展的转变。其制度变迁的规律表明，公共服务的制度改革与创新，既是加快行政管理体制改革，建设服务型政府的关键，又是促进国民经济又好又快发展，满足公共需求，化解社会矛盾，构建和谐社会的关键。
收稿日期：2008-09-06
注释：
① 零点研究咨询集团《2007年中国公共服务公众评价指数手册》（内部资料），第2页。
标签：基本公共服务论文; 农村改革论文; 社会体制论文; 均衡教育论文; 社会保险论文; 市场均衡论文; 基础教育论文; 医疗卫生论文; 义务教育论文;