加拿大与泛美组织，本文主要内容关键词为：泛美论文,加拿大论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
追溯渊源，当今美洲国家组织是世界上成立最早的区域性国际组织。早在18世纪末，泛美主义思想如“大美洲联盟计划”就被拉美独立运动领导人提了出来。（注：章叶：《美国与美洲国家组织》，世界知识出版社 1964年版，第16页。）19世纪20年代， 新兴的拉美国家召开了第一次泛美性质的会议。在这次会议后，拉美国家间虽然多次举行过不同国家参加的区域性会议（注：
参见《英国百科全书》（ TheEncyclopedia Britannica），第11版，第20卷，第671—673页。），但1889 年召开的美洲国家会议才是延续至今的泛美组织的正式开端。作为美洲国家中幅员最辽阔的国度，加拿大在经历了整整一个世纪之后，才于1990年正式加入该组织。加拿大处于美洲的最北端，毗邻的美国横亘在加拿大与拉美国家之间。然而，地理并不是阻碍加拿大与拉美国家发展关系的障碍，真正的障碍来自政治方面。拉丁美洲国家资源丰富，经济落后，政局动荡，而一贯把拉美视为后院的美国，又自封为拉美的“保护者”。因此，依重贸易为立国之本的加拿大虽看重美洲南部的广大市场，但要避开拉美国家内外纠纷的漩涡，又要躲闪可能落在自己头上的美国的“大棒”，还得避免为美国在拉美的霸权主义行径呐喊助威。本文意在通过英、美、加及美、加、拉两种框架，透视加拿大与泛美组织的关系及特点。
一
加拿大与泛美组织的联系在很大程度上受着加美关系的制约，但加美关系还不能全面解释加拿大与泛美组织间存在的问题。1763年加拿大成为英国的殖民地，即便在1867年自治领建立之后，加拿大还是受英帝国政治、军事、经济和外交方面的支配。这种情况一直持续到20世纪30年代初。直至二战前夕，英美两国都在加拿大与泛美组织的关系上设置重重障碍。
从16世纪初至19世纪初的300多年间，拉丁美洲前后遭受西班牙、 葡萄牙和法国等国的殖民统治。19世纪初，在旧殖民体系的省级建制基础上独立的拉美各国纠争频仍，拉美人民尤渴望建立一个“大美洲联盟”。1826年6—7月间，在委内瑞拉革命家、著名的南美洲解放者西蒙·玻利瓦尔（Simon Bolivar，1783—1830）的倡议下， 美洲国家在美洲大陆的中心——巴拿马召开代表大会，讨论商贸关系及其他共同关心的问题。参加国有哥伦比亚、墨西哥、秘鲁和中美洲国家（今哥斯达黎加、尼加拉瓜、危地马拉、洪都拉斯和萨尔瓦多），阿根廷、智利和巴西缺席。这是美洲国家在正式成立国际性组织前的第一次泛美会议。英国派非正式代表到会。作为英国殖民地的加拿大没有参加会议。美国虽派了代表，但没赶上会议。
门罗宣言宣布的欧洲国家不要干涉美洲的原则，在客观上使拉美国家的独立得到一定程度的保证，但早在拉美独立运动爆发时，英国就扩大了同西属美洲进行贸易的机会，在拉美获得了许多特权。在第一次泛美会议召开时，美国对英国构不成威胁，英国对拉美的影响大大超过美国。至于未准出席的加拿大，在英国海军的保护下虽然没有被美国两次武力进攻（1775和1812年）所吞并，但由于当时还是英国的殖民地，不能主动地与拉美国家发生直接的政治联系，同时也对美国的门罗宣言敬而远之，因为美国在发布“宣言”的同时，也在俄勒冈地区力图向北推进美加边界。
虽然这次大会最后没有取得实质性成果，但会议的宗旨，即在永久团结的基础上保卫美洲所有国家独立的泛美意识是可贵的。本来玻利瓦尔的初衷是建立一个包括整个拉丁美洲共和国的联盟，保卫年轻的共和国免于西班牙殖民者复辟或其他大国首先是英国和神圣同盟国家的干预。但事与愿违，泛美思想虽然在不断扩大，可泛美组织后来却为美国所掌握，成为美国主宰拉丁美洲的工具。
在南北内战结束后，美国扩大海外市场的要求与日俱增，拉丁美洲首当其冲。1888年，许多美国国会议员要求总统召开泛美会议，以便为美国在拉美创造经济、政治上更为有利的条件。同年，美国向拉美国家发出召开美洲国家会议的邀请。1889年10月，17个拉美国家派代表到华盛顿参加会议。加拿大仍未能出席。英国不肯让加拿大参加由美国倡导的泛美组织。加拿大也对美国企图插手加拿大向西修建跨大陆铁路计划以及宣传美加订立“无限制互惠条约”等活动表示疑惧，自然也不愿轻易卷入美国倡导的泛美一类的组织。（注：例如，1890 年美国与毗邻加拿大自治领的纽芬兰签订《邦德—布莱恩协约》（ Bond— BlaineConvention），允许纽芬兰鱼产品进入美国市场。但英国加以反对，协约未得生效。参见W.L.莫顿：《加拿大认同性》（W. L.Morton,TheCanadian Identity）， 威斯康星大学出版社1961年版，第62—63页。）在1890年11月续开会议时，美国提出的成立关税联盟、削减与欧洲贸易关系的要求未获通过。根据美国动议，会议成立了“美洲共和国国际联盟”，会址设在华盛顿，常设机构是“美洲共和国商务局”，隶属美国务院。 名义上， 商务局（1902年改名为国际局）是一个公共联系机构，实际上是美国从组织上控制泛美组织的大本营。1901年10月至1902年1月在墨西哥城举行的第2届美洲国家会议成立了理事会，并颁布理事会组织条例，其中规定：主席职务只能由美国国务卿来决定。这样，泛美组织的大门就被美国结结实实地扼守起来。只要美国不同意，加拿大难以窥探其中，更不用说攀门而入了。在美国的建议下，1906年7月第3届美洲共和国国际联盟会议在里约热内卢举行，并通过一项关于扩大美洲共和国国际局的决定。可是，无论泛美体系如何扩大也北扩不到加拿大。
19世纪和20世纪之交，美国一度放弃孤立主义，参加了列强殖民竞争的行列。英国为了增强与欧洲大陆列强竞争的力量，便向作为新兴殖民国家的美国积极靠拢，开始逐渐放弃对拉丁美洲的支配地位。1890、1902和1906年这3届在美国召开的泛美会议与1826 年在巴拿马举行的泛美会议不同的是，会议的主宰是美国，而英国根本无从置喙。美国不愿英国的属下加拿大参加，英国也不会让加拿大参加。作为美洲成员国之一的加拿大，在最初就没有得到迈入这个所谓国际性组织的门槛的通行证。
二
20世纪初至第二次世界大战爆发前，加拿大与泛美组织的关系长期踏步不前。当1910年7月第4届美洲国家会议在布宜诺斯艾利斯举行会议时，美洲共和国国际联盟改组为“美洲共和国联盟”，国际局改为“泛美联盟”，并在一些拉美国家的倡议下，为加拿大设了一个席位。由于美国不欢迎加拿大参加，加拿大的席位长期空着。那张1910年制做的刻有“加拿大”字样红木雕花的皮椅，长时间存放在离白宫3 个街区的泛美联盟总部的地下室里覆满灰尘，好久派不上用场。
经过19世纪后半叶艰苦创业的历程后，20世纪初的加拿大经济实力有所增强。特别是在第一次世界大战之后，加拿大在英帝国范围内的政治地位日益提高。但由于美国在经济上对加拿大长期实行关税壁垒，加拿大不得不依靠英帝国贸易优惠制的保护。直到19世纪30年代中期美加缔结互惠贸易条约后，加拿大才减轻了在经济上对英国的依赖。实际上自第一次世界大战后，美国在经济和文化上对加拿大的影响已迅速增长。虽然早在19世纪加拿大在拉美就从事有利可图的商业活动，但长期以来加拿大对拉美国家既无独立的外交活动，对泛美体系也无既定的政策可言。
20年代，加拿大在拉美还没有全面的贸易和投资活动。拉美国家也不把加拿大视为其经济和外交的主要伙伴。他们之所以还想为加拿大保留一个席位，只是试图利用加拿大同英国的关系，从北方尽量平衡庞大无比、独断专行的美国的势力。智利（1923年）、巴西（1925年）、墨西哥（1928、1931年）、阿根廷（1929年）等国先后提出过邀请加拿大加入泛美联盟的建议，均因美国反对而未果。尤其在1928年的泛美会议上，美国所持的反对态度，更突出表现了美国政策的顽固性。会前美国务院提醒出席会议的美国代表称，假如与会国家的外交受到欧洲列强的控制，则欧洲国家的影响就会注入西半球“政治实体”。若加拿大参加泛美会议，则会带来“欧洲国家”（即英国）的影响，不利于西半球的政局。美国务卿弗兰克·B·凯洛格（Frank B.Kellogg）宣称，美国总统卡尔文·柯立芝（Calvin Coolidge ）不愿看到泛美会议受到英国的影响。（注：詹姆斯·罗克林：《美洲诸国的发现：加拿大对拉丁美洲外交政策的演变》（James Rochlin,Discovering the Americas:TheEvolution of Canadian Foreign Policy toward Latin America），不列颠哥伦比亚大学出版社1994年版，第12页。）实际上早在1926 年英国枢密大臣阿瑟·鲍尔福（Arthur Balfour）已发表声明，承认加拿大在外交事务上的独立自主地位，同年加拿大向美国派出公使，次年美国也向加拿大派出使节。即使在这种情况下，美国仍以阻止英国影响为由，反对加拿大参加泛美会议。美国这种不容欧洲染指拉美事务的言论还是在重弹门罗主义老调。耐人寻味的是，长期疑惧门罗主义的加拿大终于吃了门罗主义的闭门羹。当时加拿大对这次会议并无新闻报道。
虽然1931年英国议会通过的《威斯敏斯特法》以法律形式确定了加拿大自治领的独立地位，但直至第二次世界大战爆发时，加拿大对不列颠帝国的依赖仍未有根本减轻。除了在国际联盟外，加拿大的外交活动几乎还都是唯英国马首是瞻。同时，加拿大与美国的经济联系日益增长，1920年加拿大对美国出口总值第一次超过了对联合王国的出口总值。1930年英国投资降至加拿大全部外来投资的36%，而美国投资则升至61%。1935年美加还签订了互惠贸易条约。这些因素都使加拿大对拉美事务不够积极，从而放慢了同拉美交往的步伐。此外，30年代加拿大在拉美的经济活动只限于某些领域，如金融保险业、基础建设和公用事业等，与拉美的贸易额仅为其世界贸易额的2%～3%，还不及同非洲的贸易额。（注：詹姆斯·罗克林：《美洲诸国的发现：加拿大对拉丁美洲外交政策的演变》（James Rochlin,Discovering the Americas: TheEvolution of Canadian Foreign Policy toward Latin America），不列颠哥伦比亚大学出版社1994年版，第14页。）
三
第二次世界大战是加拿大与泛美组织关系的转折点。随着大战的进展，英国在国际上的地位不断下降，过去在拉丁美洲事务中英、美、加三角关系逐渐为美、加、拉三角关系格局所取代。英美虽在反法西斯战争上相互支持，但在拉丁美洲事务上，美国仍提防英国卷土重来，尤其顾虑英国通过加拿大对拉美施加影响。战时的加拿大由于经济、军事和生产的需要，不得不靠拢美国。美加1940年订定了北美防务协定，1941年发表《海德公园宣言》。同年美国制订的《租借法》也彻底冲垮了英帝国贸易优惠制的围堤。加拿大被一步步“推向美国的怀抱”（注：参见J.L.格兰纳斯泰因：《不列颠的虚弱如何将加拿大推向美国的怀抱》（J.L.Granatstein,How British Weakness Forced Canada intothe Arms of the U.S.），多伦多大学出版社1989年版。）。
二战爆发时，加拿大是美洲国家中唯一的交战国。战争形势不断推动加拉关系的发展。出于战争的需要，同时也由于美国商品入超，加拿大缺乏美元，故试图开展拉美贸易以缓燃眉之急，因而战争期间加拿大向拉美出口增加了一倍。1940年5—6月，荷兰、比利时和法国相继落入德国之手后，加拿大感到美洲防务出现危机，加拉关系开始升温。加拿大先后在巴西（1941年）、阿根廷（1941年）和智利（1942年）建立了领事馆，并设法与古巴、墨西哥等国加强经济交往。1941—1942年许多拉美国家如阿根廷、巴西、智利、尼加拉瓜、玻利维亚、厄瓜多尔、秘鲁、洪都拉斯再次要求加拿大参加泛美组织，但英美关于拉美问题根深蒂固的矛盾使这个要求再度受阻。1941年美加军事同盟已成为公开的事实，美国居然还发表声明，反对加拿大进入泛美组织。美国仍认为加拿大代表英国的利益，并扬言英国是美国在拉美的潜在竞争者。1941年《美加奥格斯登堡协定》签订后，加拿大内部曾窃窃权衡加入泛美联盟的可能性，希图通过这个组织聚集反对轴心国的力量，增进加美友谊，但很快就发现这是妄想。
1942年在里约热内卢召开的美洲外长会议上，美国只关心如何使拉美国家特别是阿根廷和智利与轴心国断交，不愿提出加拿大加入泛美组织的事情。加拿大人抱怨说，美国这种态度反映了它无视加拿大已经取得的独立地位，甚至美国总统富兰克林·罗斯福和国务卿科德尔·赫尔（Cordell Hull）似乎从来就没有对《威斯敏斯特法》瞥过一眼。（注：约翰·W.霍尔姆斯：《英勇的佳绩：加拿大外交论文集》（John W.Holmes,The Better Part of Valour Essays on Canadian Diplomacy），多伦多1970年版，第223页。）
1943年加拿大内部又掀起关于是否参加泛美联盟的讨论。魁北克省表示赞成，因为魁北克的文化，特别是天主教早先在拉美就有广泛影响。有的加拿大人反对参加。他们认为美国的霸权主义政策诡谲难测，防不胜防。虽然加拿大为靠近泛美组织做了努力，如1944年加拿大把驻巴西、墨西哥的公使升格为大使，同秘鲁也建立了使节关系，但据国内抽样调查，72%的加拿大人尚不知泛美联盟为何种组织。（注：詹姆斯·罗克林：前引书，第23页。）可见加拿大媒体对泛美联盟漠视的程度了。此后一段时间，关于参加泛美联盟的争论时隐时现，但真正涉及实质问题时，加拿大人感到对它如此陌生，又如此疑虑，结果往往是不了了之。
不管怎样，第二次世界大战爆发后，当加拿大再度考虑加入泛美组织时，已经无需在英、美、加三角格局中权衡了，因为战争已经打破了这种格局，加拿大在英美间踌躇的年代已经一去不复返了，代之而起的是美、加、拉三角关系的框架。
四
战后出现的冷战局势决定了反苏反共成为美国对拉美政策的基调。加拿大继续发展同拉美的关系，特别是经贸关系，同时也支持美国在拉美地区的冷战政策，但在涉及加拿大国家利益的具体问题上同美国不时发生矛盾，对加入泛美联盟问题也特别审慎。
战后初期，美国迅速扩大在拉美的经济势力，同时积极组建美洲军事集团。1947年，美国在巴西里约热内卢召开了有19个拉美国家参加的“美洲大陆和平与安全会议”。会议按照美国务卿马歇尔的意图，订立了“美洲国家间互助条约”（Inter－American Treaty of Reciprocal Assistance），简称里约条约（Rio Treaty）。条约旨在建立美洲国家集体防务体系，规定美洲国家实行联防，即当西半球任一国家受到侵犯时，则视为对全体美洲国家的武装进攻。这次会议虽不是以泛美联盟名义召开的，但里约条约已把所有拉美国家拴在美国的冷战战车上。同年加拿大外交部在一份报告中提出坚决反对加拿大加入泛美联盟的理由是，美国在泛美联盟中的势力太大，这个组织已经失去国际会议的意义，加拿大若再加入里约条约，就得被迫承担全美洲的防务义务。（注：詹姆斯·罗克林：前引书，第45页。）所以当1990年加拿大正式加入美洲国家组织时，特别提出的一个前提条件就是拒绝在里约条约上签字。这表明加拿大反对美国把其干涉美洲各国内政和外交活动加以合法化的立场。
二战结束以后，美国无需顾忌英国对拉美施加影响，在自己稳固了在拉美的地位之后，便允许加拿大参与拉美事务。1948年3月至5月，在波哥大召开的第9届美洲国家会议对泛美组织进行了一次大的改组。 会议决定把到这时为止已经建立的约60个分散的官方和非官方的泛美组织合并，将原来的泛美联盟改组为由20个成员国组成的“美洲国家组织”，其最高机构是每年举行一次的“美洲国家会议”，总部设在华盛顿。会议颁布的《美洲国家组织宪章》规定，“美洲国家组织是联合国内一个区域机构”。宪章的“集体安全”条款还规定，“一个国家对一个美洲国家的领土完整或领土不可侵犯性、其主权或政治独立进行的任何侵略行为，均将被视为是对其他美洲国家的一种侵略行为”。（注：章叶：前引书，第26页。）改组后的美洲国家组织实际上是一个仍旧由美国控制的新的泛美组织。美国可以利用其“区域机构”的特性，阻止国际组织过问西半球事务，也可利用拉美各国在联合国的票数推行其冷战政策，同时还可借口某一拉美国家遭受包括非武装攻击在内的侵略，而对其直接进行干预。一般说来，美洲国家组织的活动经费由成员国分担，可实际上美国提供了全部经费的60%以上，美国便得以通过这个组织为其利益服务。在1948年泛美组织改组后，美国一改过去反对加拿大参加泛美组织的态度，希望加拿大加入其中，以协助平息拉美的社会主义运动。这反使加拿大疑窦丛生，不敢参加进去。二战后，虽然加拿大很快发展成一个中等强国，但它毕竟是一个地区性强国。从参与国际事务的角度来说，在观念上它更愿意把自己置于北半球之列。加拿大认为，美洲国家组织这个区域性组织与它已经参加的其他组织，如联合国、北大西洋公约组织和英联邦相比有所不同：美洲国家组织在国际事务中所起的作用较小，且美国已把它当作冷战中抵制苏联影响的一个重要阵地，这种泛美体系不过是美国治下的“美洲和平”，加拿大若介入其中，只能卷入美国与拉美民族主义者冲突的漩涡中去；在北大西洋公约组织和英联邦中，没有多数投票或就某一政策投票的程序，（注：约翰·W.霍尔姆斯：前引书，第236页。）多数问题协商解决。在这些组织中，加拿大能够欣慰地体会到机动性与独立性。加拿大一个根深蒂固的传统是，反对在任何国际组织中承担硬性义务。倘若让它把西半球的事务放在首位并承担固定的义务，它就得慎重考虑。早在1939年，麦肯齐·金总理就说，对于加拿大加入泛美体系一事，加拿大公众的舆论还不完全成熟。时隔20年后的1959年，外交部长霍华德·格林（Howard Green）仍重复同样的话。然而加拿大是一个美洲国家，它不单属于北半球，也是西半球的一部分，所以不得不面对拉丁美洲。一位研究拉丁美洲的加拿大教授不无揶揄地说：“加拿大人和美国人之间存在着一个明显的不同：加拿大人很少使自己面对拉丁美洲，而美国人一直被教导要把拉美国家视为自己的姊妹共和国。”（注：约翰·W.霍尔姆斯：前引书，第230页。）
60年代后，加拿大改变了其小心翼翼的传统外交方针，热衷于在世界政治中发挥中等强国的作用。这时美国也积极要求加拿大加入美洲国家组织，在美国与拉美之间充当调解人，但加拿大仍戒心莫释。1961年5月肯尼迪总统访问加拿大， 他私下对迪芬贝克总理表示了美国希望加拿大加入美洲国家组织的愿望，他说：“在北半球事务中你的国家和我的国家是伙伴，为什么在美洲国家间事务中我们就不能成为伙伴呢？”迪芬贝克回答道：“加拿大加入美洲国家组织后，如果与美国某一拉美政策不一致就会伤害加美关系；如果支持美国的政策，就会被认为是屈从华盛顿。”当肯尼迪再次强调时，迪芬贝克再次拒绝。在当天下午召开的加拿大议会上，肯尼迪发表演说称：“西半球是哺育我们的大家庭，我们不能在它危难之时背弃它，我们也不能在它艰难发展之时袖手旁观。”（注：诺尔顿·纳什：《肯尼迪与迪芬贝克：跨越不设防边界的恐惧与厌恶》（Knowlton Nash,Kennedy and Diefenbaker: Fearand Loathing Across the Undefinded Border），多伦多1990年版，第115；125页。）加拿大方面在对肯尼迪支持加拿大成为美洲国家组织成员所做的保证表达了谢意之后，解释了目前使加拿大难以承担成员义务的种种原因，公开而又婉转地拒绝了美国的要求。（注：罗伯特·包斯维尔：《加拿大和美国：伙伴政治》（Robert Bothwell,Canada andthe U.S.:the Politics of Partnership），纽约1992年版，第82页。）第二天早餐时肯尼迪对迪芬贝克又讲起此事，这使得迪芬贝克恼火无比，认为这是对他极大的不尊重。迪芬贝克后来回忆说：“肯尼迪决意要加拿大加入美洲国家组织，而且要马上。我不打算让他强加给加拿大任何行动方针。我不得不对肯尼迪解释，加拿大不是马萨诸塞或者波士顿。这是我第一次，也是后来在许多场合说过的话。”（注：诺尔顿·纳什：前引书，第115页。）肯尼迪此次出访加拿大最大的收获只是得到迪芬贝克的一个允诺，即同意开始考虑向美洲国家组织派驻观察员的可能性。实际上，1961年时加拿大已经推进其对拉美的关系了。这一点为一系列事实所证实：外交部拉美处成立；与所有拉美国家建立外交关系；加入联合国拉美经济委员会；向美洲国家组织重要会议派出临时观察员等。（注：“加拿大与美洲国家组织”，参见加拿大外交部：《外交事务》（"Canada and the O. A. S.",from Canadian DepartmentExternal Affairs,External Affairs），第14卷，渥太华1962年版，第145页。）
加拿大虽然清醒地察觉美国在美洲国家组织中权力过大、干涉过多的唯我独尊的状况，但由于本身在政治、经济上对美国的依赖程度比战前有增无减，要想立即实现与拉丁美洲国家一起平衡或抵制美国的霸权主义，一时尚不可能。这不仅由于加拿大力不从心，还由于战后初期大多数拉美国家亲美或不得不追随美国，还形不成抑制美国干预的力量。在美洲国家会议上，尽管有的拉美国家不尽情愿，但往往还是投票赞成美国的议案。例如，1954年3月在加拉加斯举行的第10 次美洲国家会议上，美国为了给其武装干涉危地马拉制造舆论，强行通过《维护美洲国家政治完整，反对共产主义干涉的团结宣言》。尽管有些拉美国家不赞成这项决议，但敢怒不敢言，只得举手同意。此后，美国便利用这个宣言，对任一它认为有反美倾向的国家进行颠覆活动。
对于拉美国家尤其是中美洲国家频频发生的动乱，加拿大政府的一贯立场是不予介入，并认为该地区社会动乱的根源是社会不公正、经济困难，特别是外部势力进行干涉的结果，美国直接干预美洲国家事务只能使事态乱上加乱。因此，美国通过美洲国家组织干涉拉美事务的做法使加拿大深感不安，对中美洲地区的军事化也表示不满。它自知无力扭转这种局面，只好采取避而远之的策略。它宁愿通过联合国同拉美国家联系，也不愿与美洲国家组织直接发生关系。这样游离于泛美组织之外，在行动上可以退进自如，不致陷入其中而任美国摆布。加拿大把外交活动的重点放在北大西洋公约组织和联合国方面，但同时也意识到北大西洋公约市场不完全可靠，从长远计，应把拉美视为重要市场。（注：到1954年加拿大对拉美的贸易已经比1947年增长了15倍。参见詹姆斯·罗克林：前引书，第45页。）可是，在对拉美的政策上，加拿大既要与美国保持一定距离，又要不开罪美国。这种情况使得加拿大对拉美的政策显得摇摆不定而自相矛盾。它所宣传的目的与所使用的手段往往互为枘凿。
由于战后美国在国际舞台上飞扬跋扈，对中美洲地区更是横加干涉，早先在拉美人民心目中的“施主”形象荡然无存。60年代后，美国在越南战争中所实行的黩武政策，更使拉美人民失去信任。1959年1 月古巴革命胜利后，拉美人民民族自主的意识得到激发，增强了对美国的离心力。他们开始学会通过美洲国家组织来改变美拉关系，改革泛美体系。在此后的美洲国家会议上，反对和防止美国干涉西半球国家内政、阻止美国经济渗透，都成为会议中心议题之一。1967年拉美特别会议通过《宪章修改议定书》，规定用“美洲国家大会”取代美国控制下的美洲国家会议，常设机构改为秘书处。这是用改革机构的方式清除美国高压政策的一次尝试。1973年在拉美各国的坚持下，美洲国家组织通过了《美洲国家关系原则宣言》，提出各国有权自由选择管理形式和经济、社会制度。1979年11月，第9 届美洲国家组织大会抨击美国推行贸易保护主义。自战后一直采取较强硬外交政策的一些拉美国家，如阿根廷、墨西哥、危地马拉和玻利维亚等国在美洲国家组织中表现更为突出。他们多次反对美国发号施令，对美国侵略干涉政策表示异议，并在美洲国家会议上公开同美国唱反调。拉美人民反美反独裁的斗争对加拿大来说是一个鼓舞。加拿大同情拉美国家的处境，同美国的分歧越来越大。在古巴革命胜利后，美国从政治、经济、军事上进行了一系列反对活动，宣布断绝同古巴的外交关系，并通过美洲国家组织来孤立古巴，对古巴实行集体制裁，取消古巴的美洲国家组织成员国的资格。加拿大顶住了美国的强大压力，继续同古巴保持外交关系，并且拒绝接受美国提出的对古巴实行全面禁运的要求，仍旧保持同古巴的经济贸易往来。虽然这时加拿大外长霍华德·格林主张加拿大加入美洲国家组织，但外交界以古巴事例为由反对参加。1961年加拿大驻哥伦比亚大使说，在古巴问题上，来自美国的压力很大，假如美洲国家组织赞成美国的主张，那么加拿大就得放弃其对古巴的一贯政策，只要加拿大加入美洲国家组织，不是得罪美国和亲美国家，就是得罪古巴和加拿大国内同情古巴的势力。（注：詹姆斯·罗克林：前引书，第58页。）不管怎样，加拿大没有加入泛美组织一事，令古巴极为宽慰。1965年美国出兵干涉多米尼加共和国，更令加拿大怀疑加入美洲国家组织的明智性。1969年加拿大政府组织企业家和学者成立一个委员会，专门研究加入美洲国家组织的利弊。经研究，委员会建议加拿大立即参加该组织，加拿大政府仍未予采纳。（注：詹姆斯·罗克林：前引书，第66页。）
加拿大与美国在拉美政策上的分歧，更加妨碍了加拿大加入美洲国家组织问题的解决。虽然加拿大商人一再提议加入泛美组织，以求扩大在拉美的经济利益，但未能影响政府的决策。在冷战意识上，加拿大从战略上是附和美国的，但为了保持自己的外交独立性，当考虑是否参加泛美组织时，又望而却步，徘徊在泛美组织大门之外。
五
1968至1984年是推行鲜明的民族主义外交政策的加拿大总理、自由党人皮埃尔·埃利奥特·特鲁多（Pierre Elliott Trudeau）执政时期（注：此间1979—1980年进步保守党人乔·克拉克曾执政数月。）。他的目标首先是减轻对美国的依赖，振兴加拿大民族经济，并鼓励把加拿大经济交往重点导向拉丁美洲及欧洲共同体和日本。这一所谓“第三选择”的贸易政策改变了加拿大与泛美组织的关系。特鲁多的外交政策中最显著的一步是在1968年10月至11月向拉美派出9 个访问团。从1970年起加拿大扩大了对拉美国家的经济援助数额。（注：如1970至1977年加拿大对海地、古巴和秘鲁的经援数目，分别由14万加元、5万加元和38万元增长到511万加元、452万加元和327万加元。参见詹姆斯·罗克林：前引书，第244页。）
在参加美洲国家组织问题上，1972年是个突破的年代。在对拉美经济交往势头迅速增长的情况下，加拿大决定向美洲国家组织派出常驻观察员。这是加拿大首次作出向泛美组织靠近的姿态。加拿大终于抬起长期揣于袖中的手，叩响泛美组织的大门。观察员身份没有投票权，可以置身事外以躲避两面不讨好的局面。重要的是，这时的加拿大对于其外交政策更加自信，对其在拉美的经济利益表现出越来越浓厚的兴趣。1976年特鲁多访问拉美三国（古巴、委内瑞拉和墨西哥），这是加拿大总理首次访问拉丁美洲，也是北大西洋公约组织国家领导人第一次访问古巴。
到了80年代，关于是否加入美洲国家组织的问题，在加拿大又成为谈论的话题，也是在拉美获取丰厚利润的企业界和金融界人士所关注的问题。1980年“加拿大拉美学会”（Canadian Association for LatinAmerica）调查了250家与拉美有联系的企业，其中69%的企业赞成加拿大加入美洲国家组织。（注：詹姆斯·罗克林：前引书，第134页。）可是在过去的几十年中，尤其在70～80年代期间，拉美国家一直以其居高难下的通货膨胀率而“闻名于世”，债务危机此起彼伏。这种情况令加拿大政府决策人裹足不前。同时美洲国家组织面对中美洲地区纠纷和1982年马尔维纳斯群岛问题的无能为力，暴露了美洲国家组织的脆弱。直到1988年，即加拿大宣布加入美洲国家组织的前一年，外交部文件仍严肃地批评这个组织软弱无力，行动迟缓。有的加拿大学者甚至从根本上就反对把加拿大列入西半球范围。约翰·霍尔姆斯教授就此辩解道：第一，从地缘政治上看，加拿大之所以与西半球有关系，只是这两块大陆被一个窄窄的地峡偶然地连接起来，而这两块大陆被同一个意大利人起了一个名字——美洲；第二，泛美这个概念之所以被加拿大人所接受，因为长期以来只要一讨论加拿大与拉美的关系，就把它放在泛美体系这个题目下，经过无休止的争论后，加拿大人逐渐承认了这个概念，久而久之，是否加入泛美体系似乎只是时间问题了；第三，加拿大在拉丁美洲这个世界上问题最多的地区之一过去没有起到建设性的作用。面对拉丁美洲，美国把加拿大人揽护在身后，并挡住加拿大人的视线。（注：约翰·霍尔姆斯：前引书，第228—231页。）这虽属一家之言，却也代表了一部分加拿大知识分子的看法。甚至那些原来支持加拿大加入美洲国家组织的魁北克法裔民族主义者们也改变了以往的态度，认为美洲国家组织对加拿大来说不合适，它一直是美国对外政策的工具。上述这些因素使加拿大步入美洲国家组织的步伐放慢了，刚刚抬起的手又放下了。但值得注意的是，1975年巴巴多斯和雅买加在加入美洲国家组织时，并未被迫附署里约条约。这表明加拿大一向顾忌的里约军事条约已经失去约束力。可是特鲁多并没特别看重这个因素。他认为，加拿大在决定参加美洲国家组织之前，不得不考虑美国对拉美实施的压制和干预所带来的消极影响，以及拉美诸国本身存在的政治和经济局势动荡不定的不利条件。
1984年进步保守党人布赖恩·马尔罗尼（Brian Mulroney）当选加拿大总理（1984—1993年）后积极开辟北美经济一体化进程，对拉美政策也相应作了许多重大调整。马尔罗尼虽然支持里根的反苏反共的星球大战政策，但与特鲁多一样，拒绝支持美国对中美洲地区使用武力。80年代末90年代初，拉美国家的通货膨胀率明显下降，一些中美洲国家持续十几年甚至几十年的内战亦告结束。随着拉美政治经济形势的缓和，加拿大成为拉美第二大投资国，仅次于美国。1987年，美加自由贸易协定历经16个月23轮的谈判而告成功。这无疑是促使加拿大政府重新积极地考虑参加美洲国家组织的一个重要因素。1988—1989年加拿大的对外政策主要着眼于拉丁美洲。1989年初拉美司助理部长路易斯·弗雷歇特（Louise Frechette）和驻拉丁美洲巡回大使兼驻美洲国家组织常驻观察员理查德·戈勒姆（Richard Gorham）做通了起决定作用的外交部长乔·克拉克（Joe Clark）的工作，克拉克同意加入美洲国家组织。 下一步是说服马尔罗尼总理。1989年初墨西哥外长已邀请加拿大加入美洲国家组织。后趁同年6月马尔罗尼访欧期间， 墨西哥总统萨里纳斯·德·戈泰里（Salinas de Gortari）和委内瑞拉总理卡洛斯·安德列斯·佩雷斯（Carlos Andres Perez）继续说服马尔罗尼。同年夏末， 渥太华终于决定正式加入美洲国家组织。加拿大外长克拉克在发表演说时表示，加拿大加入美洲国家组织的意义，不在于成为这个组织的正式成员，而在于成为这个半球的伙伴。（注：詹姆斯·罗克林：前引书，第193页。）1990年1月8日，加拿大大使向美洲国家组织呈递国书。
加拿大在犹豫多年之后，终于正式跨入泛美组织的大门，这与国际冷战局势的缓解也有关联。1991年苏联的解体，使以往西方国家反对共产主义的最主要目标突然消失了。这不仅解除了加拿大在面对南方时的后顾之忧，而且使它感到若参加泛美组织，成为美国冷战工具的可能性已经不大了，不必担心卷入讨伐共产主义的军事冒险行动中去。加拿大政府认为，冷战结束后，新的国际秩序的建立不能由任何一个国家承担，单边主义和单极世界是不合时宜的，应该通过联合国和其他多边国际组织来解决全球性和热点地区的矛盾。加拿大宣称，90年代加拿大的外交原则是，维护世界和平与国际安全、促进经济增长。本着这个原则，加拿大在成为美洲国家组织成员国后，更加重视发展与中美洲地区的关系。加拿大不仅与古巴始终保持着外交与经贸关系，而且在中美洲地区许多问题上与美国持不同态度。加拿大反对美国以尼加拉瓜政府军入侵洪都拉斯为由派兵进入洪都拉斯，并且在美对尼实行禁运时，不仅保持了同尼的经贸关系，而且同意尼加拉瓜把其原设在美国的贸易办事处迁到加拿大；加拿大不支持尼加拉瓜反政府武装，也从未对尼实行贸易禁运；加拿大恢复了对萨尔瓦多的经济援助。1991年加拿大响亮地发出这样的声音：“中美洲不是任何人的后院”（注：《世界知识年鉴，1991—1992》，世界知识出版社1992年版，第136页。）。加拿大加入美洲国家组织与加入北美自由贸易协定的行动，以及它在中美洲地区维持和平的重要作用，都显示出加拿大对美洲国家前所未有的兴趣。
就在加拿大宣布正式参加美洲国家组织后不久，1989年12月发生了美国入侵巴拿马事件。这对刚刚成为泛美组织成员国的加拿大来说是个严峻的考验。绝大多数拉美国家也关注着加拿大对此作何反应。事件刚一发生，加拿大外交部的官员们就为准备一个认真审慎的批评美国入侵巴拿马的文本而熬了一整夜，但马尔罗尼总理在接到他们的意见之前，就向新闻记者表示了他对美国入侵巴拿马行动的支持态度。除了美国的依附国萨尔瓦多外，加拿大是西半球唯一支持美国这种不受欢迎的行为的国家。这种尴尬的境地正是加拿大在加入美洲国家组织之前所害怕出现的，即凡是遇到极端争议的事件，加拿大都不得不选择是站在美国一边，还是拉美大多数国家一边。加拿大政府的这个表态立即遭到国内有关人士的尖锐批评，说加拿大在美洲国家组织中，只会追随美国，同时也使大多数拉美国家的心凉了一半。加拿大决意在美洲国家组织中充当一个新角色的初衷被这一不义之举打破了。为了挽回影响，1990年1月8日，即加拿大驻美洲国家组织大使呈递国书的那一天，加拿大大使与拉美大多数国家一起投票反对美军对驻巴拿马的尼加拉瓜使馆的侵犯，也算平衡一下此前加拿大对美入侵巴拿马的支持态度。
在巴拿马事件平息后，加拿大立即推行它已确立的在美洲国家组织中要实现的目标。这些目标是：打击非法毒品交易；支持环境保护计划；解决人权、债务和贸易问题；提倡发达国家与发展中国家间的对话等。在成为泛美组织成员国的第一年中，加拿大为实现这些目标取得了良好的成绩。它首先成功地发起了一年一度的“西半球国家领导人最高级会议”，用以加强国家间的关系。加拿大在促进民主建设上的努力也是显著的。美洲国家组织就是接受了加拿大的建议，于1990年秋季成立了“民主促进组织”（Unit for the Promotion of Democracy）。 该组织集中解决90年代拉美国家选举监督问题，并关心在西半球正在出现的军国主义对民主的威胁。为了增进与拉美国家的理解，1990年加拿大成立了“加拿大—拉美论坛”（Canada— Latin America Forum）。这个论坛一直对加拿大与拉美之间商务、文化和学术组织的联系起着促进作用。 1991 年1 月加拿大申请加入了“美洲国家间管制贩毒委员会”（Inter American Drug Abuse Control Commission）。它还派专家参加并拨款15万美元给美洲国家组织属下的一个名为“美洲国家间妇女委员会”的机构。在人权方面，加拿大在美洲国家组织中各种处理专门事务（如土著人权利、人员失踪或政治谋杀）的委员会中工作也非常积极。鉴于加拿大所起的重要作用，美洲国家组织任用一些加拿大人担任一些分支机构的领导工作。加拿大还多次敦促美洲国家组织恢复古巴成员国的地位。在1991年于智利召开的美洲国家组织大会上，加拿大外交部长巴巴拉·麦克道尔（Barbara McDougall ）发表讲话说：“我们期待古巴将作为西半球大家庭成员重新回到美洲国家组织来。”（注：詹姆斯·罗克林：前引书，第196页。）这个建议为加拿大在拉美树立起一个新的形象。
在后冷战时期，新的国际秩序赋予了美洲国家组织新的作用与功能。随着世界经济全球化的进展，随着美洲国家间经济伙伴关系的密切，美洲国家组织作为国际区域性组织的意义已经有了变化，它更多地是作为一个美洲地区政治组织以促进西半球经济一体化，它原先专注安全的功能已经消退，也不再是美国抵御国际共产主义的阵地。加拿大在此发挥作用的余地更大了。
泛美组织几乎是在成立伊始便受到美国的控制。加拿大与泛美组织的关系在很大程度上受美加关系的制约，又由于加拿大曾经是英国的殖民地，所以这种关系，尤其是在二战以前，又受英、美、加三角关系的掣肘。虽然二战后在美、加、拉三角关系的格局中，泛美组织本身的积极作用仍没有充分发挥出来，但加拿大与泛美组织的关系之所以显得很重要，胥因它是反映加拿大与拉美关系的晴雨表。加拿大对于泛美组织从不准参加、不敢参加、不愿参加到肯于参加的过程，反映了加拿大已经走出英国并在试图走出美国这两个大国的阴影，争取民族主权和独立自主地位的艰苦努力。这种艰苦努力也是加拉关系发展过程的一个大背景。在拥有7.5亿人口、30余个国家的美洲， 与美洲国家组织并存的推进美洲一体化的组织有数十个（注：如拉丁美洲经济体系、美洲开发银行、安第斯集团、南锥体共同市场、拉丁美洲一体化协会、中美洲共同市场、加勒比共同体和共同市场等。），其中美洲国家组织是范围最广泛、历史最悠久的美洲机构。在未来的美洲一体化发展进程中，这个组织的重要作用将如何发挥，虽然还不明显，但可以肯定的是，当今世界局势政治多极化和经济集团化的趋向，调整了几大力量间竞争合作与联动制衡的关系框架，并在一定程度上限制了强权政治。单一霸主唱主角的情况遭到越来越多的国家的訾议。如，1996年美国公布旨在制裁古巴的“赫尔姆斯—伯顿法”（Helms－ Burton Act）后，加拿大和许多拉美国家表示反对，斥之为治外法权。同年6月美洲国家组织第26 届大会通过一项决议，谴责美国这种损害其他国家主权的行为，并呼吁美洲国家组织下属的美洲司法委员会立即研究该法是否符合国际法。值得注意的是，讨论并谴责美国的一项法律，在美洲国家组织大会历史上这还是第一次。（注：法新社巴拿马城1996年6月4日电。）加拿大在加入美洲国家组织后曾表示，它将为加强在美洲地区的作用，促进该地区的繁荣和持久的民主做出努力。作为美洲国家组织的一个成员，作为美洲第二发达国家，加拿大在建立未来西半球联盟过程中，必将发挥重要的积极作用。
（本文受加拿大驻华使馆科研启动基金资助）