资源与机会：人口较少民族的社会建设问题，本文主要内容关键词为：较少论文,人口论文,民族论文,机会论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
西方的社会建设理论是伴随着18世纪中叶以来出现的社会两极分化发展起来的，主要是国家、市场与社会通过发挥各自在社会福利方面的作用，以维护社会秩序的和谐。这对处于急剧转型时期的中国社会建设具有重要的借鉴意义：充分发挥国家、市场与社会组织在社会资源与社会机会合理配置上的作用，并建立起相应的社会结构与社会机制。而在转型特征并不显著的人口较少民族聚居地区，其极为显著的城乡二元结构、繁重的脱贫任务使得社会资源与社会机会的配置具有了鲜明的区域特征：(1)政府在社会资源与社会机会的配置上“独大”；(2)市场经济发展滞后以及人力资本资源制约着人口较少民族从市场获取社会资源与社会机会；(3)在社会资源与社会机会的配置与获取上，社会组织与地缘、亲缘网络等社会资源尚不足以在各个领域起到辅助补充作用。这使社会资源与社会机会的政府配置难免“失灵”。为此，政府要促进人口较少民族的市场经济发展、引导他们合理流动、培植他们从市场获取社会资源与社会机会的能力、引导社会组织在这些地区的合理有序发展，实现政府、市场与社会在社会资源配置与社会机会获取上的有效互动。
加强人口较少民族的社会建设，应基于社会发展和进步、社会总资源合理配置的基本判断，调整城乡二元结构，优化社会职业阶层结构。要实现这些目标，必须从社会建设的基本工作——政府对基础性民生资源的合理配置入手。
一、政府“独大”：基础性民生资源的配置
以经济建设为中心，致使我国对社会事业的发展欠账较多。但经济的增长若不以社会发展为归宿，则势必影响社会事业的投入。在社会主义市场经济发展中，原有计划经济体制下的合作医疗制度、农村教育筹资体制难以运转，将市场运行规则引入到社会领域出现的教育产业化、毕业生就业市场化、住房商品化、将公立医院推向市场等过度市场化措施，在作为农村公共服务主要提供者的西部县乡两级政府财政捉襟见肘的情况下，群众可获取的基本公共服务高度依赖家庭收入。基础民生资源的不足已显著地影响到人口较少民族群体的发展。全国人口普查数据也表明多数人口较少民族群体在教育、医疗等关键领域的民生资源不足(见表1)。
1.各人口较少民族城镇人口占总人口比例低(高)于全国城镇人口平均比例(50.27%)的百分比。
2.各人口较少民族农、林、牧、渔业从业人员占本族各行业从业人员比例高(低)于全国平均比例(48.36%)的百分比。
3.各人口较少民族≥6岁初中以下教育程度人口占本民族同龄人口数的比例高(低)于全国平均比例(33.75%)的百分比。
4.各人口较少民族60岁以上人口占本民族人口总数比例低于全国平均比例(13.32%)的百分比。
5.人口较少民族15—64岁妇女平均存活子女数占活产子女数的比例低(高)于全国平均比例(98.78%)的百分比。
资料来源：2010年第六次全国人口普查。
从表1可以看出，农、林、牧、渔业的从业人口比例较高的人口较少民族，其乡村人口也明显多于城镇人口，相应地他们在教育和医疗上获得的资源明显不足。除了地处偏远以及历史上发展滞后等原因，农牧民收入低微显然是其重要原因。而农、林、牧、渔业从业人员所占比例低于全国平均水平的人口较少民族，受教育年限和存活子女数比例接近或高于全国平均比例。而在60岁以上人口比例方面，人口较少民族无一高于全国平均水平，这不仅反映出医疗保健服务与寿命的关系，而且反映出历史上长期延续的在边疆地区继续存在的居民获取公共卫生、基本医疗、预防保健、营养资源不足等影响健康的复杂问题。
从2000年、2010年全国人口普查数据分析看，纵向上，只有塔吉克族和独龙族60岁以上人口占本民族总人口数比例略降；而从60岁以上人口所占比例低于全国平均比例的百分比看，除毛南族、俄罗斯族、裕固族和塔塔尔族外，其他人口较少民族这一比例相对下降(如撒拉族从2000年低于全国平均水平3.52个百分点升至2010年的低于全国平均水平4.8个百分点)。随着九年制义务教育和《扶持人口较少民族发展规划(2005-2010年)》的实施，人口较少民族≥6岁初中以下教育程度人口占本民族同龄人口数的比例均有下降；但在与全国平均比例相差的百分比上，仍有13个人口较少民族的这一比例相对上升。除京族、裕固族、独龙族和赫哲族外，其他人口较少民族存活子女数占活产子女总数的百分比都呈上升态势；与全国水平相比，京族、裕固族、鄂伦春族、独龙族和赫哲族相对略降，尽管其他17个人口较少民族这一比例均呈相对上升态势，但总体上仍低于全国水平，这与这些居民实际可利用的妇幼护理与保健资源相对较少以及收入水平有关。这些问题均显示出人口较少民族的民生保障仍然滞后于全国水平。因此，健康与教育资源的合理配置对人口较少民族人力资本的积累、居民的收入和生活水准的提高、寿命的延长具有基础性作用。
在社会资源配置和社会机会获取方面，城乡二元结构下的农牧民处于弱势，而农牧民比例较高的人口较少民族又多是国家扶贫的重点对象。除了历史因素和城乡体制性障碍，受教育年限不足主要是受到经济收入水平的制约，这也影响着他们经济地位的改善。但经济收入不足的影响不止于此，“人们的社会经济地位和健康质量及寿命之间有着很强的相关性”①。此外，职业、居住地区、卫生条件、生活方式也都使人口较少民族农牧民在教育和健康上处于劣势。这又与他们远离市场且从市场上获取社会资源与社会机会的能力不足相关。
尽管社会机会对每个社会成员都是自由开放的，但独龙族、布朗族、基诺族、阿昌族、德昂族、怒族、门巴族、珞巴族等面临着繁重的脱贫任务，他们收入低下且当地社会组织发展滞后，这使他们获得生存发展的社会资源与社会机会有限。上述状况表明人口较少民族地区面临着改善民生的艰巨任务，因为民生恰恰就是指“一个社会的成员，如何从政府、市场和社会获得自己生存和发展的社会资源和社会机会，来支撑自己的物质生活和精神生活的问题”②。入学、就业、医疗等社会资源和社会机会的配置不仅是全国范围内社会建设的重点，更应是在人口较少民族地区进行社会建设的重中之重。作为国家战略的扶持人口较少民族发展规划，体现出国家将公共社会资源的配置向边远欠发达地区农村和弱势群体倾斜的政策导向。
倾斜政策往往又使政府在分配社会资源和提供社会机会方面“独大”甚至“独揽”，这主要是民族地区的经济发展落后，公共财政不足以完全支撑社会事业发展造成的。民族地区多需在上级政府财政支持下才能保证“各级党政机构能够正常运作……确保各级民族自治地方政府能够向居民提供起码的公共服务……确保民族地区基础教育经费”③。因此，我们也就不难理解为什么在上级国家机关的大量财政投入的情况下，人口较少民族在60岁以上人口比例、6岁及以上初中以下教育程度人口比例指标方面仍分别相对低于、高于全国比例。因此，投入大、回报率低且依靠市场难以解决的民生等领域的社会建设也只有依靠上级国家机关财政的大量投入。交通不便、封闭的地理环境、居住分散等也意味着人口较少民族地区的社会建设，在同等数量人口的情况下，需要比内地更多的政府资源投入。向贫困率较高的这一群体提供必要的最低限度的基本民生福利，有利于增进其社会认同，维护民族团结。在社会事业发展滞后的情况下，如果民生资源分配制度欠公平，就会增强弱势群体的剥夺感，加之原本存在的社会差距继续扩大，这种差距又往往以民族形式体现出来，群体性事件就有可能演变为民族纷争。避免这些问题的发生，除社会资源与社会机会的政府配置外，人口较少民族地区的社会建设也要更加关注个人从市场和社会获取社会资源与社会机会的能力培养问题。
二、从政府到市场：社会资源与社会机会的获取
如何调动人口较少民族的主体能动性是社会建设不可回避的话题，否则随着市场经济的发展，他们仍不能从市场获得生存发展的社会资源和社会机会，而政府在社会建设中出现的失灵现象将难以改观，对政府的过度依赖势必将继续下去，改善民生、推动社会进步的成本也将是高昂的。对此，吉登斯也认为，在西方，政府资源对于贫困地区是不可或缺的，只有培育比较贫困社区的主动性和参与意识才能够收到最大的回报。④在中国，这种参与必须打破边远山区、林区、牧区的封闭性，将其纳入国家统一的大市场中，提高少数民族参与城市化、工业化与市场化的能力。但目前这些地区的市场机制还不足以将劳动力、知识、土地等有效地组合起来，个人获取社会资源与社会机会的可能性大大降低，培育个人的这方面能力又往往会遇到诸多困难和阻力。扶贫而难以脱贫则主要源于对土地资源保障获取社会资源与社会机会的过高估计，对市场供求信号反应的迟钝性导致对人力资源开发重要性的估计过低。向市场化、工业化程度较高地区的流动，既需要流动者的自我努力，也需要制度性的社会机制。就人口较少民族而言，这种流动包括向聚居的省、区内外的城镇流动，因为城镇居住人口比例较高的人口较少民族从市场获得的社会资源与社会机会明显高于农牧民比例较高的人口较少民族(见表2)。
从表2可以看出，从事农、林、牧、渔业人口比例较低、城镇人口比例接近或高于全国平均水平，且受教育年限相对高的人口较少民族(见表1)在其他行业的从业人员比例多高于全国平均水平；而从事农、林、牧、渔业人口比例较高且受教育年限相对低的人口较少民族则相反。这也意味着城乡二元结构中的城镇人口有更多接受教育的机会，从市场获得的社会资源与社会机会也相对较多。教育水平和质量的城乡差异与区域差异带来了显著的人力资本积累和个人能力上的差异，除了政府教育投入的差异，农民较低的收入水平使其无力承担更多和更高质量的教育投资，这是造成人口较少民族贫困代际传递的主要原因之一。在保障基本医疗与教育的前提下，收入与参与市场经济活动能力的提升才有可能发生双向的联系，这有利于摆脱收入劣势与参与市场经济活动劣势的配对效应。在职业阶层结构方面，上述民族尤其是俄罗斯族、乌孜别克族、鄂伦春族、赫哲族、高山族和京族在党政机关、群众组织、企事业单位负责人、专业技术人员、办事员及有关人员、商业与服务业人员、生产与运输设备操作人员及有关人员上的比例也多高于全国平均水平。显然城乡二元结构的消除有赖于职业结构的优化，而降低从事农、林、牧、渔业从业人员的比例则有利于职业结构的优化和推动城镇化进程，城镇也更有利于这些职业的产生和增长。现代化的职业阶层结构是衡量一个地区现代化的重要指标。
受教育年限较高的鄂温克族、京族、俄罗斯族、乌孜别克族、鄂伦春族、赫哲族和高山族，在党政社团的从业者多于科研技术和教育部门；塔塔尔族在教育、科研技术行业的从业人员多于党政社团组织从业人员。在公共管理和社会组织行业只有布朗族、塔吉克族、德昂族从业者比例低于全国水平。未实行自治的人口较少民族，在公共管理和社会组织行业的从业人员比例分别为阿昌族16.17%、俄罗斯族13.43%、乌孜别克族12.30%、赫哲族10.66%、京族5.87%、高山族5.50%、塔塔尔族5.32%、珞巴族3.76%、门巴族3.6%、基诺族2.77%、德昂族1.18%；虽然未实行自治的人口较少民族在决策机构进行利益表达的机会相对较少，但这并不意味着他们在党政机关及事业单位的从业人员比例较低。实行自治的人口较少民族比例分别为鄂伦春族20.29%、鄂温克族9.74%、裕固族6.63%、保安族4.43%、怒族4.00%、撒拉族3.12%、毛南族2.84%、普米族2.66%、独龙族2.65%、塔吉克族2.22%、布朗族1.75%。这显示出社会资源与社会机会配置的民族政策导向，实行自治的人口较少民族在相应的自治区域党政机关支配的组织资源上占据优势。
除了党政及事业单位工作机会外，地处偏远且居于乡村从事农、林、牧、渔业的人口较少民族成员更需要来自政府的社会资源与社会机会配置。政府资源投入的减少，将使得多数人口较少民族在民生资源的获取方面进一步滞后于全国水准。在电力、燃气及水的生产和供应行业，怒族、俄罗斯族、裕固族、乌孜别克族、独龙族和赫哲族的从业人员比例高于全国从业比例；22个人口较少民族中，只有普米族从事采掘业的人口比例占该族从业人口的比例(1.68%)高于全国平均水平(1.13%)。这可能和他们聚居区有丰富的水、煤资源有关(如截止到1990年，肃南裕固族自治县建有小火电站23座、小型水电站14座左右)，也应与“上级国家机关隶属的在民族自治地方的企业、事业单位依照国家规定招收人员时，优先招收当地少数民族人员”⑤的民族区域自治的制度安排有关，仍体现出社会资源与社会机会配置的制度导向功能。毛南族、撒拉族、怒族、保安族、裕固族等实行自治的人口较少民族，在聚居省、区的聚居率的降低，除了聚居地社会资源和社会机会有限之外，也表明政府的社会资源与社会机会的稀缺或配置失灵。
从整体看，人口较少民族主要集中于农林牧渔、批发零售、住宿餐饮、党政社团、教育等行业，而在科研技术、地质勘探、水利环境、金融保险、信息计算机软件等市场化、知识性等行业的从业人员较少，有的民族甚至无人从事这些行业。这似乎表明，远离城镇且受教育年限较低又限制着个人通过市场获得社会资源与社会机会的能力。2010年全国人口普查所列的20种行业中，有17个民族从事农、林、牧、渔业的人口占本族全部从业总人口的比例高于全国平均水平，22个人口较少民族从事制造业的比例均低于全国平均比例(16.86%)，高于10%的仅有毛南族(13.36%)、赫哲族(13.52%)和高山族(15.14%)。这是区域经济发展的表现，即以第一产业为主而工业制造业和第三产业发展滞后，当地工业化发展尚未达到缩小农业劳动者规模的水平，也显示出人口较少民族进入工业与市场经济较为发达的地区与当地城镇务工与经商的人数较少。但这种流动趋向越来越显著，据人口普查数据，在2000-2010年的10年间，毛南族在广东的人口从1263人增加到5017人、在浙江的人口从178人增加到1199人；塔吉克族在浙江的人口从11人增至3368人；赫哲族在广东的人口从13人增加到298人；毛南族在总人口数减少6000人的情况下，在上海、江苏、浙江三地，分别从14、54、178人增至160、184、1199人，这显然主要是人口流动而不是自然增长的结果。赫哲族、鄂伦春族、门巴族、保安族、基诺族、京族、怒族、鄂温克族、塔吉克族、撒拉族也出现了向聚居省、区外的城镇(主要流向北京、长三角、珠三角、山东、福建等以及临近省、区)流动趋向，表明人口较少民族从市场获取社会资源和社会机会有所增多、能力有所增强。事实上，社会流动的过程也是社会资源分配、交换和转移的过程。
在向经济发达地区和临近省份流动的同时，人口较少民族也出现了向聚居省、区城镇流动的趋向。如毛南族在聚居的广西、贵州，城镇居住人口比例各提升10多个百分点。多数人口较少民族在聚居省、区内的城镇居住比例的增长，是由于城镇人口自然增长和他们在聚居省、区内从乡村向城镇的流动造成的。这种流动又带来职业结构的优化，以新疆的塔塔尔族为例，与几十年前居住地域集中、职业单一的情况不同的是：首府乌鲁木齐的塔塔尔族以知识分子为主、伊犁以知识分子和工人为主、昌吉州则以农牧民为主。
但也有几个人口较少民族向聚居省、区内外的城镇流动现象并不显著。10年间，珞巴族在西藏的聚居比例升高，他们的城镇人口比例下降。虽然德昂族在云南的聚居率从99.2%下降至98.2%，但他们城镇居住率也呈下降趋势。德昂族、基诺族、阿昌族、布朗族在云南的聚居率仍在96%以上，这也是从事农、林、牧、渔业从业人员比例较高的几个民族。城市是社会资源配置和社会机会获取的重要平台，城市化、工业化、市场化与农村劳动力的转移呈现出正相关性，显然这几个民族人口从市场获取社会资源的机会明显受限。
按照西部大开发的总体规划，在发展市场经济方面：2001-2010年在西部建立和完善市场体制；2011-2030年，实施经济的市场化；2031-2050年，在西部一部分率先发展地区融入国内外现代化经济体系、增强实力基础上，着力提高边远山区和落后农牧区开发。但在未来的二三十年，边远山区和落后农牧区的人口较少民族显然仍将面临谋生技能不足与远离市场的窘境。而地处边境与西部地理位置的末梢、交通不便、社会闭塞等原因将使得这些地区的市场经济发展仍会滞后于西部整体水平。在发展西部地区市场经济的同时，为克服市场经济不发达或远离市场的弊端，发挥政府在人口流动方面的引导作用(如对口帮扶的就业机制)则有利于人口较少民族群体从市场获得社会资源与社会机会，以摆脱聚居区内市场经济发展滞后的束缚。
“民族自治地方各级人民政府引导和组织当地群众有序地外出经商务工。有关地方人民政府应当切实保障外来经商务工的少数民族群众的合法权益。”⑥与此相配套的是《少数民族事业“十一五”规划》的重要工程——民族事务服务体系(1个国家级、31个省级、333个地市级民族事务服务中心)的建设将有助于为少数民族流动人口提供职业培训、就业指导、法律援助等公共服务，向企业购买这些公共服务将有助于民族地区与此类公共服务有关的企业组织市场化发展，也有助于提高人口较少民族流动人口从市场获取社会资源与社会机会的能力、减少其流动的盲目性。政府也可以以市场化的社会资源与社会机会来弥补自身社会资源与社会机会配置的不足和克服盲目性。
尽管人口流动可以弥补市场经济发展滞后和政府对社会资源与社会机会配置的失灵，但从长远看，人口较少民族社会资源与社会机会的配置与获取的优化仍离不开政府、市场与社会的合作，以有效地克服政府失灵、市场盲目与社会组织发育滞后的问题。
三、优化配置：政府、市场与社会
发挥社会组织在社会公益服务和福利服务方面的功能，潜力巨大。而民间组织的社会资源来源与服务对象的局限性、运行机制的不完善，恰恰是政府的优势所在。尽管存在不能满足社会日益多元化需要且效率不高的弊端，但我国人口较少民族地区的社会事业仍主要由国家投入和管理。虽然社会组织可以弥补政府在社会保障、社会事业发展与利益协调方面的不足，但大量公益性公共产品的供给、社会事业发展的投入仍主要依赖政府，更重要的是政府是社会管理体制规则、社会运行机制的制定者和维护者。
国家和政府的再分配制度要“使强势群体(地区、行业、产业、职业)和弱势群体(地区、行业、产业、职业)之间在社会发展结果上的不公平得到一定程度的缓解乃至最终解决”⑦，这才最有利于社会的稳定。而在保障人口较少民族的基本生存与发展的民生保障方面，“独大”的政府社会资源配置模式仍起主导作用，不依赖于经济高速增长的社会资源配置的政府扶持有助于人均寿命的延长。当然市场也会起到辅助优化配置的功能。
从人口较少民族聚居地区来看，第三产业和公共基础设施建设滞后，远离中心大城市，全国统一大市场的生产、流通、分配、消费环节的部分缺失，影响着农村劳动力的转移。多数人口较少民族成员在基本发展机会与发展能力、基本福利保障方面仍处于极其弱势的地位。这既是市场经济发展不充分的表现，也是其发展滞后的弊端。而随着西部地区市场经济的发展，市场越位问题也会出现在人口较少民族地区的社会建设中。但市场经济的充分发展对于人口较少民族地区的社会建设将利大于弊。“事实上，劳动力、资金、生产资料、技术、商业、信息、生活服务网络等因素的集聚和扩散会产生‘马太效应’。集聚能力越强，扩散力越大，经济效果愈加明显，社会发育程度就越高，反之亦然。”⑧而有助于这些地区社会走向开放的商品流通和大众传播媒介的缺失致使外界的技术、生活方式和价值观念的传播受阻。在相对封闭的区域小社会，贫困者的社会参与率较低，他们往往通过地域和血缘关系构成的社会关系网获得社会资源与社会机会。
人口较少民族地区的社会工作具有浓厚的非专业的后计划经济特性，即依靠政府及其事业单位和人民团体这一组织体系提供服务、执行社会福利政策。但这种服务方式存在过分行政化和官僚化的以政绩为中心的形式主义等弊端。应当建设以市场为主体、为社会服务的“小政府”，政府“将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担”⑨。这是增加我国社会工作的专业性与促进提供公共产品和公共服务的社会组织和市场化企业发展的有力举措。国务院推进政府向社会力量购买公共服务，将推动政府与社会的分开，克服政府既“掌舵”又“划桨”所带来的公共产品短缺、质量和效率不高等问题，将有利于进一步调整政府、社会与市场(企业)的关系。
随着社会组织的发展，人口较少民族中的流动人口将是优先获得政府、市场与社会三者社会资源与社会机会的群体。但聚居的人口较少民族的农牧民也会得到企业、社会团体提供的社会资源，如国务院侨办在帮扶甘肃省积石山县时，积极引导侨团和侨资企业参与该县社会建设，为保安族聚集区引进医院、学校建设等公益项目。传媒的报道也起到了引导企业和社会组织关注人口较少民族公益事业发展的作用。
我国的福利救助政策尚处于关注无稳定收入来源的下岗人员、特困农户、病、弱、老、残等弱势群体的阶段。从西方发达国家福利政策发展阶段看，把总体上处于弱势地位的人口较少民族及其区域发展不平衡下的边远地区作为社会建设的一个类型有其时代必然性。由于农业产值、农村人口、农业劳动力所占比例较高，多数人口较少民族地区极少体现出中国社会转型的鲜明特征。我国部分民族尤其是从原始社会直接过渡到社会主义社会的“直过民族”多还尚未完全走出原始农业、以物易物的发展阶段。他们脱贫与发展经济的任务也更为艰巨。因此人口较少民族的社会建设与内地和沿海地区会表现出显著的差异性。加快城镇化步伐，降低农、林、牧、渔业从业人员比例，对于增加人口较少民族农牧民的收入、提高其经济地位、改变其在民生资源配置上的弱势地位、优化其职业结构、增强其从市场和社会获取社会资源与社会机会的能力，具有根本性和事关其社会建设全局的意义。中央政府清晰地界定公民享有的基本公共服务的范围与最低标准、明确各级政府的权限与职责，对于人口较少民族的社会建设具有重要的制度保障意义。加快城镇化、优化职业结构、保障基础资源与机会配置的公平性，则需要政府主导，需要政府、市场与社会在义务教育、卫生保健、基本社会保障和就业服务等方面的共同努力。
①[美]波普诺：《社会学》，李强等译，中国人民大学出版社2007年版第304页。
②郑杭生、杨敏：《社会与国家关系在当代中国的互构——社会建设的一种新视野》，载《南京社会科学》2010年第1期。
③朱镕基：《加快少数民族和民族地区发展，把民族团结进步事业推向新世纪》，载《民族工作文献选编(1990-2002年)》，中央文献出版社2003年版第228页。
④[英]吉登斯：《第三条道路：社会民主主义的复兴》，郑戈译，北京大学出版社2000年版第84页。
⑤《中华人民共和国民族区域自治法》，载国家民族事务委员会、中共中央文献研究室编：《民族工作文献选编(1990-2003年)》，中央文献出版社2003年版第326页。
⑥《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》，载国家民族事务委员会、中共中央文献研究室编：《民族工作文献选编(2003-2009年)》，中央文献出版社2010年版第61页。
⑦李迎生：《快速转型时期的代价支付与社会矛盾》，载《中国社会发展研究报告2007》，中国人民大学出版社2007年版第73页。
⑧陆学艺、李培林主编：《中国社会发展报告》，社会科学文献出版社2007年版第15页。
⑨《李克强主持召开国务院常务会议，研究推进政府向社会力量购买公共服务，部署加强城市基础设施建设》，载《人民日报》2013年8月1日。
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