信息政策与越境数据流(TDF)，本文主要内容关键词为：数据流论文,政策论文,信息论文,TDF论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在信息时代，信息革命作为一场真正的革命将不断打破业已形成的各种平衡，从而改变全球的格局。但是信息时代的发展和科学技术的进步，也为信息时代的人们提出了许多问题，如信息犯罪、信息污染、信息安全、信息冲突等。面对这些问题人们采用了各种先进的信息技术手段来处理，但不能完全彻底地解决，还需要信息政策及信息法律调解、规范和处理。尤其是在全球网络信息飞速发展背景下更显得突出的越境数据流(Trasborder Data Flow,TDF)问题，现已成为信息政策和信息法律必须严肃对待的问题。
解决信息问题需要信息政策和信息法律，但就信息政策和信息法律而言，两者是有区别的。信息政策是信息法律的基础，许多行之有效且有长远价值的信息政策逐渐被制度化固定化为信息法律。信息政策是运用行政手段，鼓励和支配社会信息活动以达到信息政策的目标；而信息法律则运用法律手段限制和约束社会信息活动以达到信息法律的效力。因此，信
息法律要比信息政策具有滞后性。由于信息政策具有灵活性和动态性，在实际运用中，信息政策能更灵活、更有针对性地解决信息问题。TDF是信息时代的新问题，目前尚无完善的信息法律来解决它，只有依靠信息政策来控制其不合理流向并促进其健康发展。因此，讨论信息政策和TDF之间的关系就成为我们不容忽视的问题。
1 有关越境数据流的问题
1.1 越境数据流的概念
越境数据流(TDF)这一术语在70年代首先由经济合作与发展组织(Organization for Economic Cooperation and development,OECD)所采用。简单地说，TDF就是点对点的跨越国家政治疆界的数字化电子数据传递[1]。美国学者将其定义为：在计算机文档中处理和/或存储的数据通过电子手段跨越政治疆界的传递[2]。在信息社会中，凡是跨越国家政治疆界而流动的数据、知识、信息等，包括国际广播、电视、电话、传真等国际传播与电信业务内容，以及涉及到法律、金融、会计、咨询、广告等跨国的专业信息服务领域中的信息和数据均属于TDF的范畴。产生TDF的原因：一是信息技术的进步，二是全球化经济的发展，三是各国信息环境的差异。
1.2 研究越境数据流必须认识的两个问题
一是TDF的流向问题，二是TDF的内容问题。TDF的流向是指TDF从源端到宿端的方向。这个方向决定了是出口TDF，还是进口TDF。出口TDF可以创造经济价值，左右TDF进口国的数据库及信息产业，这是每个国家都向往的事。进口TDF需要付出经济代价，本国的信息产业也将受控于TDF出口国，这是每个国家都要酌情对待的事。TDF的内容是指TDF所传递数据和信息内容，主要看内容对本国的信息产地、文化发展、国家主权和国家安全带来什么影响。进口他国TDF要避免造成对本国信息产业的威胁，防止本国文化被他国文化的同化，特别要防止他国通过TDF进行干涉国家主权和国家安全的活动。出口本国的TDF，要注意保护好本国的“敏感信息”，保守国家机密和商业秘密。TDF的流向和内容问题对每个国家都是存在的。在TDF的流动过程中，控制方向和选择内容，正是需要信息政策来解决的问题。
1.3 越境数据流的特征分析
越境数据流最突出的特点是它的不平衡性。由于TDF是在多个国家中流动，使其涉及的范围非常广泛。它不仅涉及到发达国家，而且涉及到发展中国家。但是，由于世界发展的不平衡性，TDF带有明显的不平衡性特征[3]。这种不平衡特征被表达为“全球TDF的不平衡三角形”，即以美国为首的发达国家在国际信息服务市场上占有绝对优势，发达国家与发展中国家之间存在着TDF的不平衡现象；在发达国家与发达国家(指美国与欧洲和日本)之间也存在着TDF的不平衡。其原因是，从本质上说，TDF有两种形式，一种是信息(商品)形式的TDF，另一种是数据(原料)形式的TDF。如果输出本国数据(原料)形式的TDF，由他国加工后再花钱买回来信息(商品)形式的TDF，无疑将蒙受经济上的损失，这就是TDF的不平衡或曰不平等流动。这种不平衡的表现是，在TDF的流动过程中，发达国家向发展中国家输出的是信息(商品)形式的TDF，发展中国家向发达国家输出的是数据(原料)形式的TDF，这就造成了发达国家和发展中国家在TDF方面的不平衡。在美国和欧洲及日本之间，美国更多的是进口数据、出口信息，而欧洲和日本却因各种原因与之相反，因此，它们之间也存在着TDF的不平衡。发展中国家不仅与美国，同时与欧洲和日本之间都存在着不平衡的TDF。
1.4 越境数据流的积极作用
TDF是社会发展进步的一个标志。TDF中含有大量的政治、文化、金融、财政、商业及工业信息，对各国的社会发展、政治稳定、经济繁荣、科技进步的影响越来越大。TDF使信息输出国对世界更具有控制力，同时使输入国可以利用它国的信息资源，少走弯路，追赶发达国家的步伐，从而形成“后发优势”；TDF使世界范围内信息资源的分布和流向发生深刻变化，使之更加合理；TDF更会使国家、地区乃至全世界的信息环境朝着更加合理的方向发展。可以毫不夸张地说，TDF深刻地影响着世界的国际关系、国际经济秩序以及国际文化交流的进程和发展方向。
2 越境数据流的负面影响及其对信息政策的要求
对于TDF，人们在承认和利用其好处的同时，更应清醒地认识到这种以新信息技术为传播载体的信息传递给世界带来的负面影响。它不仅是新信息技术，也不仅是简单的信息流动，而是包含了深刻的意识形态意义和人文特征。由于TDF的不平衡特性，使其在国际经济、政治、科技、文化、法律、外交等领域，在个人、组织机构、国家和地区等不同层面上产生了一系列的负面影响。正是这些负面影响向信息政策的制定者和执行者提出了挑战，使其成为人们关注的焦点和信息政策面临的重大问题。探讨这些要求对于制定和完善信息政策，有效地控制TDF负面影响的扩大，改善现存的信息环境，开发和利用信息资源，增强自身的信息能力，抢占世界信息市场份额，最终增强本国的经济实力和综合国力是十分重要也是十分必要的。
2.1 TDF加大了发达国家与发展中国家的差距
发达国家和发展中国家之间的差距不仅仅表现为政治上的控制与被控制、经济上的强大与弱小，更表现为技术上的先进与落后、信息上的富有与贫穷。这种差距在信息方面的表现是信息生产能力、信息处理能力和信息提供能力的差距。然而左右这种差距的力量正是TDF。信息的流通是一个民族和国家发展壮大的必备条件。没有良好的信息通信网络，跨国经营难以实现。TDF对南北差距的影响表现为一种信息时代的马太效应，即信息富有国更富信息，信息贫穷国更少信息。这就需要相应的国际信息政策及国际公约和条约发挥作用，控制TDF的不平衡流动，使信息资源的分布趋向合理化，从而缩小发达国家和发展中国家的信息差距，实现各国在信息面前的平等。
2.2 TDF增加了发展中国家对发达国家的依赖
发展中国家的信息基础结构(National Information Infrastructure)相对薄弱，信息技术相对落后，向发达国家输出数据并从发达国家输入信息，这对其本国的发展只是一种暂时的办法。但从长远来看却限制了本国信息产业的发展，影响到经济的独立自主。而且在其依赖中，发达国家凭借其技术实力和信息实力限制、剥削发展中国家，从而使发展中国家不仅不能充分开发利用本国的信息资源而且以信息依赖为起点，导致技术依赖、经济依赖，最终丧失政治上的独立自主，形成信息依赖——技术依赖——经济依赖——政治依赖的恶性循环。随着TDF流量的不断加大、流速的不断加快，这种主权的丧失将更加严重。因此，在信息时代，国家主权的含义首先应是国家的信息主权(Information Sovereignty)。美国前国务卿舒尔茨在1986年就指出：“信息时代向全世界各国提出了深刻的政治挑战”[4]。由此看来，世界各国，特别是发展中国家要制定和实施有针对性的信息政策，努力发展本国的信息技术和信息产业，走独立自主的信息发展道路，减少和摆脱对发达国家的依赖，确立自己在世界上的信息地位。
2.3 TDF对各国文化的影响
TDF的源端(即TDF的发送者和操纵者)和TDF的宿端(即TDF的接收者和使用者)之间单向信息流动使两端产生不平衡。在这种不平衡的信息流动中，信息输出国将本国的社会价值观和社会意识形态通过TDF传递给其他国家，进行文化扩张，从而形成文化同质现象(Cultural Autonomy)。文化同质虽然可以减少信息沟通的障碍，但对各国的传统文化精髓，特别是对那些精致文化和民俗文化是一种毁灭性的侵害。因此，信息时代中反对“信息帝国主义”、“文化帝国主义”的呼声越来越高。这不仅要求国家的信息政策要为保护本国的民族文化做出努力，更要求国际信息政策控制某些信息大国对别国的文化侵略，以保护各国传统文化发扬光大。
2.4 TDF对个人的影响
信息社会的个人具有信息权，个人信息权也称公民信息自由权。它是信息法学上的一个概念，是指公民依法可以自由地获取、加工、处理、传播、储存和保留信息的权利[5]。TDF对个人的影响主要体现在对个人信息权的影响。随着全球信息化程度的提高，个人信息在TDF中的含量越来越大，信息技术使个人信息的跨国传递变得越来越容易，对个人信息的非法传播、复制、修改、利用、公开的事件时有发生，个人信息安全受到严重威胁。因此，保护个人数据安全、维护个人信息权利在TDF问题一经提出就得到重视。1978年，经济合作与发展组织(OECD)设立“越境数据障碍与个人隐私的保护专家组”，专门研究个人数据的国际流通与个人数据及个人隐私的保护问题，其研究结果是提出了著名的《OECD保护个人数据的八项原则》。但随着网络时代的到来和不断发展，个人数据保护的难度不断加大，新的问题不断出现，对信息保护政策提出了新的要求。
2.5 对知识产权的影响
在信息时代知识产权(Intellectual Property)的保护已成为棘手的问题。由于知识创造、传播、使用的主体遍布世界不同法律制度的国家，因而TDF则使它的保护更加复杂化。又由于信息技术可以轻而易举地获取、复制甚至出售知识产权作品，特别是INTERNET上的知识产权作品，可以随着TDF的全球性流动而广泛传播，非法获取的机会更多，也更方便。因此，保护网络上的知识产权更显得紧迫。同时，网络知识产权作品的保护难度要比传统知识产权的保护困难得多。这对信息政策的要求也就更复杂，这类信息政策不仅涉及到知识产权作品，而且涉及到信息技术政策、信息传播政策等方面。
2.6 TDF对信息政策的要求
TDF对信息政策的要求分为两个方面：一是对国家信息政策的要求，二是对国际信息政策的要求。TDF对国家信息政策的要求主要表现为：国家信息政策要力求满足保护本国的数据和信息的要求，国家信息政策要保护本国的“敏感信息”不能外泄，同时防止他国“侵略性信息”随TDF流入本国。这就是国家信息政策的政策目标。国家信息政策的制定和实施决不能偏离这个目标。TDF对国际信息政策的要求是在世界或地区范围内有效地控制和规范TDF的流动，限制“敏感信息”和“侵略性信息”参与TDF的正常流动，同时协调各国信息政策。
3 信息政策与TDF的关系
TDF和信息政策是信息社会中两个非常活跃的要素，两者相互影响、相互作用。信息政策对TDF的作用是显而易见的，TDF对信息政策的反作用也是客观存在的，两者之间存在着作用与反作用式的互动关系，共同促进信息社会的进步和发展。
3.1 信息政策对TDF的影响和作用
信息政策对TDF具有引导、控制、规范和促进作用。它在调解TDF与其他社会现象之间的关系方面，以及在抑制TDF的消极作用、兴利除弊方面，发挥着广泛而重要的作用。主要表现在：(1)控制TDF的流向。各国为了保护本国的利益纷纷制定了保护本国文化及国家安全的信息政策。这在某种程度上影响到TDF的流动。世界组织制定的国际性信息政策在更大的范围内限制TDF的不合理流动，防止和消除“文化帝国主义”、“信息帝国主义”的发生和蔓延，使TDF的流向趋于合理，从而保证全球信息资源布局全理，减少国际信息分布的马太效应。(2)限制TDF的内容。参与TDF流动的数据和信息的内容带有明显的意识形态意义，其中有些可以使TDF发挥积极作用，而有些则扩大TDF的负面影响。解决这个问题除采用信息科学技术手段外，信息政策是必不可少的。
3.2 TDF使信息政策在实施中不断完整和成熟
信息政策与其它政策一样是一种复杂的社会活动过程。其政策过程包括信息政策的规划、实施和评估三个阶段。在信息政策的实施过程中，TDF不断向信息政策提出问题，促使信息政策为适应TDF而不断增订和修改政策条文，以达到更好的政策效益和政策效力。与TDF有关的信息政策，在初期只是规范TDF的内容，如《(OECD)个人数据保护的八项原则》，以后又规定了控制TDF流向的条文，如《欧洲数据保护公约》除要求成员国不能以保护私人秘密为由，禁止本国的数据流入另一成员国外，还明确规定不得为TDF设置障碍。另外，初期的与TDF有关的信息政策条文中没有明确的处罚手段，而后来的条文则对此有了明确的规定。这说明信息政策在贯彻实施中不断发展和完善，也说明信息政策与TDF作为主体和对象，它们之间并不是完全对立的，而是相互作用、相互影响、相互促进的。所以，它们之间的关系是互动式的。