中国农村金融体系的资金配置功能分析，本文主要内容关键词为：中国农村论文,金融体系论文,资金论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、农村金融体系资金配置现状
在这里农村金融体系主要指农业银行、农村信用社、农业发展银行、农村邮政储蓄及其农业保险。上个世纪80年代中期以前，农业银行全部贷款的98％以上集中于农村，80年代中期至90年代初，为解决农产品“卖难”问题和扶持乡镇企业，农业银行每年将60％的信贷资金用于农副产品收购和乡镇企业发展。[6]在1993年和1996年，农业银行分别进行了政策性业务分离和农村信用社脱钩改革，成为国有商业银行，其贷款结构也不断调整，贷款范围逐渐扩大，涉农贷款余额占总贷款余额的比重逐渐降低（见图1）。目前农业银行的业务经营范围与其他国有商业银行基本无异，其长期保持的在农村金融市场上的重要地位大大弱化。
自1950年以来，农村信用社系统虽然经历了多次体制性重组，但一直是中国农村金融体系的主力军。但出于自身财务上可持续发展的考虑，农村信用社经营中商业化倾向严重，使资金大量流向相对收益率较高的城市或非农部门，真正需要农村信用社贷款的农户和其他经营主体常常难以得到贷款。有关资料显示，截至2003年6月，农村信用社农户贷款覆盖面仅为25％，多达3/4的农户没有享受到贷款。同时，农村信用社每年通过缴纳存款准备金、转存中央银行、购买国债和金融债券等方式，也引起大量资金流出农村。
建立于1994年11月的农业发展银行其最早成立时的职能定位是：以国家信用为基础，筹集农业政策性信贷资金，承担国家规定的农业政策性金融业务，代理财政性支农资金的拨付，为农业和农村经济发展服务。但经过一系列的业务范围调整，农业发展银行的信贷资金运用绝大部分集中于粮棉油流通领域，也即所谓的粮棉油收购资金封闭运行。然而，随着粮棉油收购市场的逐步放开，以及国家退耕还林、退耕还草计划的逐步实施，农业发展银行业务急遽萎缩(见图2)。而与此同时，一些支持难度远远小于粮食收购资金供应的带有公益性的经济活动如良种繁育、种子购销等，不能得到政策性信贷的支持。[7]
自邮政储蓄成立以来，其存款余额快速上升(见图3)。特别是国有商业银行收缩在农村领域的存贷业务网点，为中国遍布城乡的邮政网点提供了巨大的吸储空间。一种估计认为，农村邮政储蓄占全国邮政储蓄的比例约达65％，[8]而较为保守的估计是该比例约达30％。[9]2002年底全国邮政储蓄存款余额7369亿元，那么按照保守的估计，农村邮政储蓄存款余额约达2210.7亿元。邮政储蓄不发放贷款，资金全部转存中国人民银行，直接流出了农村，虽然中国人民银行以部分转贷农业发展银行和对农村金融机构再贷款方式将部分资金又返还给了农村领域，但很有限，远远不能补偿农村资金的流失。
农业保险的发展严重滞后于农民对风险控制的需求和农村经济的发展，表现为“三高三低”，即高风险、高亏损、高需求和低覆盖率、低供给、低投保率。虽然中国人民保险公司于1982年就开始承办农业保险业务，但经过上个世纪90年代初短暂的快速发展后一直处于停滞不前的状态。由于农业生产周期长，农民基本上还是靠天吃饭，抗御自然灾害的能力很低，农业的灾害损失相当严重。据有关专家测算，我国农村自然灾害的平均损失率大约是粮食6.5％、经济作物6％、大牲畜10％。但在缺乏相应政府补贴等政策支持下，农业保险由于高赔付率(见表1，为了对比，表中也列出了财产保险的经营情况)，使得商业保险机构望而却步，所提供的农业保险业务极度萎缩，原来开办的险种有的也已经停办。
表1 1988～2003年全国农业保险和财产保险经营情况表单位：万元
农业保险 财产保险
保费收入赔款
赔付率(％) 保费收入
赔款赔付率(％)
198811 569 9 23679.83 947 623 369 88039.03
199145 50454 194
119.102 097 0541 142 86054.50
199450 40453 858
106.853 764 1542 303 60261.20
199757 58941 87172.713 822 3072 146 90056.17
200040 00030 00075.006 080 0003 080 00050.66
200350 00030 00060.008 930 0004 760 00053.30
数据来源：历年《中国统计年鉴》。
二、农村金融体系不能有效发挥资金配置功能的原因分析
过去农村金融改革主要遵循金融机构观(Institutional paradigm)。金融机构观认为，现存的金融市场活动主体及金融组织是既定的，并有与之相配套的金融规章和法律来规范各种组织的运行，现有的金融机构和监管部门都力图维持原有组织机构的稳定性。有关金融体系所有问题的解决都应在这种既定的框架下来解决，即使要牺牲效率也是值得的。金融机构观的明显缺陷在于，当经营环境发生变化时，金融组织的运行将会变得无序，更谈不上金融发展对经济增长产生支持作用。
在金融机构观的指导下，首先，历次改革注重现有农村金融机构的存在形态。按照“农村信用社提供合作性金融服务、农村商业性银行提供商业性金融服务、农业发展银行提供政策性金融服务”的思路，农村金融领域几经改革，然而，商业化和合作化两个方向的改革仍然面临许多难以克服的困难和障碍，封闭运行的政策性金融也没有达到预期的目标。事实上按照金融功能观，执行金融功能的载体可以是各种经济组织。就农村信用社改革来说，采取合作制取向还是股份制取向不是问题的关键，正如何广文(2003)所认为，农村信用社的改革方向问题，不是一个合作制与商业化、合作制与股份制的简单选择的历史命题，重要的不是哪种金融机构，而是金融机构具有什么功能。[7]从金融功能视角出发，只要有利于“三农”，农村信用社的未来模式不应只有一种。其次，农村金融体系缺乏竞争性。这又表现在两个方面：一方面，对农村非(准)正规金融的打压。例如，由于农村合作基金会不受货币当局的利率管制，因此，其贷款利率较农村信用社更为灵活，贷款的平均收益也更高。[10]当局之所以会强行关闭农村合作基金会，就在于后者的竞争会对农村信用社经营造成冲击。[11]另一方面，农村金融机构缺乏金融功能上的竞争。1996年以来的农村金融改革并没有能促进农村信贷市场的竞争。农村信用社、农业银行和农业发展银行的业务都限定在各自领域内，相互之间的业务没有交叉，现有的农村金融体系只有分工，而没有竞争。[12]特别是改革反而促使农业银行逐步从农村市场撤出其贷款业务，并关闭了农业合作基金会和其他非正规金融机构，从而使农村信用社在我国农村贷款市场处于垄断地位，而垄断的农村金融市场一般来说是低效率的。最后，农村金融机构的安排忽视外界环境的特征，在功能定位上政府“过度参与”。农村金融机构安排的外部环境的特征就是农村金融需求的特征。具体来说，这种特征又表现在两个方面：其一，不同金融需求主体的需求千差万别。例如，在贷款结构方面，农户作为一个基本的生产经营和生活单位，既需要生产性贷款，又需要生活性贷款，并且这两类贷款在实际中很难区分。目前许多地方的正规金融机构规定不给农户提供生活性贷款，这显然不符合农村的实际。又如，由于农户和农村企业生产规模差异很大，故贷款需求规模各异，而目前一些正规金融机构对贷款额度采取“一刀切”的规定。其二，农村金融需求地区差异明显。东部地区农村金融的需求主要来自非农部门，中部地区主要在种养业，而西部地区在很大程度上是用来满足由于产出的不确定性带来的生活方面的盈余调剂。[13]故同样是农村金融需求，但不同地区之间的侧重点其实各不相同，发达地区的重点是农村发展需求，中等发达地区的重点是农业生产需求，而欠发达地区的重点是农民生活需求问题。
面临多变的外部环境，有关农村金融体系的安排显然不能“一刀切”，农村金融机构应有相当的自主权。但是，政府在农村金融体系安排中是“过度参与”的。以农村信用社为例，其名义上是合作金融，但具有强烈的官办色彩，以至于谢平认为，建国以来真正的合作金融从来就没有出现过。[9]在1996年农村信用社与农行行政脱钩后，其官办色彩甚至越来越浓。[14]更关键的是，政府通过种种行政手段来限制农村信用社的经营和业务范围，控制其信贷资金的流向和流量，以此实现其支持三农的目标，然而，政府却几乎没有承担起农村信用社为实现政府目标而蒙受的经济损失。[15]
三、结论
按照金融功能观，农村金融改革的绩效可以通过考察农村金融体系金融功能的发挥情况来评价。按照林毅夫(2003)对金融功能的总结，[1]农村金融体系关键的功能是资金配置功能。然而，本文的分析表明：一方面，农村金融体系并没有为农村经济发展提供足够的融资支持；另一方面，农村金融体系在资金配置上缺乏效率。
传统理论认为，金融体系仅仅是为了迎合实际经济部门融资的需要，配合这些部门的自主发展，因而其作用是被动的。[1]由此引发金融体制改革的思路为金融机构观，这是我国农村金融体制改革的惯性思维，其局限性在于，它仅仅着眼于既有金融结构内部的改革，忽略对农村金融改革的目的是什么以及农村金融体系到底应承担何种功能等基本问题的回答。这样，改革的举措可能不少，但农村金融体系固有的问题却总得不到有效解决，农村金融体系的资金配置功能得不到发挥。
金融功能观是金融理论的一个重要进展。金融功能观认为，金融功能比金融机构更加稳定；金融功能优于组织机构，只有金融机构不断创新和竞争才能最终使金融具有更强的功能和效率。金融功能观的核心内容可以表述为：首先功能观要问金融体系需要行使哪些经济功能，然后去寻找一种最好的组织机构，而一种组织机构是否最好，则又进一步取决于时机和现有的技术。[16]功能观与机构观不同之处在于它是从分析系统的目标和外部环境出发，从中演绎出外部环境对金融的功能需求，然后探究需要何种载体来承担和实现其功能需求。[17]按照金融功能观，中国农村金融改革要根据外界经济环境的变化，发展出能够实现金融功能的规则、制度等具体的金融形态，并且进行结构优化。这种优化往往要求引入一些新的要素，通过这些要素使得金融结构得到增量的改进。因此，中国农村金融的进一步改革重点应该在于：
1．加快行政管制放开的步伐。在目前我国农村金融机构改革中，行政管制大量存在，一个重要的理由是防止金融风险。但行政管制绝不意味着可以消除风险，同时，违规经营概率与所有制、改革模式并无直接联系，关键是能否有效实施内控、外部监管与查处。有时行政部门代替金融机构进行模式选择将意味着内控与外部监管的弱化，因此，必须尽快把决策权进一步下放，使得各个机构能够根据本区域经济特点、本机构经营情况进行选择，并对自身选择负责。由于市场失败的存在，政府理应积极介入金融市场。但是政府在处理与市场的关系上应是补充市场，而不是取代市场。政府拥有私人所缺乏的能力，但同时也可能会效率较低，正如Fry(1988)所认为，金融市场上也存在大量政府失败，如寻租行为、出于政治目的的干预、政府不胜任等，[18]因此，政府干预金融市场的目的应是保障金融市场的正常运行，或者说使金融市场更有效地运作，政府对金融市场应采取非直接的控制机制，如“谨慎性”管理等，并确立监管的范围和监管的标准。[19,20]
2．放开对民间金融的过度管制。正规金融在农村金融市场上面临严重的信息问题，而民间力量所具有的“本土知识”特别有助于解决农村金融市场上的信息问题。故正确的策略是鼓励而不是遏制民间力量进入农村金融市场。现在决策部门对民间金融多采取限制的政策，将民间金融等同于高利贷和洗钱的工具，在实际工作中往往希望将民间金融挤出资金市场，从而限制民间金融的发展。与金融主管部门希望相反的是，尽管一些地方也的确形成了高利贷，但这并不是民间金融的全部，在更多的地方存在有序的民间金融市场，对农村经济发展提供了重要的支持。以农村小企业的发展为例，正规金融机构的管理越来越正规化，而农村小企业的发展往往是从不正规开始的，比如它们还没有建立起良好的企业信誉，甚至可能刚刚开始创业。不管金融机构如何改善服务，也常常不可能为一个准备建立的小企业提供贷款，而民间金融却很灵活，可以适应农村小企业的起步阶段的资金需求。
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