摘要：综合管廊属于地下工程，工程建设投资规模庞大，单纯依靠政府财政收入难以满足综合管廊大规模发展的资金需求，而PPP模式在基础设施的建设中展现出强有力的投融资优势，为此将PPP模式应用到综合管廊的建设中。但相较于传统的市政基础设施建设项目，尚未形成系统规范的市场规则和操作体系标准，收费机制暂未完善，在项目建设和运营期都存在较大风险。本文在分析综合管廊PPP模式发展现状的基础上，通过对地下综合管廊PPP项目的融资风险特征归纳总结，识别其风险，并提出相应的风险应对措施，为加快管廊PPP项目推广和实施提供参考和借鉴。
关键词：综合管廊；PPP项目；风险机制
1.引言
我国城市化进程的加快，政府开始大力倡导地下综合管廊建设。然而，单纯依靠政府财政收入难以满足综合管廊大规模发展的资金需求，而PPP模式在基础设施的建设中展现出强有力的投融资优势，为此将PPP模式应用到地下综合管廊的建设中，以达到减轻政府融资、转移风险、降低成本、提供优质产品和服务的目的。PPP模式实质是政府通过公开招标或谈判、委托等方式选定私营公司，给予其长期的特许经营权和收益权，从而换取基础设施等公共产品或服务加快建设及有效运营。PPP是一种新型的项目融资模式，能有效吸引民营资本，使之能积极参与社会建设，提高资金效率，降低成本风险；能有效增加民营资本的利润；能有效减轻政府投资负担和风险，提高项目服务质量，更好地为社会和公众提供服务。
2.地下综合管廊PPP项目融资的运作方式
为了更好的管理和服务PPP项目，通常需要社会资本方出资成立特殊目的项目公司（简称SPV公司）。作为独立法人，通过签订特许经营协议以及建设运营合同，项目公司负责整个PPP项目的筹资、建设以及经营工作。在建设运营合同中，政府承诺将对其进行财政部补助（主要方式是可用性付费以及运维绩效付费，经营性项目可能会有可行性缺口补助），从而使项目公司比较顺利地获取金融机构的受信批复，完成融资。项目公司再分别与建筑施工单位以及其他方签订相关合同。项目建设完工后，在运营期内，SPV公司享有项目经营带来的利润，特许经营期满SPV公司需要将项目无偿移交给政府部门。
实务操作中，PPP模式的内在结构不是固定不变的，而是具有一定的灵活性，可以通过各种合同加以安排。但由于各个项目存在差异性，在具体的项目实施过程中，要根据项目的具体情况而定。
3.地下综合管廊PPP模式风险识别与评价
通过整理、分析财政部PPP项目库数据发现，现阶段管廊PPP项目投资额普遍较大，整体合作期限较长，给管廊PPP模式带来较高的风险，极易导致项目失败。因此，准确识别风险、建立风险分担机制、提前规划风险应对措施，是发展综合管廊PPP模式成功的关键所在。
3.1PPP模式融资风险识别
风险识别在于确定风险的来源，风险产生的条件并描述风险的特征，其目的在于减少融资结构的不确定性、识别风险，既可以通过历史经验和感性认知进行判断，也可以对各种项目背景资料以及商务条件进行分析、归纳、整理甚至计算，从而发现潜在风险。常见的风险识别方法主要有：德尔菲法、核查表法、事故树法等。
地下综合管廊PPP模式融资风险通常有项目交割风险、利率及通货膨胀率变化风险、政策风险以及不可抗力风险。具体如下：
3.1.1融资交割风险
由于地下综合管廊项目的投资体量、投资周期较长，并且政府采用PPP模式初衷在于减轻地方政府负债、平滑政府财政支付，所以通常地下综合管廊项目均要求社会资本具有雄厚的资信能力，保障项目能够通过各种融资渠道、方式获得足够的资金。但如项目在执行阶段，社会资本/项目公司因各种原因未完成融资交割或未按约定足额融取资金，便出现项目的融资风险，造成项目建设难以为继。
3.1.2利率及通货膨胀率变化风险
地下综合管廊PPP项目在进入运营期后，由于运营周期较长，在此期间会发生诸多的不确定性因素，而针对项目投融资方面，社会资本方面临的最大风险因素在于基准利率、通货膨胀变化。基准利率作为融资的衡量杠杆，如果该等指标出现较大幅度的变化，无疑会造成融资成本的增减；通货膨胀无论是在项目融资层面，还是对于投资者投资收益回收层面均产生重大影响。
3.1.3政策风险
是指国内宏观环境的变化导致政府在一些政策规定上进行部分修改的可能性。政策变化常会导致项目成本增加、收益降低或项目无法继续实施。这一风险可能在本级政府可控范围，也可能超出本级政府可控范围。
3.1.4不可抗力风险
是指项目施工地的自然灾害频发给项目融资主体带来损失的可能性。它是由当地的气候环境、地理条件、生态环境等因素共同决定的。有些无法通过科学仪器进行预测，有些则是人力无法避免，这种风险一旦发生，产生的破坏力以及影响都是巨大的。
3.2PPP模式融资风险评价
通过对识别出的项目融资风险进行科学评价，可以较客观的反映不同风险发生的概率以及发生后果对项目造成的不同影响程度，这样目标规划可以更加合理，以此为基础制定的方案更具有可行性。
常见的项目风险评价方法有：专家调查法、故障树分析法、蒙特卡罗模拟分析法、风险矩阵法、层次分析法以及敏感性分析法。本文拟利用敏感性分析法对项目的地下综合管廊PPP项目研究判断出各种不确定性因素的变化导致融资目标的影响程度，从而找出影响项目融资风险的关键性因素，在此基础上制定出切实有效的应对措施。
实务中运用敏感性分析的方法与步骤有：
首先，选取不确定因素。可以选取的不确定因素包括建设投资、产出物价格、主要投入物价格、可变成本、运营负荷、建设期以及人民币汇率，根据项目的具体情况也可选择其他因素。
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其次，确定不确定因素变化程度。敏感性分析通常是针对不确定因素的不利变化进行，为绘制敏感性分析图的需要也可考虑不确定因素的有利变化。习惯上常选取±10%。对于那些不便用百分数表示的因素，例如建设期，可采用延长一段时间表示，例如延长一年。
第三，选取分析指标。最基本的分析指标是内部收益率或净现值，根据项目的实际情况也可选择其它评价指标，必要时可同时针对两个或两个以上的指标进行敏感性分析。
第四，计算敏感性指标。
敏感度系数：是项目效益指标变化的百分率与不确定因素变化的百分率之比。计算公式：E=△A/△F
临界点：是指不确定因素使项目由可行变为不可行的临界数值。计算方法：可以通过敏感性分析图求得临界点的近似值，但由于项目效益指标的变化与不确定因素变化之间不完全是直线关系，有时误差较大，因此最好采用试算法或函数求解。
第五，敏感性分析结果表述。通过前面敏感性指标的计算应将敏感性分析的结果汇总在敏感性分析表中，根据敏感性分析表中的数值可以绘制敏感性分析图。
最后，对敏感性分析结果进行分析。将敏感度系数及临界点的计算结果进行排序，找出较为敏感的不确定因素，定性分析临界点所表示的不确定因素变化发生的可能性，归纳敏感性分析的结论，指出最敏感的一个或几个关键因素，粗略预测项目可能的风险。
4.地下综合管廊PPP项目融资风险应对
通过对PPP项目融资风险的识别、评价，按照科学合理的原则，对不同类型的风险，应该采取不同的处理方式。常用的风险处理办法有以下几种：
4.1避免风险。即不采取某些激进行为以避免风险的发生。诚然，为规避风险而不采取一些措施也会带来其他风险或丧失收益的机会。
4.2降低风险发生的可能性。
4.3改变风险带来的后果，采取应对方法以尽量减少损失。
4.4转移风险。通过签订合同、购买保险、组织架构上进行合作分担责任与义务等方式，和其他方共同承担部分风险。当然，共担风险会带来一些财务上的支出或收益，如支付保险费等，间接的增加了项目成本。
4.5保留风险。当一些风险被改变或转移后，剩余的风险依然存在。有些风险可能因为疏忽而保留下来，有些则是综合考量后在项目的承受范围内，选择自留有利于降低成本。
综上所述，制定地下综合管廊PPP项目融资风险应对措施应全面考虑各方因素，采取不同的应对策略。预防潜在影响和损失较大的风险，减轻实质已经存在或发生的风险，转移概率不确定、但潜在损害却不小的风险，自行承担上述策略均不适用的风险，如不可抗力风险。但是自行承担并不是听之任之，仍要积极采取措施，以求尽力降低其发生的概率。
根据上述应对策略，针对地下综合管廊项目属性，提出以下应对措施建议：
第一，一般PPP项目本级政府可控的政策和法律风险由政府方承担，根据合同约定进行时间延长、付费延长、相应补救补偿等。本级政府不可控的政策和法律变更风险由双方共同承担。具体来说，双方事先约定因政策风险带来的损失范围和补救措施，当中央和上级政府政策和法律变更不超过约定范围内的损失时，由项目公司自行承担；超过约定损失范围的，则由政府方与项目公司共同承担。例如，未来国家相关部门出台的入廊费或日常运维费的收费标准与现行管廊PPP项目有冲突，则在双方约定范围内的损失由项目公司承担；超出范围的，双方共担，体现风险合理分担的原则。除此之外，管廊项目不同于其他基础设施建设，与城市整体发展及规划紧密相连，政府方应从顶层设计和城市长远发展考虑，制定符合城市发展趋势、切合实际的规划，既降低了本级政府的政策风险，也为后期管线入廊提供政策保障。
第二，项目融资是项目建设运营的基础，对政府方而言，应在采购阶段选择具备融资能力的社会资本，并核验其证明材料。在项目PPP合同中明确相应的融资交割条款，对于未能完成融资交割的，政府方有权终止与社会资本方的合作，并对融资利率保留监管权。对社会资本方而言，应拓宽融资渠道并与金融机构保持良好关系，及时筹措和提供项目资金，满足项目建设运营需要，以便快速、高效、经济地完成项目融资。
因此，在设计融资风险分担方案时，须遵循由对融资风险最有控制力的一方承担相应的风险、融资风险收益对等以及承担风险上限等准则。在此建议：资金可获得性风险一般由社会资本承担；金融机构信用风险按照行业经验应由社会资本承担，但在融资过程中，政府可以牵头寻得金融机构资金支持；汇率风险一般由社会资本承担，但政府可以补贴、担保等方式予以适当分担；利率风险主要由私营机构来承担，但其承担有一定的限度，超过此限度则由政府以补贴、保证等方式予以分担；通货膨胀风险一般由社会资本和政府共同承担；政府部门和融资担保机构分担部分流动性风险；金融机构监管风险发生比较偶然，一般由社会资本承担；再融资风险的发生主要是与社会资本对SPV公司的运营管理水平相关，所以一般也由社会资本承担。
5.结束语
作为城市管线集约化的新兴基础设施，综合管廊以其独特的优势受到政府管理部门和城市管线部门的认同和接受，在政府大力推行PPP模式下，综合管廊PPP项目将会迅速开展起来。相比传统基础设施项目建设，地下综合管廊项目投资金额大、周期时间长、不确定因素较多，需要对其进行风险管理。搭建城市地下综合管廊PPP项目融资风险框架，利用敏感性分析法，识别以及评价融资风险，采取不同的规避措施和控制方法，实现对项目融资风险的科学管控。
参考文献
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论文作者:彭亮
论文发表刊物:《基层建设》2019年第9期
论文发表时间:2019/8/2
标签：风险论文; 项目论文; 融资论文; 敏感性论文; 政府论文; 地下论文; 模式论文; 《基层建设》2019年第9期论文;