服务行政模式对官僚制的借鉴与超越，本文主要内容关键词为：官僚论文,模式论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着行政民主参与进程的加快和公共服务制度的改革，公共行政的服务性在中外公共行政实践中得到了较多体现。尤其是在我国，由于社会主义国家的本质体现为人民当家作主，公共行政的服务导向在理论上是一直得到确认的。“为人民服务”是我国公共行政的根本价值取向：“始终代表最广大人民群众的根本利益”是作为执政党的中国共产党的必要要求，也是这一无产阶级政党先进性的体现；“领导就是服务”则应始终贯穿于行政领导过程；而做“人民公仆”是对每一个公共行政人员的基础要求。在实践上，服务行政模式的构建也在大张旗鼓地进行。本文的旨趣在于：随着服务行政模式的兴起，管理行政模式既然已经出现终结的趋势，那么，就我国当前的情况来看，应对作为管理行政模式组织基础的现代官僚制取何种态度。
依据现代官僚制的种种特征判断，我国仍处于官僚化不足阶段，比如普遍缺乏公务人员的专业化分工以及与此相适应的专业化人才，政府官员及其行为轻视规则与规范，行政管理以“身份取向”凌驾于“成绩取向”之上，行政腐败现象严重，等等。问题的复杂性在于，任何一种官僚制——无论是传统的，还是现代的——都有其对应的官僚主义，即某些特征的过度化，因此一方面是官僚化不足，另一方面却是专业化分工过细，规章程序繁琐僵化，唯命是从，两种情况相伴相随。[1]在我国，真正意义上的现代官僚制尚未建立，但我们不可能先去建立一个有着本质局限性的现代官僚制，然后再去破坏它。这不符合一般逻辑：在“破”与“立”的关系上，“破”是手段，“立”是目的，而不能反之。既然如此，这就使得我国在现代官僚制问题上面临着借鉴与超越的双重任务。
借鉴是针对我国行政组织官僚化程度不足而言的，即要尽快建立和完善现代官僚制：超越则意味着通过以德行政的推行，将服务行政的精神植入行政组织和行政人员，消除现代官僚制的种种不良影响，同时吸收其积极的一面。在对待现代官僚制问题上，借鉴和超越是相辅相成的，或者说，是一枚硬币的两面。
如果只重视借鉴而忽视超越，我们建立起来的必将是一个会产生种种弊端的现代官僚制。因为，现代官僚制是基于西方文化和历史发展的产物，现代官僚虽然在20世纪取得了巨大的成功，但是它的形式合理性和工具理性的性质决定了它有着根本性的缺陷。这种缺陷就是由形式合理性所造成的官僚主义。“官僚主义对行政人员的影响是使他们脱离实际，不关心公众利益，官气十足，铺张浪费，贪图个人安逸和享受，导致工作效果和效率低下的工作作风和领导作风；对政府机构的影响是使管理机构数量增加，管理层次增多，机构变得臃肿，官职人员庞杂，造成无效率、推诿扯皮、公文泛滥等一系列问题；对政府性质的影响是使政府的部门以及行政人员追求自己的局部利益而忽视整体利益……”[2]所以，对于中国的行政改革来说，借鉴和学习现代官僚制的管理经验，甚至在行政体制的设计中引入现代官僚制的因素是必要的，但要根据形式合理性和工具理性的原则在中国建构现代官僚制，则是不可取的[3]。况且，现代官僚制的“政治中心”原则也是与我国的社会主义性质水火不容的，我们当然不能全盘照搬西方国家的政府管理模式。其实，在这个问题上是有着前车之鉴的。早在1962年，美国福特基金会慷慨解囊，为美国比较行政管理学会提供50万美元。用于研究改进第三世界行政管理模式，试图将西方的成功行政范式移植到第三世界国家，以促进这些国家的经济进步和社会发展。然而，这一“良好”初衷以失败而告终[4]。行政生态学的研究发现，任何行政模式都有其生存的环境，简单移植必然会产生“南桔北枳”效应。
而如果在行政改革中只重视对现代官僚制的批判和超越，则难免陷入“乌托邦”追求的狂热，我国的官僚化不足的现状得不到根本性的改观，遑论服务行政模式的构建？当前，我国官僚制不足的现状表现为：组织结构上，科学合理的政府管理体制尚未确立，机构变动频繁且调整缺乏系统性；管理方式上，政府的具体职能界定模糊，各项制度和规则不健全、不科学，普遍缺乏公务员的专业化分工和与之相适应的专业人才，行政管理中的“身份取向”凌驾于“成绩取向”之上，行政腐败严重等；行政文化上，现代理性精神欠缺，法治理念的匮乏，市场经济的契约观念难以植入以取代传统封建社会的“主仆观念”等[5]。以上问题使得借鉴现代官僚制成为一种必要。而且，在为人民服务根本原则指导下的服务行政模式必须以高质量、高效率的公共服务为基础，如果偏离了这一方向，则与“宁要社会主义的草，不要资本主义的苗”那种荒谬论调相去不远矣。
从上述的分析，我们可以看到，我国对现代官僚制应该是借鉴与超越并举。
我国要建构新型政府管理模式，必须在“四项基本原则”的指导下，对现代官僚制的如下方面予以借鉴[6]：
第一，从组织结构层次，要实现行政制度创新。应从我国的国情出发，根据现代官僚制的理念和准则，对政府及其功能重新进行制度安排，包括对政府与政府外主体的关系、政府机构之间的关系、不同层级政府之间的关系作出必要的调整；对政府的管理权限、管理职能、管理方式、工作制度以及与之相适应的机构设置、人员编制、工作环境、财政预算、行政责任等进行再审视、再定位、再设计、再组合，进而通过新的制度安排，构建有中国特色的行政管理体制。这其中最大的危险是把官僚制与僵化、死板等同起来。公共行政的官僚化同样需要采取灵活的体系，以适应迅速变动的内外环境的需要。当然这种灵活性是以尊重规则和制度为前提的。如果官僚化不足，灵活性会给管理中的非人格因素提供可乘之机。
第二，从管理方式层次，要真正落实和实施“专业行政”和“依法行政”。韦伯认为，官僚组织的主要特征在于严格的效率取向，注重法律和程序。要落实专业行政，就必须尽快完善我国的公务员制度，强化国家公务员的专业取向，确立规范的公务员职位分类制度和以职位分类制度为基础的考试、录用、考核、晋升等各项具体制度，努力建立一支高素质、专业化的行政管理干部队伍。落实依法行政，要加快制定和完善行政法律、法规和规章制度，改变我国行政性法规滞后，体系薄弱，程序性法规匮乏的现状，最大限度降低行政管理活动的模糊性。要严格执法，消灭具体行政行为中的各种人为因素的影响，消除腐败，建立“形式化的，非人格化”管理方式和运作程序，在法治的基础上逐步实现公共行政的科学化和民主化。
第三，从组织文化层次，要构建符合市场经济要求，具有中国特色的现代行政组织文化。现代官僚制的重要切入点是组织文化，即“理性精神”。这种组织文化是建立在“理性”精神支配下的法治观念和契约观念的基础之上，而这正是中国传统文化中最缺乏的。所以，我们要在观念上培养理性精神，倡导民主、法治、规范、效能、普遍主义的精神和工作方式；倡导实事求是的客观化工作作风，倡导非人情重契约的价值取向；倡导功绩主义的分配原则[7]。
组织结构、管理方式、组织文化是建构现代官僚制的粗略轮廓，但借鉴的同时亦应有超越的眼光。首先需要超的就是它的政治与行政的二分，行政人员严守政治中立。因为，在中国是不存在脱离政府而存在的所谓纯粹的党派政治的，如果要求行政人员仅仅作为技术专家而存在，在他的行政行为中不贯穿政治的内容的话，那么他的行政行为就会成为失去了方向的行政行为，就可能会成为利用公共权力谋取私利的行为[8]。
我们看到，肇始于20世纪70年代末的西方行政改革也提出了超越现代官僚制的要求。但是，由于西方国家的资本主义性质，以及政治上的两党制或多党制，政治—行政二分原则仍然是不能突破的，所以，西方行政改革难以实现对现代官僚制的超越。在西方行政改革中的所谓“超越”方案，只不过是更多地引进社会自我管理的因素，尽可能地精简一些机构，尽可能地提高行政管理的技术水平以提高其效率。所谓“企业家精神”，把企业家精神引进到政府中去，无非是在官僚制的基础上加进一些竞争的因素而已，这并不是对现代官僚制的根本性超越，在一定意义上来看，恰恰是对现代官僚制的“效率中心主义”的强化。在这种制度体系下，政府依然是管理的主体，是凌驾于整个社会之上的力量。
而我们社会主义国家则不同，社会主义公共行政的性质是服务行政，它的基本宗旨是为整个社会提供公共服务。社会公共利益的实现，人民生活水平极大可能的提高，是政府一切活动的基本任务。这就决定了社会主义行政管理体系在借鉴和吸收官僚制的技术性成就的基础上，需要实现更为根本性的超越，需要选择以德行政为社会主义公共行政的基本性质。[9]
我们欣喜地看到，改革开放以来，我国行政改革的基本指导思想越来越趋近现代官僚制的精神，但同时又是对现代官僚制的超越。比如，1998年机构改革的目标是：“建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制，完善国家公务员队伍，建设高素质专业化的行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。”[10]从机构改革的目标中，我们看到的多是对现代官僚制的借鉴。而2003年机构改革所确定的指导思想是：“以邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导，按照完善社会主义市场经济体制和推进政治体制改革的要求，坚持政企分开，精简、统一、效能和依法行政的原则，进一步转变政府职能，调整和完善政府机构设置，理顺政府部门职能分工，提高政府管理水平，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”[11]这次的机构改革，除了继续提出的“行为规范、运转协调”等理念是对现代官僚制的进一步借鉴，“公正透明、廉洁高效”则是就我国的情况而提出的对现代官僚制的超越目标。
社会主义民主是我国超越官僚制的制度优势。要克服现代官僚制的弊端，就必须与社会主义民主结合起来，这样才能确保其发展方向的正确性。这就要求我们在制定和实施各项政策、法律、法规、制度时，能体现全心全意为人民服务的宗旨，并保持适当的灵活性，以避免西方国家官僚制中出现的把制度建设当作最终追求目标的情况[12]。
我们知道，现代官僚制是以民主制度作为其生态环境的，但是现代官僚制恰恰又是一个民主环境下的集权体制。也就是说，现代官僚制是民主与集权的并存，那么，我们能否把民主的精神贯穿到现代官僚制中来呢？答案是肯定的，那就是行政人员的民主精神建设[13]，即通过建设社会主义行政文化，塑造社会主义行政人格来实现公共行政的民主化。只有这种行政人格，才能够确保行政人员在提供公共服务时具有高度的道德自觉。
我们提出借鉴和超越现代官僚制，其总体目的还在于构建服务行政模式。在一定意义上来看，我国行政发展所处阶段与社会形态所处阶段有着相似之处。就社会形态而言，我国处于社会主义初级阶段，高度发达的社会主义尚未实现，共产主义是我们所追求的最高目标。同样，我国的服务行政模式正处于发展之中，虽然我们一直将为人民服务作为公共行政的根本指导原则，同时又提出了以德行政的基本要求，在实践上也在不断加强社会主义精神文明和行政道德建设，党的十六大又提出了建设社会主义政治文明的要求，但是，我国的服务行政模式还仍需进一步完善。在迈向共产主义的伟大征程中，我们共产党人要做“最高纲领和最低纲领的结合者”，同样，在构建服务行政模式的问题上，我们也不能寄希望通过一次行政改革就毕其功于一役，一劳永逸地实现服务行政模式。我们必须认识到，服务行政模式的实现是一个渐进的而又相对漫长的过程。但是，只要我们有着不懈追求的精神，就必须能够争取这个时代的尽快到来。