义务教育财政转移支付理论与实证研究，本文主要内容关键词为：义务教育论文,转移支付论文,财政论文,理论论文,实证研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一 问题的提出——我国义务教育财政体制存在的问题
本森(C.S.Benson)认为，评价一个教育财政体制，主要有3个标准：教育经费是否充足；教育资源是否有效率；教育资源配置是否公平。[1]按这3个标准衡量，我国义务教育财政体制存在以下问题：
1 义务教育经费投入总量不足
我国义务教育经费不足主要表现在：首先，教师工资不能按时按量发放。据《中国教师报》2003年3月12日头版头条报道：由于财政困难，全国共有24个省拖欠教师工资，累计达134.4亿元，其中拖欠金额达5亿元的就有5个省。省南省一些地方的工资发放还是按1997年的标准，湖北省一些地方则是按1999年的标准，同应发放工资标准相差20%～30%。其次，基本办学条件得不到保障。据国家教育发展中心的抽样调查，样本小学和中学按教学大纲开出所有课程的分别占87.2%和21.8%；课桌椅残缺不全的分别占37.8%和45.9%；教学实验仪器不全的分别占49.5%和70.3%；教室或办公室有危房的分别占22.3%和28.8%；购买教具、墨水、纸本、粉笔资金不足的分别占32.5%和35.0%。[2]2001年我国教育经费总投入为4637.66亿元，其中财政预算内教育经费为3057.01亿元，而用于义务教育的投入为2178.59亿元，占教育经费总投入的47.0%，义务教育预算内经费拨款为1379.4亿元，占财政预算内教育经费的45.0%。[3]相比之下，义务教育阶段在校生合计1.91亿人，占各级各类学校在校生总数的78%。由此可见，我国义务教育经费投入存在严重的短缺。
2 教育资源配置效率有待提高
衡量教育资源配置是否有效率有两种指是：一是教育的成本—收益比较，即教育的外部经济效益，主要用私人收益率或社会收益率衡量；二是教育的成本—效益比较，即教育的内部效率，主要用辍学率、重读率、考试合格率来衡量。[4]我国对各级教育个人收益率和社会收益率的研究还没有出现公认的成果，但从义务教育既是居民个人发展的基础，又是国家发展的基础而言，义务教育比其他教育具有更高的效益，教育资源应优先配置于义务教育。而我国义务教育经费投入占各级各类学校教育经费总投入的比例始终低于60%。据《中国教师报》2003年3月12日报道：高等教育的公用经费与小学公用经费相差174倍。在相当一部分地区还没有普及义务教育的情况下，大力推进高等教育大众化，教育资源配置很难说是有效率的。
就义务教育的内部效率而言，我国稀缺的教育资源的配置效率也是相当低的。有研究结果表明：从义务教育公共投资的内部效益来看，净入学率与毛入学率之比、学生与教师之比是反映教育投资内部效益的主要系数。在被调查的12个国家中，除印度、泰国、肯尼亚因缺少净入学率的统计数据而无法比较外，其他10个国家（中国、美国、法国、德国、瑞士、日本、俄罗斯、韩国、印度尼西亚和埃及）中，1996年初等义务教育净入学率与毛入学率反差最大的是中国，其初等义务教育的效益系数最低，仅为0.813。[5]中国初等义务教育投资效益偏低，有限的、本已匮乏的教育资源被人数过多的超龄学生重复使用。从学生与教师的比例来看，中国的比例较低。作为一个发展中国家，特别是在义务教育公共投资严重不足的前提下，其偏低的学生／教师比率，意味着从总体上看，中国教师资源利用效益低于印度和欠发达地区的平均水平。
3 教育资源配置不公平
(1)地区之间的不公平
2000年，我国普通小学生预算内事业费拨款为491.48元，在东部地区，小学生生均预算内事业费拨款除河北和海南低于全国平均水平之外，其余各省市：北京、天津、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东和广东都超过了全国平均水平；在中部8省，仅吉林和黑龙江两省高于全国平均水平，其余各省：山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南分别为446.20、376.60、400.37、260.77、292.92、351.48，其中，河南为全国最低；在西部地区，除西藏、云南、内蒙古、青海、宁夏和新疆外，其余各省：广西、重庆、四川、贵州、陕西和甘肃均低于全国平均水平。就初中生均预算内事业费来看，2000年全国平均水平为679.57元，在东部地区，仅河北和山东低于全国平均水平；中部地区除吉林和黑龙江外，山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南均低于全国平均水平，其中，河南为全国最低；西部地区除云南、西藏、青海、宁夏、新疆外，内蒙古、广西、四川、重庆、陕西、甘肃、贵州均低于全国平均水平。[6]上述情况说明，我国义务教育经费投入在中、西部与东部地区之间存在着明显的差距。
(2)城乡之间的不公平
新公布的《中国教育与人力资源问题报告》指出，义务教育阶段生均经费的城乡差异十分显著，农村教育经费严重不足。2001年小学生均教育经费一项，城市是农村的1.86倍，小学生均教育经费最高的上海与最低的湖北相差10倍；初中生均教育经费一项，城市是农村的1.92倍，最高的北京与最低的贵州相差7倍。全国31个省市自治区的农村小学和初中，预算内生均事业费最高与最低相差分别为11倍和8倍，预算内生均公用经费小学最低的仅为5元，初中最低仅为14元。据预测，费改税以后，农村教育经费缺口将加大100亿元，与城市地区教育发展将进一步拉大差距。
由以上分析可以看出，我国义务教育经费投入总量不足，政府负担义务教育经费，尤其是农村义务教育经费的比例过低，义务教育投入在城乡和区域间的严重不平衡是阻碍当前义务教育发展的最大障碍。因此，必须建立科学、规范的义务教育转移支付方案，切实保障义务教育经费投入，合理确定各级政府分担义务教育经费的比例，保持地区间义务教育均衡发展。
二 建立规范的义务教育转移支付的理论依据
1 义务教育属于公共产品
公共经济理论认为，由于地方政府公共产品具有溢出效应，在地方财政职能中，通常很难做到把公共产品的收益范围只限定在边界之内。也就是说，收益会溢出边界，从而使本地区以外的一部分人受益。如在本辖区内受过良好义务教育的中小学生，将来有可能在其他辖区内就业，从而使其他辖区受益。如果生源出省长期得不到适当的成本补偿，这些地方政府对义务教育投入的积极性和投资的能力将会受到某种程度的挫伤，地方义务教育的发展和义务教育质量将难以从教育财政投入上得到根本的保证。对此，理论上的解决方法是由上级政府提供补助，即对具有外溢性的义务教育提供进行内在化的适应调节。这是一种较为有效的干预方式。
2 义务教育均衡发展的要求
从财政学的角度看，义务教育转移支付有助于实现不同地区间义务教育的均衡发展。由于我国义务教育存在区域间的不均衡以及城乡之间的不平衡，如果地方政府得不到上级政府补助，就必然提高地方主要税源或增设收费项目，以此来扩大政府财政收入。但是，由于制度原因以及地方税率的刚性，会引起通货膨胀，所以，在经济落后和税源有限的情况下，地方政府通过增税提高义务教育财政投入，显然不是理想的筹资渠道。而与落后地区相比，发达地区财政资金的边际效用却是递减的，实际上，发达地区更易得到其他地区义务教育公共产品的溢出效应，而中央政府也从这些发达地区获得了更大的收益。但是，发达地区和落后地区之间无法自动形成义务教育财政转移支付，因此，中央政府有必要利用财政再分配手段把来源于经济发达地区的一定量的财力横向转移到比较贫困和落后的地区。这一策略既有利于不同地区共享义务教育的溢出效应，实现利益共享，又有利于减轻贫困地区地方政府财政负担，稳定地方经济。
3 个人公平的要求
按照商品平等主义的观点，义务教育是一种所有公民都有权利获得的重要产品，即每个人都应该受到最起码的学校教育。但是现实生活中，仍有许多适龄儿童不能享受到平等的义务教育机会，对个人实现财政转移支付带有再分配的性质，并不适合于分权的地方政府实行。因为由地方政府执行再分配的政策会因人口的自由流动而导致一个无效率的结果，因此它需要中央政府或地方政府来承担。此外，义务教育通常被视为一种有益的产品，地方政府在提供有益产品时往往会因对有益产品的评价要低于社会合理的评价，致使地方政府用在有益产品上的财政支出达不到上级政府或社会所要求的水平，因而需要上级政府通过适当的途径加以矫正。实际上，政府间的财政转移支付是被许多分权制国家用来纠正这类偏差的有效手段之一。
三 义务教育转移支付方案的设计
1 方案设计的目的
义务教育转移支付的目的主要是使那些经过自己财政努力，但因经济发展水平及财力所限，影响了对该地区的义务教育的公共投入的地区，通过中央政府的补助，使该地区的义务教育生均公用经费达到最低标准，以便使不同地区的居民享受义务教育的机会和所受义务教育的质量大致相等。同时，义务教育转移支付又要有利于引导和调动地方政府投资义务教育的积极性，中央和地方共同发展义务教育。
2 方案设计的原则
(1)公平原则
首先，从义务教育的公共产品属性来看，义务教育财政转移支付应坚持公平原则。义务教育具有很强的公共产品性质，政府应该提供给每个学龄人口平等的受教育机会和大致均衡的义务教育资源，义务教育财政转移支付方式，应该坚持公平原则。其次，按照人力资本理论的观点，教育不仅可以促进经济发展速度，也可以改善收入分配不公平的现象。因此，义务教育财政支付应该坚持公平原则，加大对贫困地区地方财政的转移支付力度，尽可能通过缩小地区间的教育发展水平的差距而缩小地区间的经济发展水平的差距，使地区之间的收入分配相对均衡。最后，从法律的角度来看，义务教育财政转移支付应该坚持公平原则，义务教育的各种法律法规，不仅规定了受教育者及其监护人的权利和义务，也规定了政府在实施义务教育过程中应承担的责任，义务教育财政转移支付就是为了保证所有适龄儿童和少年享受平等的受教育权利。
(2)效益原则
首先，根据人力资本理论的观点，通过教育可以提高劳动力的质量，从而增加国民收入，也就是说，教育是一种人力资本投资，投资者最关注的问题是投入与产出的比例，即效益。义务教育财政转移支付也是政府对公共服务进行投资的一种方式，也应该追求高效益。其次，根据边际效益递减规律，在一个地区或行业，当资本的投入增加到一定程度时，再增加—单位的资本投入，其效益就会减少。在我国东部地区，义务教育比较发达，如果再对义务教育进行专项补助，势必会产生义务教育投资边际效益递减的趋势。而在西部和农村地区，义务教育的发展水平还较低，还处于义务教育投资的边际效益递增阶段，应该侧重对这些地区进行转移支付，以提高义务教育转移支付的使用效益。
3 义务教育均衡性转移支付设计的思路
首先，计算各地应承担的生均公用经费最低标准。考虑到各地经济发展不均衡，应先求解各地最低标准系数，该调整系数的确定应与地方政府教育投入的努力程度和地方经济发展水平相结合，考虑因素主要包括各省政府教育投入占本级财政支出比例和人均GDP，在此基础上，用全国义务教育生均公用经费乘以该调整系数，得到各地区应承担的义务教育生均公用经费最低标准。
其次，计算各地财力客观能承担的生均公用经费。考虑到各省用于义务教育的成本不同，应先求解成本差异调整系数，通过回归分析，该调整系数的考虑因素主要包括：学校教师总数、教职工工资差异及地区财力差异。然后用全国义务教育生均公用经费乘以各地区成本差异系数，得到该地区政府实际所能支付的生均公用经费，与该省义务教育财政本应承担的生均公用经费最低标准相比较，确定转移支付对象和生均公用经费转移支付数量。
最后，用所求的生均转移支付数量乘以该省的义务教育适龄儿童和少年人数，得到应向该省转移的义务教育财政资金总量。
4 具体计算步骤和计算方式
(1)计算各地应承担的生均公用经费最低标准
记号注释：X＝全国普通小学和初中学生均公用经费；D＝最低标准调整系数；
＝某省人均GDP；
＝全国人均GDP；Ti＝某省教育投入占本级财政支出比例；T＝全国教育投入均值；B＝生均公用经费最低标准。计算公式：D=/+Ti/T；B=X·D
(2)计算各地财力客观能承担的生均公用经费
记号注释：K＝义务教育财政供养人口系数；M＝教职工工资差异系数；J＝地区差异系数；Y＝成本差异调整系数；Gi＝各省义务教育教职工人均工资；G＝全国义务教育教职工人均工资；Ni＝各省义务教育教师数；Pi＝各省生师比；N＝全国义务教育教师数；P＝全国平均生师比；Gi＝各省人均财力；C＝全国人均财力；Z＝能承担的实际公用生均经费。计算公式：K=Ni·Pi/N·P；M=Gi/G；J=Ci/C；Z=X·Y；Y=K+M+J；当Y-D＜0时，需转移支付人均支付量为：(D-Y)·X
四 义务教育转移支付模拟与结果分析
采用《2002年中国统计年鉴》、《2002年中国经济年鉴》和《教育发展研究》中有关的统计数据及教育部网上公布的有关数据，进行模拟转移支付与结果分析。其中，2001年地方小学学生公用经费支出为218元，地方初中学生公用经费支出为403元；=7453元／人；T=15.5%；全国小学专任教师人数为579.8万人，初中专任教师人数为338.6万人；全国小学教师人均工资为7413元／年，初中教师人均工资为8385元／年；全国小学生师生比为21.64，初中生师比为19.21；C=541.33元／人。
模拟结果1：测算各省财政应承担的生均公用经费最低标准。模拟结果见表1：
表1 模拟结果1
模拟结果分析：2001年全国义务教育转移支付总额为64.92亿元，其中用于小学的为32.3亿元，用于初中的为32.62亿元。转移支付的省份为河北、山西、内蒙古、江苏、安徽、福建、江西、河南、湖南、广西。其中，有些经济较好的地区，如江苏、福建位于其中，可能有些意外，实际上，从这两省的教育投入占本级财政支出的比例来看，均位于全国前茅，可见该地区的政府投资教育的努力程度和积极性。而部分省份，教育投入占本级财政支出的比例较低，政府投资教育的努力程度尚有较大的潜力，因其财力尚能承受相应的教育投入故未获转移支付补助。如果地方政府投资义务教育处于被动地位，即使对其已经实施转移支付，教育资源也未必有较高的利用效益，或许会助长其依赖心理。同时，本方案还具有引导和鼓励地方政府投资义务教育的积极性，只要努力提高教育投入占本级财政支出的比例，就有可能获得均衡性财政转移支付补助，在中央政府的支持下，共同发展教育事业。因此，本方案基本能实现方案设计时制定的义务教育转移支付的目的。
模拟结果2：测算在现有财力下，各地财政在全国平均努力程度中，实际能承担的生均公用经费，以确定转移支付对象和人均转移支付差额。模拟结果见表2：
表2 模拟结果2
模拟结果3：2002年中央应向省义务教育转移支付的资金数量。模拟结果见表3：
表3 模拟结果3
