权力监督的逻辑结构与有效性分析，本文主要内容关键词为：逻辑论文,有效性论文,权力论文,结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十六大提出，要建立“制约有效”的权力运行机制，在研究对权力的有效监督与 有效制约时，必须对权力监督的逻辑结构进行说明。从监督的逻辑结构上看，任何一项 监督，都有三个组成部分，它们既是权力监督相互联系、前后相继的三个环节，也是权 力监督的三个要素。
一、监督信息的获取和传送
监督信息的获取和传送，是指监督主体通过各种手段，从监督对象那里获取进行监督 所需的各种信息，包括监督对象(被监督者)是否违规违法、违规违法的具体事实情节以 及相关证据、与监督对象违规违法行为相关的责任者的活动及相关证据、监督对象违规 违法行为所造成的损害事实及相关证据、这种行为与损害事实之间的因果关系及相关证 据等等，并把这些信息传送到有关部门或公之于社会。监督信息的获取，是整个监督活 动的起点，它的数量和质量，直接决定着监督的质量和效果。监督制度首先要求有畅通 的获取监督信息的渠道，并保证这些信息能够传达到相关部门或在一定范围公开。权力 监督的这一环节或要素，可以简称为“信息取得”。
从民主监督的方面来说，获得监督信息的保障，首先是宪法和法律中关于公民知情权 、请愿权、信息交流权(言论自由权)以及批评、建议、检举权的规定。美国宪法第一条 修正案规定，国会不得制定法律剥夺人民和平集会和向政府请愿申冤的权利。1947年的 日本国宪法第16条规定：“任何人对于损害救济、罢免公务员，制定、废除或修改法律 命令及规则，以及其他事项，均有以和平手段请愿之权利，并且不得因其请愿而受差别 待遇。”1949年的德国基本法第17条规定：“任何人均有权单独或联名用书面形式向有 关负责当局及议员请愿或提出抗议。”我国现行宪法第41条规定：“中华人民共和国公 民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和 国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但 是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”在民主监督中，人民有权获取和向政府当局 反映这些监督信息，同时提出自己的处理意见和要求。向有关部门反映监督信息或提出 民众的相关要求，涉及到宪法规定的表达自由权问题，即公民的言论、出版、结社、集 会、游行、示威自由的问题。公民的表达自由，其实也是对权力进行民主监督的一种形 式。值得注意的是，各国宪法和法律都没有赋予公民以相应的调查权、检查权，但有些 国家通过制定《政府信息公开法》，也称为“阳光法”，以使公民比较容易地获取有关 权力行使者的相关信息，便于行使民主监督权。如刘军宁先生所说：“公开与透明，是 有限政府的基本要素，是对政府的有效限制，从而使非法、不当的政府行为无从藏身。 ……公共权力部门能否提供充分可靠的信息，以及其决策是否有充分的透明度，这两者 对责任制度和法治至关重要。没有充分的信息和透明度就为欺诈、不公平的待遇和腐败 提供了机会。”[1](p.375)在我国，政务公开和政府信息公开的问题也逐渐被提上议事 日程。
从权力制约的角度来说，监督信息的获取，是指此权力主体对彼权力主体相关行为的 了解、掌握。在西方权力分立制度下，这种对监督信息的掌握有充足的法律保障，除军 事、外交方面的特殊情况外，总统不能向国会隐瞒自己的行政行为，国会一般也不能举 行秘密会议，而在法院的司法程序中，任何人者不得向法官隐瞒事实。实行司法审查制 度的国家，法院有权按诉讼程序审查行政行为，也当然有权通过诉讼程序调查了解行政 当局的相关行为，并取得相关证据。由于行政当局采用个人负责制，更容易秘密地行使 行政权力，所以，各国立法机关一般保留有对行政机关的调查权力，也称为“国政调查 权”。许多国家的宪法对此有明确规定。1947年日本国宪法第62条规定：“两议院得各 自进行有关国政的调查，并得为此要求证人出席作证或提出证言及记录。”1949年德国 基本法第44条规定：“联邦议院有权、并应四分之一议员的要求，也有义务设立调查委 员会。调查委员会分开议事并审理必要的证据，但也可以不公开。”韩国宪法第57条规 定：“国会得监察国政，为此可以要求提供必要的文件，让证人出席并陈述证言和意见 。但不得干涉审判和进行中的犯罪搜查以及追缉。”美国宪法虽然没有明文规定国会的 调查权限，但美国最高法院的判例对此已有定论。在伊斯特诉美国军人基金案中，最高 法院将国会调查权描述为“国会调查权含于立法权之中，这个权力是广泛的，它包含了 所有的现行法范围内和可能的立法范围。”国会的“调查范围可同宪法规定的可能的拨 款及制定法律的范围一样广”，可以“对联邦政府部门进行深入、综合的调查，以揭露 腐败、无效率或浪费行为”。美国参众两院的议事规则详尽地规定了一整套程序来保护 国会调查这一最有效的监督武器。[2]
从行政监察的角度来说，上级权力主体对隶属于自己的下级权力主体一般有足够的手 段获取其相关监督信息，能够及时发现下级权力主体违规违法的行为。上级对下级通常 都拥有检查权，通过定期或不定期的检查，发现下级工作中存在的问题，督促下级执行 上级命令。另外，上级还可以通过要求下级汇报工作，听取群众反映，接受人民来信来 访、检举和举报，媒体报道等渠道，来获取对下级的监督信息，从而展开对下级的监察 。但这只是问题的一方面，另一方面，下级往往会与上级展开一轮又一轮的“博弈”， 运用各种手段隐瞒自己的违规违法行为，报喜不报忧，阻断这种信息到达上级的通道。 如果上级有官僚主义，满足于听汇报和走马观花式的“检查”，下级就往往可以得逞， 从而使这种监督大打折扣。对此，应当设计相应的制度和办法，使下级所作所为的相关 信息能够及时畅通地到达上级，避免下级蒙蔽上级。
监督信息的畅通、及时和准确到达监督主体，是权力监督有效性评价的一个重要指标 。
二、监督主体对被监督者就监督事项提出要求
这是指监督主体督促被监督者纠正、改正、改变，或者撤销、取消已经实施的行为或 将要实施的行为。监督活动以察看、督促为主，除极特殊的情况外，一般不取而代之， 即采用由监督主体取代被监督者的方式解决问题。因此，在监督主体获取了相应的监督 信息后，将被监督者的行为与其应当遵循的有关规范(法律规范和纪律规范、道德规范 等等)加以对照，发现被监督者的行为偏离了有关规范设定的轨道，就应当向被监督者 提出纠正偏差的要求，敦促被监督者按照一定程序加以改正或撤销、取消，从而达到权 力监督活动的目的。这是监督主体获取监督信息后实施的主要监督行为，也是整个监督 活动的核心。权力监督的这一环节或要素，可以简称为“监督建议”。
这一环节或要素，包括了三个方面的内容：
首先，是全面分析掌握已经到手的监督信息，核查相关证据，查清和认定相关事实。 现代法治国家通常认为，这一工作要以诉讼程序的规范来要求，也就是说，监督工作也 要像诉讼一样，以充分的证据为基础来认定事实。这里强调的依然是法律事实而非客观 事实。也就是说，监督信息所反映的一切事实，都应当有充分的证据加以证明。中国古 代监察官员不要证据“闻风弹奏”的做法是不可取的。没有科学严格的类似司法程序的查证过程，监督信息中大量的不实之词、风言风语、道听途说和以讹传讹等等不真实的内容就会漏网，进入监督工作的下一个环节，干扰监督主体的判断，极大地影响监督的有效性。
其次，是监督主体以相关行为规范为依据，根据掌握的被监督者的行为进行合规性或 合法性判断。这是一项监督是否能够成立的关键，也是决定监督质量和有效性的重要环 节。它要求监督主体要全面地掌握证据，以事实为根据，以相关行为规范为依据，秉公 执法，公正无私地做出判断。
最后，当被监督者的违规违法行为的性质没有达到有关法律规定的移交司法机关处理 的程度时，监督主体在做出判断后，就可以进行最后一项工作，即做出纠正被监督者行 为的决定，并把这一决定向被监督者提出，要求被监督者在一定期限内执行该决定，纠 正违规违纪行为，回到合法合规的轨道上来。这项工作，通常表现为监督主体的建议权 、纠正权等相关权力。如我国《行政监察法》第23条就规定监察机关拥有这种建议权。
“监督建议”这一环节，有可能成为监督活动的终点。当被监督者按照监督主体的要 求，切实纠正、撤销或取消了其已经采取或将要采取的行动后，监督活动就达到了预期 的目的，此项监督活动就告结束。一项有效的监督活动，也应当在这一环节结束。
在对权力监督有效性的评价中，能否将监督过程在这一环节结束，应当说是一个重要 的指标。它表明监督者所提出的监督建议在实体上已经说服了被监督者，在程序上得到 了顺利的执行，监督的目的以成本最小的方式得以实现。
但是，监督主体的建议，在某些情况下有可能得不到被监督者的认同而遭到被监督者 的抵制。被监督者有可能以各种方式敷衍、推托、拖延监督主体的监督建议，甚至采取 公开对抗的方式，拒不接受和执行监督主体提出的监督建议。这时，权力监督就要进入 下一个环节了。
三、监督主体在被监督者拒绝监督建议时依法对被监督者进行具有强制性的处理或制 裁
监督活动进入这一环节，必然要求监督主体拥有对被监督者进行处理或制裁的强制性 权力，这种权力必须是宪法和法律赋予的政治权力或国家权力。有效的监督权应当包括 这种处理权或制裁权。否则，任何形式的监督和制约都是软弱无力徒具形式的。这一权 力可以备而不用，但是不能没有，它对被监督者是一种威慑，没有这种威慑，监督者就 缺乏权威性和制度上的保障。监督主体没有相应的处理权和制裁权，前一环节的“建议 权”也是软弱无力徒具形式的。
权力监督的这一环节或要素，我们可以简称为“监督制裁”。
在对权力的民主监督中，作为监督主体的人民大众，并不直接享有这种法定的制裁权 ，不能直接依法采取监督制裁的手段。因此，有学者认为，将“以权利制约权力”称之 为“以权利对抗权力”或“以权利抵抗权力”、“以权利抗议权力”，或许更为恰当。 [3]但是，事情并非那么简单。民众作为监督主体，对被监督者虽然没有直接的法律强 制手段，但其拥有的政治自由——言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由，会产 生强烈的政治压力，那也是一种合法的政治性“强制”手段。被监督者如果继续无视这 种政治性“强制”，则很可能会导致民众某种形式的抵抗，以至于丧失其合法性基础。 然而，我们也必须看到，民主监督的这种政治强制性一旦被使用，将会给社会和国家带 来较大的动荡，其成本很高。
在“权力制约”形式的权力监督活动中，作为权力监督主体的一方，往往自身也拥有 相当强度的政治权力或国家权力，这种权力足以对抗被监督者所拥有的权力，形成某种 程度的“监督制裁”。如美国三权分立制度中总统对国会立法和国会对总统人事任命所 拥有的否决权，以及国会对总统和最高法院法官的弹劾权，就是各自对抗另一方的“监 督制裁权”。由于权力制约形式的权力监督是以分权为基础的，因此，这一环节所需的 权力因素比较充分，故权力监督也比较有效。同时，权力制约中任何一方的强制性制裁 权都是相对的，只能对被监督者一方形成一种阻止或遏制，而不可能将其取而代之，故 能够避免出现权力的专横和监督者无人监督的现象，这又是行政监察活动所不具备的。
在监察或行政监察形式的权力监督过程中，监督主体作为被监督者的上级，当然拥有 比较充分的监督制裁权，在被监督者胆敢不服从“监督建议”时，可以及时动用这一权 力，对被监督者进行处理。因此，就监督效果而言，监察监督的效果通常比较明显。按 照我国《行政监察法》第24条的规定，监察机关可以做出监察决定。监察决定具有法律 效力，被监察的部门或人员接到监察决定以后，应当履行监察决定所要求其履行的义务 ，否则将承担相应的法律责任。
监督主体有无这种具有强制力的监督制裁权，是评价权力监督有效性的又一项重要指 标，没有这种监督制裁权的监督，肯定是软弱无力的和徒具形式的，甚至使权力监督完 全丧失效力。面对监督无力的现象，尤其应当重视权力监督的这一环节和要求。目前， 我国存在着较为普遍的“监督无力”现象，而监督不力的根本原因，就在于缺乏“监督 制裁”所需的权力要素。而这一权力要素又必须是以科学的权力分工或分权为基础。没 有科学合理的权力配置，就没有有效的权力监督和权力制约。
我们对权力监督逻辑结构的划分，即将权力监督分为“监督信息”、“监督建议”和 “监督制裁”三个环节或要素，既指明了权力监督的运行程序，又确定了权力监督的实 体内容，并给定了监督有效性的评定标准。权力监督总是从“监督信息”的获取开始， 以“监督建议”为核心，以“监督制裁”收尾；权力监督的实质内容，无非就是获取监 督信息，提出监督建议，进行监督制裁三项；而权力监督是否有效的标准，就在于监督 信息是否充分准确，监督建议是否奏效，监督制裁是否确有权威并能发挥其威慑力。