乡镇企业发展与职工社会养老保险制度建设的几个问题，本文主要内容关键词为：企业发展论文,几个问题论文,乡镇论文,保险制度论文,职工论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、背景和讨论的问题
中国的乡镇企业经历了近20年来的高速增长，已经成为国民经济成长的重要推动力量，同时随着中国市场化制度的演进，乡镇企业的进一步发展面临着一系列制度建设和制度创新的历史重任。这些制度创新包括投资模式的改革、服务性的中间组织的发育和成长、产权制度的改革等等。其中，乡镇企业职工社会福利制度的建设无疑在一定程度上已经成为一个必须尽快考虑的重要问题，特别是乡镇企业职工养老保险制度的建设问题，在部分地区甚至已经成为需要尽快规范、加快发展的问题。
但是由于中国乡镇企业发展的特殊历史背景和其世界经济史未曾有过的特殊的增长历程，使得我们在考虑乡镇企业福利制度建设，特别是养老保险制度建设时必须予以特别的关注。我们知道，中国是一个幅员广阔、拥有近10亿乡村人口同时又经历了30年的计划经济体制的国家，因此不同的地域、城乡之间在经济发展的水平、市场体制演进的程度上存在着巨大的差异，这就决定了任何制度创新或者实施新的政策调整都必须考虑针对不同地区的实际发展的状况。对中国的乡镇企业而言，以下三方面的问题在我们建立职工养老保险制度时必须予以特别的关注：第一，依据现有的统计口径，1998年乡镇企业的企业数约2000多万家，而其中相对具有稳定的市场开发潜力和赢利水平的企业只是占到十分小的比例，这决定了我们的养老保险制度不能在一个相对较高的水平上起步；第二，乡镇企业职工绝大多数是拥有小块土地的农民，这使得我们在考虑其何时建立养老保险和为其确定何种养老保险的水平时带来了困难；第三，乡镇企业特殊的产权制度使得我们在考虑建立职工养老保险制度时必须考虑处理好社区、基层政府、经营者及社区成员和外来劳动者等等诸方面的利益关系，否则，制度调整所引发的利益重新分配会带来意想不到的冲突。
鉴于以上的问题，本文首先将分析乡镇企业的本身增长的特征和经营状况，第二部分将说明乡镇企业的制度特征，最后将提供相关的制度、政策意见，说明在这项相关于千百万人福祉的制度建设中所应注意的问题。
二、乡镇企业的增长和经营
（一）乡镇企业近年来的增长
乡镇企业整个80年代始终呈现高速增长的态势。1978至1997年，全国乡村企业年平均增长速度为21.78%；1978至1984年间，年平均增长速度为19.38%；1985至1990年为28.3%；1990至1993年为44.65%。
尽管从总体的水平来看，整个80年代乡镇企业增长的速度和规模的扩张都十分迅速，但是区域的发展仍然非常的不平衡。
（二）乡镇企业发展区域不平衡
我们按照通常的行政区域划分选择了三个具有代表性的年份1978年、1986年和1992年来进一步分析乡镇企业增长的区域格局。我们看到，华东Ⅰ区（江、浙、沪、鲁）1978年，全国增长速度为25.4%，其中有9.69个百分点是由该地区贡献的，占到全国增长的38%；而到1992年全国增长速度为52 .4%，其中华东Ⅰ区贡献了23.6个百分点，占到45.3%，换言之1992年全国乡镇企业产出增长的52.14个百分点中，有23.46个百分点是由华东Ⅰ区贡献的。而整个西部地区虽然省市个数占到全国的近1/3，乡村人口高出华东四省区近10个百分点，但其对总增长的贡献始终保持在4至5个百分点左右，1978年西部地区（西南、西北）占到总增长的19.92%，而到1986年则仅占到总增长的11.56%，到1992年则仅占到全国总增长的7.77%。1992年以后这样的增长格局没有发生根本性的变化。
（三）资本规模
1997年末，全国乡镇企业固定资产原值为12539.34亿元，企业平均拥有固定资产97.06万元，1986至1997年间全国乡镇企业固定资产原值年均增长速度为23.66%，企业平均规模年均增长速度为25.63%。东部地区1997年固定资产为8733亿元，企业平均规模为151.22万元，高出全国平均水平55.8%，1985至1997年年均增长速度为32.1%。考察1986、1993、1997年江苏、广东、江西、四川、陕西5个省份固定资产及企业平均规模变动，我们发现江苏省固定资产和企业平均拥有的固定资产据5省之首，而广东省则是增长速度居于5省之首。到1997年其他三个中西部省份的平均规模和增长速度均低于全国平均水平。
直接按区域的比较同样也能看出区域间的差距。1996年，东部地区平均每一户企业资产规模为251万元，比中部和西部地区分别高出180万元和168万元。同时每家企业固定资产原值拥有量为115万元，分别高出中西部地区70万元以上。
从所有制分类的情况来看，一般的西方观察者都较为关心的个体经营企业，尽管总资产规模增长较快，但实际的固定资产拥有水平很低，1986年全国年平均每个企业所拥有的固定资产原值为0.17万元，到1993年也仅为0.65万元。东部地区1995年联户与个体企业的固定资产原值平均规模也仅为2.51万元。这一方面与我们的政策环境有关，同时也与私人资本本身积累水平太低有关。平均规模最大的仍然是乡办企业，全国1993年平均每个企业拥有的固定资产原值为69.02万元，东部地区1995年已达215.64万元。村办企业则是四种所有制类型中年均增长最快的部门，达到27.11%。联户企业在形式上比较类似于西方的合伙制企业，但不同的是这些企业一般不具备严格界定各方权益与义务的合伙合约，因此这些企业的稳定性较差，其在整个乡镇企业中的份额处于下降的趋势。近年来由于乡镇企业的产权制度改革进展很快，并且在统计制度上也发生了较大的变化，因此私营部门的平均资产规模相应有所扩大，同时由于集体部门将小规模企业予以出售，反而使其平均规模得以上升。
三、乡镇企业财产形成和产权制度特征
乡镇工业企业创办于农村小社区环境，它们的创办动机直接受到农村社区范围内利益的支配，仅在非常间接的意义上才接受全局目标的作用和影响。此外东部地区特别是长江三角洲及珠江三角洲地区密集的人口所造成的过于紧张的人地比例关系，成为这些地区率先进入非农产业的重要诱因。在企业的创办资金中，国家无偿拨付的款项仅占4.02%。这个特点在整个农村工业的资产形成中稳定地保持下来。从统计数据来看，我们调查企业的当年投资总额几乎呈直线上升。有意味的是每年企业的年度投资总额，不仅绝对值远远大于当年留利总额，而且还大于企业当年的利润总额，银行信用是乡镇工业企业资产的真正基础。
一般的理解中国的乡镇企业十分类似于社区产权，从法律所给出的限定也是与此相近。社区所有权，按照产权理论的界定：社区产权是由一个社区或共同体通过排除外来者以控制获得资源的机会并且社区内部成员对资源的使用进行管理。我们以为在传统社会社区产权对于一个社区经济活动具有十分重要的意义。
乡镇企业的产权制度具有以下特征：1、集体所有制企业在法律权属的意义上是属于社区全体成员所拥有的，但是在多数的乡镇集体企业中社区成员并不拥有对企业财产管理、监督、处分和参与决策的权利。相当多的乡镇企业集体企业产权边界的确定是基层政府与企业经营者之间讨价还价而形成的，而企业经营者所拥有的权利的大小取决于企业早期资本形成的过程。2、在多数企业中社区成员一般只是拥有获得劳动报酬和部分收益分享的权利。3、我们在乡镇企业的整个发展过程中，始终能够发现乡村基层政府的参与，因此在乡镇企业的产权构成中，除了政府进行直接投资形成有形产权部分外，由于市场的不发达，企业无法直接从市场获得生产要素，因此政府所提供的许多公共服务也成为形成企业产权的一部分，比如低价土地的提供，劳动力的组织，提供包括担保之内的信用服务等等这些都可能成为一种无形资产而进入产权的形成之中。4、1994年以来普遍的产权制度改革已使得许多的乡镇企业退出了上述的产权制度结构，形成了相对符合公司制度的治理机构。但是这些制度仍然是十分不完善的，许多社区成员所享有的股权相当意义上仍然只是收益分享的权利，而并非具有完整排他性的真正的产权。
四、实施乡镇企业职工基本养老保险制度的几个问题
鉴于我们前面对乡镇企业增长、经营、投资形成的方式及产权制度特征的分析，我们认为，在建立乡镇企业职工的基本养老保险制度时必须相应地对下面一些问题予以关注：
1、由于乡镇企业发展的地域差异十分巨大，因此需要区别不同的情况考虑保险制度建立的基本战略和步骤，并应依据乡镇企业发展的具体情况来确定设立的条件、设立的审批程序和基金管理的不同类型。比如对于发达地区和不发达地区建立的条件是否应该有所不同，对已经建立并相对具有较为完善的管理制度的地区和新建立的地区，应该采取哪些不同的政策取向和政策手段。
2、鉴于乡镇企业的职工主要是以拥有小块土地的乡村居民为主体，因此在考虑职工养老保险制度建设时，就必须把土地制度状况及其随着乡村工业化演进、城市化和城镇化的变动甚至法律制度可能出现的调整都应该予以充分的关注。当前的土地承包制度（如承包权是否可进入市场进行交易等）应该如何来进行法律规范是目前争论较多的问题，法律调整一旦实施，建立乡镇企业职工养老保险制度的任务就成为极为迫切的任务，因为到那时，有可能会出现一批不再拥有土地又非当前意义上的城市人口的乡镇企业职工。我们知道，土地在中国历史上长期以来一直为农民提供了基本的生活保障，均分的土地制度又使得实施这种社会保障的成本十分低廉，同时由于这一保障的存在，大大降低了乡镇企业进入市场的“门槛”，也为较为长期地保有廉价劳动力提供了可能。但是，恰恰是这样的土地制度的存在，相当程度上增加了我们尽快建立乡镇企业职工基本养老保险制度的复杂性。对于不同土地规模拥有量的地区，如何建立其职工的基本养老保险制度，可能需要设置不同的制度框架和不同的激励机制。
3、由于乡镇企业在发生和发展过程中，基层政府、企业经营者和社区成员之间共同决定了产权形成的过程。因此在考虑建立职工养老保险制度时，必须处理好他们之间的关系。对仍然是乡村集体企业的乡镇企业，应避免通过强迫命令予以干预，而对于已经改制的企业又不能让企业经营者逃避责任。同时，改制企业的情况也具有许多十分复杂的情况，应该考虑多种的激励机制来促进保险体系的建立。
4、必须高度重视职工基本养老保险制度建立与扶持乡镇企业持续稳定增长之间的关系。由于中国仍然拥有潜力巨大的廉价劳动力，同时多数的乡镇企业还处于较低的技术水平，因此建立职工养老保险制度非常难以成为企业经营者自动的需求，但同时，与土地制度演化的状况相联系，我们也必须清楚地了解建立保险制度的真正需求者——企业职工真实的需求状况。只有这样，才能够建立符合中国实际的养老保险制度，并可能通过一些灵活多样的制度设置来达成逐步向规范的养老保险制度过渡。
5、当前，由于中国的资本市场发育程度过低，市场风险、管理风险都非常大，因此保险基金的使用在严格的程序和规则管理下必须允许进行多种投资保值和增加收益的试验，否则整个保险体系将成为无源之水而同样会带来金融风险。
6、在建立乡镇企业职工养老保险制度的过程中，应该十分重视地方的创造和实践，及时总结各个地区的各种经验，允许在不同的地区采取不同的模式进行创新试验。
7、建议在鼓励各个地区进行创新试验的基础之上，由主管部门负责领导，选择不同条件的地区建立不同类型的养老保险制度改革的试验区。对于所有改革试验的项目需经过相应的审批程序，在试验项目的设计、实施、管理过程中广泛邀请各个方面的专家参与，尽可能避免试验出现失误。