舆论监督的基础和功能，本文主要内容关键词为：舆论监督论文,功能论文,基础论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D523.4 文献标识码：A 文章编号：1006-6152(2002)04-0025-04
舆论是社会上值得注意的相当数量人对一个特定问题表示的个人意见、态度和信念的 汇集。[1](P228)由于舆论具有简易速成的自然属性，早在古代埃及、巴比伦、亚述、 希腊、罗马及中世纪西欧都有类似舆论现象的历史记载，但舆论一词到18世纪才被正式 使用。舆论所包涵的公众的意见，评价和议论的意义，使得18世纪末和19世纪初的政治 学家和历史学家们倾向于强调舆论在施政过程中的作用，并借以对国家政治生活和社会 生活中出现的违反公德和法律的行为进行揭露和批判，因此在相当长的时间里舆论和监 督便紧紧联结在一起，以致于舆论监督成为一个固定搭配沿用至今。对于舆论监督，人 们的态度是迎合和经常地运用，但这种迎合和运用，一般地是侧重于它的功利性，更多 地停留在技术和操作层面，即利用舆论监督去矫正和解决政治和社会生活中的不良行径 和问题，这当然是我们需要的，也是舆论监督的根本目的所在。但我们还要加强对舆论 监督的深入认识和系统整理，以获取理性支持和建立科学的舆论监督体系。本文选择舆 论监督基础和功能这两个基本点作为分析论证的对象，其用意即在于此。
一
舆论监督的基础集中体现在政治基础、法律基础和现实基础三个方面。政治基础是舆 论监督的前提，法律基础是舆论监督的保障，现实基础是舆论监督的动力。三者对于舆 论监督而言，缺一不可，否则舆论监督就难以存在，或者不能完整地存在。
1.人民主权是舆论监督的政治基础
人民主权源于资产阶级启蒙思想家率先倡导的“主权在民”学说，根据这一学说，国 家是由人民根据自由意志缔结契约的产物，所以国家的最高权力应属于人民，而不属于 君主，无论是国王还是政府，其权力都是人民授予的，如果不按人民授权办事，则人民 有权将其打倒。无论是资产阶级民主革命还是无产阶级社会主义革命，都将人民主权作 为其斗争的思想理论武器和立国之本。以此为核心和根本目的而建立起来的政治制度必 定在与其相适应的监督体系中的某一部分反映出这一本质要求，这种与其相适应的监督 体系就是人民监督体系，而舆论监督是人民监督体系的一个重要的组成部分。因此舆论 监督的实质实际上意味着人民是否有权利充分反映自己的意见，是否有权利充分表达自 己的不同看法，进而言之，也就是表明人民是否充分享有言论自由的权利，这是民主政 治国家的一个重要标志。它具体表现为人民群众是舆论监督主体，舆论监督是人民群众 的监督；新闻单位和新闻记者是舆论监督的代言人；在实施舆论监督过程中，新闻媒体 要责无旁贷地体现人民群众的意愿，发挥人民群众代言人的作用；舆论监督要依靠人民 群众，要吸引人民群众积极参与等等。
人的权利无非是物质上的权利和精神上的权利，只有不断满足这两个方面要求的国家 ，才能真正体现主权在民这一政治实质，这也是社会进步的原动力。社会进步的过程实 际上也就是人类不断实现自我解放的过程，这种解放包括两大方面：即物质上的解放和 精神的解放，而言论自由则是精神解放的重要内容，也是其一个根本标志。早在17世纪 中叶，英国著名思想家弥尔顿就说过：“让我有自由来认识、抒发己见。并根据良心作 自由的讨论，这才是一切自由中最重要的自由。”[2](P28)罗伯斯庇尔说得更好，“出 版自由和言论自由……两种自由像自然界一样，都是神圣的。”[3]在人类社会初期， 第一种解放是至关重要的，但随着社会的发展，第二种解放则越来越显得重要，并成为 推动人们同专制进行斗争的直接动力和革命要追求的目标，诚如马克思所言：“人权的 一部分是政治权利……这些权利属于政治自由的范畴。”[4](P476)
人民主权是舆论监督的政治基础，在我国则是新民本主义政治哲学的必然结论。新民 本主义是我们通过对中国政治的理论学说(党建理论和国家理论)、体系建构、实际运行 、角色主体、文化心理等各个方面的共性本质进行抽象概括，然后从原有的层面向政治 哲学层面进行理论跃升而获得的结晶，是对中国政治基本问题的根本解决，是中国政治 的独到特点。它主张人民是我们党全部努力的最终目的，也是实现这一目的的手段，是 国家与手段的统一。[5](P82)新民本主义的实践标准是最大限度地实现人民利益，在全 社会树立起民主政治的理念，强化社会公职主体建设，调动国内外更多的积极因素铸造 理想的政治模式。新民本主义通过这些方面的艰苦努力，最终实现国家主体人民性的真 实性。而舆论监督则正是新民本主义内在的、本质的、必然的要求，舆论通过对政治权 利的监督和制衡，就是整个政治生活的一个重要方面，这里毫不例外地体现人民权力的 存在，舆论监督就是人民这一权力的实现，让人民多方面、多种形式地行使监督权力， 又是理想模式的重要特征，没有舆论监督，既难以建立起理想的政治模式，又不能把新 民本主义贯彻到底，所以说，舆论监督是新民本主义本质的必然要求。
2.宪法是舆论监督的法律基础
尽管人们对舆论监督持迎合的态度，但舆论监督的法律保护之路却不尽平坦，由于舆 论监督涉及方方面面的复杂关系，其在法律上的定位，与其它监督形式，特别是法律监 督的关系，舆论监督的对象、范围、手段以及法律责任，法律很少有明文规定，即使在 国外法律明文规定也不多见。但舆论监督并非绝对无章可循，无典可依，因为言论没有 法律保障，舆论监督要么不可能存在下去，要么形同虚设，只能在形式上表现为谈资而 不能真正发挥作用。这个“典”在我国就是宪法，我国宪法第35条规定：中华人民共和 国公民有言论，出版，集会，结社，游行，示威的自由。宪法第27条规定：一切国家机 关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见 和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。在此虽然没有直接涉及舆论监督，但其中 言论自由，出版自由及倾听人民的意见和建议，接受人民的监督已无疑为舆论监督确立 了法律空间，为舆论监督奠定了法律基础。将舆论监督以宪法典的形式体现出来，几乎 成了当今世界各国的一个通例，法国1789年《人权宣言》第11条，亦以言论、著作、刊 行之事并举。美国宪法第1条修正案(1791年)规定：国会不得制定限制言论自由或出版 自由的法律。以这种形式奠定舆论监督的法律基础一是宣示了舆论监督与其它监督形式 一样具有很高而又同等的法律地位；二是舆论监督是国家政治和社会生活中的一个重要 组成部分，并可以发挥巨大作用；三是以宪法较概括而抽象的条文以绕开具体规定难以 克服舆论监督涉及到新闻自由等重大理论与实践的这一难题而所做的技术处理；四是为 将来制定成熟的单行法作好准备。因此宪法作为舆论监督的法律基础，可划分为两个阶 段：一是抽象的宪法典阶段，即此阶段的舆论监督的法律依据只能从宪法中得到；二是 舆论监督的法律体系阶段，这一阶段仍以宪法为核心和基础。科学地配置其他单行法和 有关舆论监督的法律规定。做好由第一阶段向第二阶段转化，以牢固舆论监督的法律基 础，是现时紧迫而又重要的工作。我国目前尽管有一些行业规范舆论监督，但仍以政策 引导的调整为主。如今，依法治国成为我国治国的基础方略。我国各行各业都在依法治 理。从以政策调整为主到以法律调整为主，应是舆论监督特别是新闻业实行依法治理的 方向。笔者建议：一、鉴于宪法十六年前(我国在1988年、1993年两次通过宪法修正案) 颁布，这方面的规定不完善，可以通过宪法修正案的方式在宪法第35条增加新闻自由的 内容，以使制订部门法有据可依，推动新闻事业的发展。二、我国已经颁布的行业法很 多，如教育法、体育法、银行法、保险法、电力法、土地管理法、食品卫生法等。针对 行业方面的法律也出台不少，如教师法、律师法、法官法、检察官法、预备役军官法等 ，在新闻法(行业法)不好出台的情况下，制定记者法如何?
3.事物不确定性与广泛性是舆论监督的现实基础
对事物性质划分并无绝对标准，良性事物与不良事物都可成为舆论监督的对象，换言 之，舆论监督的对象并非总是针对不良事物的，舆论监督也会因不同历史时期而有不同 的内涵和特质，难道非正义和不良的事物总是舆论监督的对象吗?显然不是。在专制社 会中，同样有舆论监督，即使在当今生活中，舆论监督的对象和内容也非从一而终。但 对象的不确定性和广泛性则为舆论监督提供了存在空间，一方面舆论监督能很好的适应 这种空间，因为舆论监督的主体是广大民众，世上能有多少事物能在人民群众监督范围 之外。舆论监督的手段和方式简易速成，很少受其他方面条件的限制。另一方面事物不 确定性和广泛性又为舆论监督这些属性能充分的发挥出来，既使舆论监督能弥补其他监 督方式的片面和不足，使自己能在监督体系中占有不可或缺的一席，又能不断的充实和 完善自己，同时事物这种不确定性和广泛性使舆论监督不同于其他监督形式，而具有丰 富多彩的内容和特性。事物不断发展变化，使舆论监督有充分发挥自身作用的广阔空间 ，这也是舆论监督向前不断发展的源泉和动力。这种动力将随着人们觉悟的不断提高， 对正义孜孜不断的追求，对美好生活的向往而越来越得到强化，正如当今广大人民群众 及新闻媒体对党风政纪、对社会丑恶现象、腐败现象、假冒伪劣、见利忘义等事物的揭 露，使得舆论监督越来越深入到人民群众的心中，更深入的认识到舆论监督匡正祛邪的 巨大作用，舆论监督的社会基础也更加坚实和牢靠。
二
舆论监督的功能取决于舆论监督的属性、构造和机能。综合说来，其功能主要有：聚 集功能、评判功能、抑制功能和转化功能。
1.聚集功能
社会事物是纷繁复杂的，且随着时间的推移和地点的不同而不断变化和发展着，要对 某些事物进行重现，分析和评判，其前提是汇集这些事物，充分占有大量的信息和材料 。舆论监督具备这一功能，首先舆论监督的主体是广大民众，其主体的不特定性决定其 掌握和发现的事物丰富而翔实。在时间和空间上，很少有社会事物能躲过广大民众的眼 睛。其次，舆论监督的对象和内容的广泛性使得舆论监督具有广泛的选择性，受自然条 件和社会条件的限制很少。第三，舆论监督是每个人对事物的意见、态度和评价，一方 面带有较强的主观倾向，另一方面是他们对正义或对国家政治生活和社会生活秩序化、 正规化的追求，使得舆论监督对社会事物的关注表现出积极的主动的态势。况且，这种 积极和主动不是孤立的，舆论内部之间的信息又是相互流动的，因为舆论监督是公众参 与，通过各种途径诸如言论、广播电视及其他各种媒体使单个的信息由此而被最终汇集 成型，形成了一股强大合力。我们经常在他人的言论中，在报纸、电台及其他新闻媒体 得到信息和各种动态，都是如此。况且这些信息和动态也不绝对都是上述这些发布者直 接所得，他们也有可能是从其他途径得到，正是舆论这种聚集能力，才使得其监督作用 发挥了巨大作用。
2.评判功能
评判功能是舆论监督较为显著的一个功能。如前所述，舆论监督是公众对社会事物或 某一特定问题的意见、态度、评价和信念，因此，没有对事物或问题的评判，也就无所 谓舆论监督。这是因为，只有公众对社会事物或特定问题进行分析和评判之后，才会形 成意见和建议，没有评判也就不存在监督问题了。因此，将评判说成舆论监督的前提并 不过分。在现实生活中，单个人对事物或问题的看法一般都很少最终形成监督意见，舆 论监督也不可能把每个人的意见都最终反映出来形成监督力量。因此，舆论监督的评判 功能一般都表现为几类意见或群体意见。这也使得舆论监督有着较强的监督力量，并能 很好的发挥作用。舆论监督的开放性也为其评判功能提供了条件，以公众参与为基础的 舆论监督使得每个舆论监督者地位平等，意见自由，相互之间的意见和建议相互交融， 因此，舆论监督是在占有大量信息和不同意见或建议的基础之上进行的，因此，人们乐 于进行这种监督，积极的参与其中。二是舆论监督的对象和内容是开放性的，不是某一 小部分人掌握的秘密内容，因此，舆论监督有较多的可分析、可评论的空间。当然，舆 论监督的评判功能发挥的好坏，取决于民众自身素质不断提高和政府的正确引导，但无 论如何，随着人类社会的不断进步，舆论监督的评判功能将越来越发挥其巨大的能量。
3.抑制功能
舆论监督主要针对国家政治生活或社会生活中的不良行径，虽然舆论监督不象法律监 督那样具有直接强制性和制裁性，但也能较早的发现不良行径，及时地制止危害社会公 德的丑恶现象发生。通过舆论监督将各种腐败现象、不正之风、假冒伪劣揭穿，给当事 人造成强有力的心灵轰击，迫使其就范。有些不良行径并没有马上或直接给社会造成危 害，舆论监督会及早地介入，在其萌芽或发展过程中，就将其铲灭，维护了国家和社会 的正常秩序。即使危害后果已经发生，由于舆论监督的广泛公开性，便一定程度在地域 上给广大人民群众以警示作用，使其同类现象不在其他地方再生。舆论监督的这种功能 ，来源于其自身的属性和形成过程，其属性上已讲明，不再赘述。从形成过程上看，舆 论监督首先表现为单个人的心理并形成看法和意见，这种情况随时可以发生，因此具有 很强的及时性，较早的发现并揭露各种丑恶行径；其次，单个人的发现和意见，很快的 传开，形成群体发现和意见。此时舆论已形成了一股合力，这些发现和意见，最终很有 可能被新闻媒体关注，并向全社会公开发布。舆论监督的对象和内容不特定的同时，在 监督过程中较多的集中剖析行为人的内心思想世界，尽力去展示行为人的人生观、世界 观和价值观，治本根源，这无疑更加有力地抑制了各种丑恶现象的再生。
4.转化功能
与其他监督形式特别是法律监督相比，舆论监督具有非直接强制性，但舆论同样有强 大的威慑力，一方面舆论监督自身可以揭露和抑制社会丑恶现象；另一方面舆论监督还 可以转化为其他监督形式，如通过暴露违法犯罪问题，可将舆论监督转化为法律监督； 通过《内参》可将舆论监督转化为领导机关的监督；通过发表评论，可将个别监督转化 为普遍监督等等。舆论监督的这种转化功能，是由以下几方面因素作用的结果：一是舆 论的内容，是公众的意见或建议，信息量大，内容翔实，一定程度上反映了民意；二是 舆论监督是通过新闻媒体向全社会公开发布，使更多人知晓其内容，甚至使他们直接或 间接地参与进来，这就为舆论监督转化为其他监督提供了社会压力的保障，使当权者不 能不关注并做出反应；三是舆论监督本身不具有强制性，被监督对象在被监督后并未受 到实际的惩处，因而舆论监督有转化的现实必要；四是舆论监督可以发现并揭露其他监 督形式难以发现和揭露的政治生活和社会生活中的问题，一旦这些问题需要转化，舆论 监督可以提供这方面的信息和内容。在我们现实生活中许许多多的重要事件，假冒伪劣 ，不正之风，都是舆论监督先发现，进而转化为法律监督或政治监督，使这些问题得到 了有效抑制和处理。随着社会的不断进步，人们觉悟不断提高，舆论监督的转化功能将 越来越重要。
收稿日期：2002-03-11