关于储备粮实行“中央粮食银行”管理模式的思考，本文主要内容关键词为：储备粮论文,管理模式论文,粮食论文,中央论文,银行论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
国务院《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》以及随后下达的有关实施细则性文件，其核心是“三项政策一项改革”。从这次改革的最终政策目标看，它可以解决一直困忧粮食改革的两个关键性问题：一是彻底取消了统购统销，把政府对粮食生产和流通的调控由直接的行政手段改为主要靠经济手段，因而按这个原则建立的粮食流通体制体现了社会主义市场经济体制的基本要求。二是把粮食企业真正推向了市场，取消统购统销的庇护，按经济规律来处理国家与粮食企业的关系，迫使粮食企业到市场竞争中求生存和发展，因而为深化粮食企业的改革提供了有利的外部环境。
但是，在这项改革的推进过程中，也出现许多事先没有预料到的问题，尤其是“敞开收购，顺价销售”面临着许多困难和障碍。主要表现为敞开收购，敞而不购；顺价销售，价顺销不动；限制非粮食收储企业收购，限而不死等。造成这种局面的根源，有地方政府及粮食收储企业认识不足的问题，也有客观条件限制和政策效应滞后性的问题，但主要还是政策本身尚需进一步完善。
敞开收购与顺价销售是两种不同性质的业务，需要不同的社会角色来担当。敞开收购是以全力保护农民利益为出发点而不考虑销售的政府行为，而低进高出是一种起码的商业行为准则。敞开收购不一定能实现顺价销售。按照市场经济法则，敞开收购只有在错开区域、错开季节才有可能顺价销售，而在我国这样一种小农式的分散生产、自给自足仍占主导地位的粮食生产方式下，错开季节也难以保证顺价销售。能否顺价销售以及顺价的幅度主要取决于供求关系的变化。在供过于求的市场格局下，即使垄断性收购，顺价的幅度也最终取决于购后又投放市场的数量。若投放的数量超过需求，结果只能是或价顺销不动，或销动价不顺。因此，敞开收购和顺价销售二者不能相提并论，必须根据各自的性质，采取不同的模式进行规范，以保证这项改革的顺利进行。
二
基于上述认识，笔者认为关键在于解决好敞开收购的问题。按照国务院文件精神，粮食收储企业必须敞开收购农民的余粮，资金实行封闭运行，对超出正常周转库存的部分实行费用补贴。据此，尽管本质上敞开收购的主体是国家，但具体仍表现为粮食收储企业的行为。由于粮食收储企业要按照企业的行为准则行事，而且在“正常周转库存”的核定上模棱两可，致使企业在市场把握不准的情况下，宁可少购，也不愿冒经营亏本的风险。因此，要消除粮食收储企业的顾虑，让其真正放开手脚敞开收购，可采取“中央粮食银行”模式来管理各级各类储备粮食。
1.以国家粮食储备局及其下属机构组建“中央粮食银行”，实行“准中央银行”的管理体制。国家粮食储备局及其分支机构，可以按保护价加管理费用及合理利润敞开收购粮食收储企业的粮食，以实现粮食收储企业敞开收购农民的余粮。在市场需要时“中央粮食银行”再向粮食收储企业供应粮食。如果库容不足，国家粮食储备局可以租用粮食收储企业的仓储设施，以最终实现粮食政策性业务全部集中于国家粮食储备局及其分支机构，而把粮食收储企业真正推向市场。
2.粮食收储企业可以根据自己的意愿，留有适当的经营性周转库存，也可以不留周转库存，将收购的粮食全部上交“中央粮食银行”。销售时可根据市场条件从“中央粮食银行”批发或在市场上自由采购。由于“中央粮食银行”进出的粮食要有合理的差价，所以企业在是否将敞开收购的粮食交给“央行”的问题上就存在一种市场选择机会。因而，这种管理模式在正常情况下并不一定导致“中央粮食银行”库存大幅度增加。
3.“中央粮食银行”的运行资金由国家农业发展银行全额提供，农业发展银行不再与粮食收储企业发生信贷关系，以真正实现粮食收购资金的“封闭运行”。“中央粮食银行”的储粮数量，除特种储备外，周转量可根据年景丰歉确定，当整个市场供过于求时可增加出口。出口亏损及正常运作费用，在扣除中央储备粮部分后可按比例分摊到各省市，从地方粮食风险基金中收取，以保证“中央粮食银行”的正常运转。
三
对储备粮实行“中央粮食银行”管理模式，对推动粮食流通体制改革的顺利进行具有重要意义。
一是，它可以解决目前粮食流通各级政府都管又管不了的问题。按照中央文件精神，粮食流通的市场调剂权归中央及省市两级，中央负责全国性的丰歉调节，省市负责本区域内的丰歉调剂，实行“米袋子省长负责制”。但在实际执行中，有些省市则简单地把指标分解，层层下放，最终演变为以县市一级自求平衡的体制。这种做法导致事实上各级政府都参与本辖区粮食流通的调控。但由于这种调控权与当地的财政收支挂钩，在一些财力不足的地方，事实上也无能力调控，这也是“敞开收购”政策不能有效贯彻执行的原因之一。即使各级政府都有能力对粮食市场进行调控，也是与建立社会主义市场经济体制的目标相悖的。因为在市场经济条件下，货物的流通方向及规模是由经济利益来驱动的。人为地把粮食市场切块进行调控，既不现实，也无实际意义，结果造成都管又都管不了的问题。实行“中央粮食银行”管理模式后，各级政府对粮食流通的监管权全部交给国家粮食储备局及其分支机构，既可以减少各级政府之间的监管摩擦，从而加强对市场的监管力度，又可以减轻各级政府对粮食流通监管的工作压力，为进一步推动粮食行政管理部门的改革创造条件。
二是，它可以真正把粮食收储企业推向市场。建国以来，粮食行业始终扮演着政府的角色，虽然近十几年的粮食流通体制改革使这个角色有所淡化，但企业与政府间仍存在千丝万缕的联系。即使按目前的做法，至少在敞开收购上粮食企业仍履行着政府的职能。这种一方面要求粮食部门敞开收购，另一方面各级财政补贴又难以到位的情况，使粮食收储企业不堪重负。最终结果是，粮食收储企业或者不认真执行敞开收购政策，使农民的利益无法得到保护，或者按政策要求敞开收购，但在观念上仍躺在那里等吃“大锅饭”。实行“中央粮食银行”管理模式后，粮食收储企业与政府的关系仅仅表现为一种代购和批销的纯商业关系，因而就彻底切断了企业与政府的联系，这将迫使粮食收储企业主动地参与市场竞争，从而为最终的粮食收储企业改制、改组提供必要的条件。
三是，它可以真正实现粮食收购资金的封闭运行，并减少管理上的摩擦损失。目前由粮食收储企业敞开收购并储存的方式，在收购资金封闭运行上出现了许多不协调的问题。如有些地方甚至出现对贷款收购的粮食采取农发行与粮食部门各管一把锁的管理办法，这与企业的正常管理是不相适应的。但若放松管理，又很难避免企业挪用银行贷款的问题。实行“中央粮食银行”管理模式后，农业发展银行与国家粮食储备局的关系完全是一种政府部门之间的关系，两个部门共同对政府负责，都有管理好国家资财的责任，因而这种关系就大为简化。而且由于政策性贷款只在国家粮食储备局及其分支机构内部运转，与粮食收储企业无关，从而真正实现了收购资金的封闭运行。同时，由于中央政府与地方政府之间、地方各级政府之间以及政府与粮食收储企业之间的关系简单明了，也就消除了相互间不断讨价还价的“黑箱操作”，既减少了不必要的人力物力耗费，也提高了效率，从而降低了储备粮的管理费用。