摘要：社区居家养老服务是指政府机构和社会力量依托社区，为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等服务的一种养老形式。推进社区居家养老服务，能够有效缓解我国养老服务压力，提高老年居民生活质量，同时，也能弘扬良好的尊老敬老的社会风尚，是促进家庭、社区和代际和谐，推动社会和谐的重要举措。本文以多中心治理理论为背景，提出要推进社区居家养老服务，应当更新观念、改革创新：建立政府主导、企业参与、社区主办和个人相结合的服务体系，为社区老龄人群体提供更为有效的养老服务。
关键词：多中心治理；社区；居家养老
1背景
十八届五中全会正式确立了“一对夫妇可生育两个孩子”的“二孩政策”，这是我国人口政策的一项巨大调整，直接证实了我国社会老龄化之严重。虽然“二孩政策”可能会对人口老龄化形成一定缓冲，但却无法改变此趋势。五中全会之后，各地纷纷出台针对养老机构的管理条例，各级政府也计划将“增大养老保险覆盖面”“降低养老保险费率”纳入十三五规划，可以看出养老服务已成为全社会共同关注的话题。
中国正处于急速老龄化进程中，2014年我国老龄人口突破2.5亿大关，老龄人口比例严重超过老龄化标准。养老已不只是一个家庭的事情，且是非常重要的社会问题。在市场经济大背景下，探索一种适合我国国情的养老服务模式已刻不容缓。
2现有养老模式及其利弊
家庭养老、机构养老和社区居家养老是我国现有的三种主要养老模式。
家庭养老是一种传统的养老方式，但在市场化大背景下，其功能已逐渐弱化。尽管符合中国人养儿防老的传统习俗，但由于人口出生率的下降和预期寿命的延长，家庭结构的小型化、空巢化，子女工作压力的增大，单靠家庭养老难以化解养老难题。
机构养老符合市场化趋势，具有专业化优势，但多是针对失能失智老人，养老机构数量、床位数和护工数量都缺口巨大，质量和价格也参差不齐，且难于监管，可能导致老年人与原有社会脱节，对心理形成较大冲击。因此，机构养老也无法完全解决养老问题。
在众多养老方式中，社区居家养老逐渐凸显优势，成为符合中国国情和社会发展趋势的养老模式。这种养老是以家庭为核心、社区为依托、专业服务为依靠，以为居家老年人解决日常生活困难为主的社会化服务。服务内容包括生活照料与医疗及精神关爱服务，主要形式有由经过专业培训的服务人员上门为老年人开展照料服务和在社区创办老年人日间服务中心，为老年人提供日托服务。然而，它仍然面临覆盖面窄、服务内容单一、服务资源不足等问题。
可见，现有的三种模式虽各具优势，却也各有不足，很难满足我国规模庞大的老年群体日益增长的养老需求。本文提出的“多中心居家养老”模式，就是在此背景下，力图促进社会治理和服务模式转型升级的一个新探索。
3多中心治理理论的内涵及其优势
3.1多中心治理理论的基本内涵
随着经济社会的不断发展，以政府为主体的传统管理模式已越来越显现出低效不灵活。传统的政治统治演变为现代政治管理，再转向治理，公共治理成为一种发展趋势。公共治理取代政治管理成为一个普适性概念，不单纯是概念上的变化，背后更多是观念的变化[1]。20世纪90年代以来，“治理”与“善治”理论逐渐成为公共管理的核心概念，而由奥斯特罗姆等人提出的“多中心治理”作为一种公共治理的新思路，是多元主体互动合作的善治模式，打破了政府与市场非此即彼的定式，开拓了传统公共物品供给只有交由权威机构或完全私有化后才能实现有效管理的极端观念。
多中心治理理论主要有以下特点：
1、治理主体多元化。在公共服务供给中，改变政府单一供给模式，主张政府、市场、社区、公民多方共同协作管理。
2、参与性与自组织发展性。多中心治理模型所望建立的是一种授权、平等和网络协作的治理平台，存在多个独立的决策中心。除了倡导主体广泛参与，还有各个管理系统内部形成自组织规范化、自主化。
3、治理手段多样性。治理的目的是实现公共利益，公共服务供给机制应该以供给绩效为原则，对政府而言，除了传统官僚制手段外，也应该采用新的管理方法和技术。[2]
3.2对社区居家养老服务发展的启示
社区养老服务的多中心治理模式是一种新生事物，是公共服务价值和理念的变迁，源于政府对管理成本和效益的反思，以及社会组织和个人参与公共服务的有效探索，其价值和意义表现为：
1、有利于转变政府职能，提高政府管理绩效。政府参与社区居民养老是在重新界定政府在公共服务供给角色的基础上展开的，新型政府角色应是服务型角色，而非“掌舵者”甚至“划桨者”。通过引入竞争机制，政府可从传统的公共服务“生产者”角色分离出来，变为公共服务生产“授权者”。通过政府采购程序选择社会组织，按照合同进行管理，其公共服务供给效益将得到提高。
2、有利于创新多元化社会需求回应机制。当前，人们对公共服务的需求呈现多样性，对任何单一公共服务的供给主体而言，均无法在既定资源限制下满足多元的公共需求。较于传统单一养老供给模式，多元主体的参与更具优势，其以需求为导向、种类繁多、功能各异的服务项目必然比政府能为群众提供更为专业化、多样化的服务。
3、有利于形成多元参与合作的供给模式。多元主体参与社区居家养老，可建立起政府与社区、私企、社会组织和群众的合作伙伴关系，社区作为这种供给机制的纽带，在承接政府职能转移中，以实现公共利益为宗旨。
4、有利于老龄人享受更加高质量的养老服务。相对于其他模式，社区居家养老本身具有成本低、覆盖广、服务灵活等优点，可用较小成本满足老年人的服务需求。更重要的是，通过居家养老，可让一部分家庭困难但有养老服务需求的老年人得到精心照料，从而促进家庭和社会稳定。在多中心治理理论的指导下，引导政府、企业、社会组织和个人多方参与，不仅能有效扩大养老服务覆盖面，更能有效提升服务质量。
4多中心治理理论用于养老服务的具体分析
4.1第一中心——政府
1、重新界定政府角色定位
政府作为公共服务的重要主体，承担着导向性角色与作用。但随着市场经济的发展，私营部门向社会事务渗入，政府已不再“一家独大”，应重新界定自身在公共服务供给中的角色定位。政府向社会组织购买公共服务，并非政府责任的转移，而是政府公共服务供给机制的转变。政府的角色定位在于向公民提供更多优质的公共服务。养老服务具有准公共物品属性,政府既要有所为，又要有所不为，担当公共产品的提供者和监管者，与社会组织在公共服务供给中形成平等的合作伙伴关系。
2、完善相关法律法规
居家养老服务模式的大规模推行，须仰仗完善的制度体系，才能保证平稳实施。因此，政府有必要根据宏观政策，结合实际，及时制定具有前瞻性、可操作性的实施方案，为政府购买居家养老服务提供规范性、合法性的制度体系，也为相关主体参与社区居家养老提供可供参考的制度范本。
3、建立专项资金运营机制
随着社会经济的发展，社会养老需求也在不断增加，政府对养老服务事业的投资也应逐步增加。养老机构的资金扶持不到位，易导致我国养老服务业发展缓慢，而“延迟退休”也被民众解读为养老金缺口的一种缓冲。故建立养老资金的专项运营机制刻不容缓。养老服务与其他行业不同，利润微薄，这意味着政府更要设法拓宽养老资金来源渠道，吸引更多社会资本投入。
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4、多渠道加强监督管理
在多方参与的情况下，更要注重权力的运行监督。政府有必要降低监督准入门槛，让各方主体都能参与监督、相互监督，设置便捷高效的举报方式。权力只有置于公民的监督之下,才能保证其公平性和民主性。
4.2第二中心——社区
1、重视养老，服务为主
社区作为现代人最主要的生活场所，在老年人的生活中作用巨大。社区应当重视居民养老服务，尽力满足退休人员的生活需求，除了必要的档案管理、组织关系移交、医保卡发放等具有行政管理性质的内容，社区应本着为老服务的宗旨，对退休人员进行不定期走访、慰问，对无子女在身边或无自理能力的老人进行必要护理。同时，组织企业退休人员开展业余文娱生活，对有一技之长、希望发挥余热的退休人员提供必要的再就业指导，让其感受到人间真情。
2、加强社区养老服务人员专业素质与技能培训
公共养老服务直接关系到老龄人的健康生命财产安全，需要具有某些特殊技能和专业资质的服务者。因此，加强职业技能培训, 提高从业人员素质变得尤为重要。社区可以和相关培训机构建立长期合作机制，使社区养老服务者有机会参与到专业的养老服务岗位技能培训中，掌握服务技能、提高服务水平，并通过职业技能认定不断优化服务队伍结构。同时，社区也可引进专业服务人士，定期为老年群体提供上门服务。在注重培训的同时，也不能忽视职业道德的培养，要提高社区养老服务者为老服务的理念和能力，提升社区养老服务队伍的专业化水平。
4.3第三中心—私营企业
1、吸引企业参与居家养老，使企业收益与社会效益相结合
养老服务，因其社会公益属性，导致很少有营利性机构参与进来。因此，私营企业即使参与居家养老服务，也需要更多向孤寡、残障、高龄、生活困难等特殊老年群体倾斜。但同时不应忽视，私营企业有其一定的市场目的，获得一定的经济利益才能维持其运转，因此政府必须给予它们一定的优惠扶持，如税费减免、财政补贴等，为企业为参与居家养老服务提供保障。同时，政府发布相关政策后，企业参与进来，公开竞标参与居家养老服务的提供，有针对性地满足部分高收入老龄人的特殊需求；另一方面，企业也可以为社区服务者提供专业化的培训、咨询、指导等服务，有效整合市场资源。
2、引入市场竞争机制，满足老年人多元化需求
老年人由于身体机能的退化,会存在多方面特殊的需求,包括生理的，也包括心理上的，而且不同条件的老人各方面的需要具体内容也会不一样。而我国相对于一些发达国家来说，这一领域少有涉及，大部分养老服务业的发展都还没有将老年人的需求细分,而是提供较为浅层的养老服务,像高龄老人、失能老人、临终老人等群体的养老需求远远未能得到满足。[3]而如今的市场经济下的服务型产业，都强调“以消费者需求为导向”，针对不同服务对象的多方面需求提供不同的服务。因此，有意涉足养老行业的企业可以将其纳入经营理念中，一方面企业从中获利，另一方面老龄人也能得到更好的照料。
4.4第四中心—民间志愿组织
1、激发民间志愿组织热情
随着西方思潮和一些先进做法的涌入，我国近些年在民间志愿组织方面有了很大的进步。这一群体具有自发性、自治性、志愿性和非营利性，因此其很少受政府的干预,也较为容易得到民间的支持,刚好可以利用这一群体来扩大养老服务资源。竟而在全社会形成一种敬老爱老的良好社会风气,实现老有所医、老有所养、老有所为、老有所教、老有所学、老有所乐的目标。但志愿组织也有它的局限性，比如稳定性不足，志愿者流动较大。因此，社区可以与当地的一些机构比如学校、NGO等建立长效合作机制，建立长期的、对口性的合作。
2、充分发挥社区内互帮互助
社区内居民相互之间相对比较熟悉，如果能够调动这部分群体的热情，促使他们互帮互助，将能再很大程度上提升社区居家养老的效能。比如，部分低龄老人身体状况都还比较好，但又已经赋闲在家，可以邀请他们为其他高龄老人提供服务，一方面可以使他们生活更加充实，另一方面在他们需要帮助的时候也可以享受相同的服务。还有一种类似的做法就是，年轻人如果累计为社区内的老人服务多长时间，那么将来他们的父母也能享受到相同时长的相同服务，形成一种劳务交换方式。但是这些做法都需要得到制度的保障。
3、加强民间组织群体的专业技能
民间组织和社会团体普遍都缺乏专业的养老服务经验，而这很容易影响社区居家养老服务的质量。因此，首先要对非专业人员进行岗前培训，积极鼓励有一定文化程度下岗职工、农民工从事养老服务，通过培训让他们掌握相关的专业技能，然后准予上岗。其次是通过公开招聘，鼓励具有一定专业技能的大学毕业生到基层工作。大学毕业生年轻有活力，而且又懂得专业知识，如果加以培养，一定会成为养老服务业的中坚力量。但现在不少大学生嫌在基层没前途，养老服务工作辛苦，不愿留在基层工作。市政府可以想办法提高他们的待遇，设立一种晋升机制，调动他们的积极性，充分发挥他们的作用，使他们愿意留下来，踏踏实实地为养老服务事业做贡献。最后，可以鼓励社会上一些热心人士以志愿者的身份加入到养老服务行业中来，志愿者可以和老年人结成帮扶对子，定期到老年人家中帮助老年人打扫卫生、洗衣做饭，也可陪老年人读书看报、散步聊天，还可以给老年人购物代办一些普通事务等。
4.5第五中心——社会媒体
随着信息时代的到来，信息的传播方式和传播速度都令人乍舌。因此，如果能够好好利用社会媒介，将能使居家养老服务事半功倍。首先是对居家养老服务理念的宣贯。这一理念本身就有较强的群众基础，但民众对于其实施的方式和优势可能了解不足，社会媒介的关注和宣传将会大大加快其进程。其次是技术工具上的支持。现代社会媒介一般依托于电子信息，在居家养老服务中心，电子技术的应用将使得这一服务更加便捷高效，比如提前预定，紧急呼叫，电子存档等。三是对服务的监督将会更加全面高效。社会媒介的出现带来的最显著变化就是信息的传播更加快速，因此如果有老人或其家人对提供的服务不满意可以直接举报给相关机构，或是上传至社交媒体，这势必对服务的提供者提出了更高的要求。
4.6第六中心——使用者即老年人和其家属自身
社区老年人既是居家养老服务的消费者，也应成为公共服务的生产者与参与者[4]。事实上，“政府唱戏、群众看戏”很难取得实效。 在开展居家养老服务的政府购买过程中，一方面，政府和社会组织均应加强对该项制度和具体措施的解释和宣传工作，增强社区工作人员和居民对该模式的理解和认同感；另一方面，老年人在接受服务过程中，也要强化权利与义务意识，在监督反馈工作中起到应有的作用。
5总结反思
本文粗略分析了老龄化背景下了我国养老服务业的现状，重点探讨了社区居家养老服务，通过多中心治理视角，认为社区居家养老服务的参与治理应该由多方共同完成，充分发挥各自的优点和优势,建立以政府为主体,社区、社会企业、市民间组织和个人多方参与的居家养老服务治理模式。
但是这种多中心治理的机制还只是一种美好的愿景，除了政府相关职能的有待完善之外，还必须得到社会多元主体的参与合作。我国，也应该打破过去由政府统一包办或者由机构单独提供的模式，改变企业、社区、民间组织等主体在原来养老服务参与中的被动地位，通过各主体自身角色责任的界定使之在整个治理过程中拥有相对平等的地位，并且通过相关机制的完善构建，使各主体在治理中相互促进，彼此合作，最终实现对养老服务业发展问题的有效治理。
参考文献：
[1]杨光斌. 政治学导论:4 版[M]. 北京:中国人民大学出版社，2011:282.
[2]奥斯特罗姆. 公共事务的治理之道[M]. 2000
[3]尹纪栋. 我国养老服务业发展问题的多中心治理研究[D].2014
[4]周伟.我国基本公共服务均等化过程中多元参与机制构建研究[J].重庆工商大学学报:社会科学版，2011，(2):67-71.
论文作者:程亚丽
论文发表刊物:《基层建设》2018年第3期
论文发表时间:2018/5/18
标签：政府论文; 社区论文; 老年人论文; 公共服务论文; 社会论文; 中心论文; 模式论文; 《基层建设》2018年第3期论文;