建国以来我国教育财政思想的转变历程，本文主要内容关键词为：建国以来论文,历程论文,财政论文,思想论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40－054 文献标识码：A 文章编号：1009-413X（2008）07-0079-09
一、“先经济后教育”的教育财政思想
建国之后相当长的一段时间内，社会各界弥漫着“先经济后教育”的教育财政思想。所谓“先经济后教育”的教育财政思想，是指在产业属性认定上，把教育看作是一种消费、一种社会福利，只具有消费性，而不具有生产性；在教育的哲学性质认定上，认为教育属于上层建筑，教育的发展依附于经济基础，只有等到经济发展起来了，才能回头发展教育事业；在社会发展序列上，与恢复生产、经济发展、国家安全等问题相比，教育应放在次要地位；在财政预算上，教育和教育支出被边缘化，在与其他事业（产业）争夺资源的博弈中淡出。
（一）“先经济后教育”的教育财政思想之表现
第一，在国计民生的安排中，教育被不断边缘化。建国之初，政府把恢复经济工作、发展文教事业摆在首要地位，打算走调整经济、完善政治制度、发展文化教育事业协调一致的路子。1950年中国人民志愿军出兵朝鲜后，财政收支部署方案调整为“战争第一，市场第二，其它第三”[1]。教育自然属于这“第三”之列，处在被削减的范围之内。1952年12月，中共中央发出《关于编制1953年计划及长期计划纲要的指示》，要求“首先保证重工业和国防工业的基本建设，特别是那些对国家起决定作用的，能迅速增强国家工业基础和国防力量的主要工程的完成”[2]。在此，排在首位的是经济建设，文化教育事业只能身居其后处在边缘地位。1953年，开始执行发展国民经济的第一个五年计划，把重工业放在首要发展的地位，教育支出被看作是消费支出，被放在了削减、压缩之列。当时的教育部部长张奚若表态：“如果再增加教育经费，那就势必要削减工业建设的投资，就要推迟社会主义工业化的进度。……文教事业应当在也只能在发展生产的基础上来进行。如果削减经济建设的投资来发展文教事业，那就是本末倒置的做法。”[3] 这里集中反映了当时“先经济后教育”的教育财政思想：在教育与经济二者之间，首先要照顾的是经济的发展而不是教育的发展。在制定第一个“五年计划”中出现的这一苗头，在以后“二五”、“三五”、“四五”计划的制定中被凝固化了。这基本上决定了以后好长一段时间内中国的教育投资政策。
第二，经济困难时，教育和教育经费成为首先被削减的对象。为了确保经济的发展，一旦出现政府财政状况不景气的时候，教育总是最先被压缩，而且压缩幅度很大。1961年，国家财政非常困难，财政部党组在《关于当前财政情况的简要报告》中，建议当年行政费在年初指标基础上削减10％，卫生事业费削减20％，教育和其它各项事业费削减30％。为“保证完成削减教育经费30％的任务”，教育规模被大大压缩[4](P1054)。1962年2月26日，李先念在国务院各部党组成员会议上做了题为《当前财政、信贷、市场方面存在的问题和应当采取的措施》的讲话，提出“行政、文教事业费用，在财政上削掉几亿元”[5]。同年4月2日，在中央财经小组工作会议上，周恩来提出的解决财政困难的五点补充意见之一就是削减文教、科研部门的开支[6]。4月21日到5月中旬，教育部在北京召开全国教育工作会议，决定在1962年继续压缩教育规模，削减教育经费。在这种思想的指导下，高等学校和中等学校的数量和学生人数都减少了很多。
第三，与经济发展、国防安全有直接关系的科学研究、科学技术取得了比教育更为重要的地位，而与之同样有重要联系的教育则被置于相对较低的地位。建国后的很长一段时期内，国家领导人对教育的重要性认识不足，不能辩证看待教育和科技之间的关系，降低了教育在国计民生中的作用，从而形成了根深蒂固的“科技重于教育”的思想。毛泽东提出“要下决心搞尖端技术”。邓小平提出“党的领导干部要为科学家服务”[7]。可见第一代领导群体对于我国的科学技术尤其是国防科技的发展极为关注。相反，把办教育当成是群众自己的事情（而不是国家的义务），教育经费要依靠群众自己来解决。“（办学）经费要依靠群众自己解决。……这个问题现在就可以部署，国家不给钱，发动群众办学。如果钱还是不够的话，可以募点捐。”[8] 在科技和教育鲜明的对比中，教育处于弱势地位就不言而喻了。在这种思想的长期指导下，一方面我国迅速发展起了“两弹一星”，在某些领域能与其他国家一较短长，另一方面也造成了文盲众多、教育落后、经济发展缓慢的现实。事实上，科学技术的发展和传播必须依靠教育，没有扎实的教育作基础，科学技术就无法长远发展。
（二）“先经济后教育”的教育财政思想之成因
第一，经济发展难以满足人民群众对文化教育的渴求是其根本原因。建国初期，广大人民群众学习文化的热情高涨。但是，旧中国遗留下来的底子太薄，物质积累太少。新生政府在大力进行经济建设的同时要医治战争创伤，肃反剿匪，还要支援朝鲜人民抗击侵略的正义事业。在经济发展不是很好的情况下，当时的财政开支浩瀚，要支撑教育的发展是极为艰难的。这就引起了制度供给不足与社会需求巨大之间的矛盾。在这种情况下，是要发展教育还是要发展经济？中国选择了后者。
第二，“不平衡发展论”是其哲学原因。如果说前面着重从经济方面解释了“先经济后教育”的教育财政思想的形成，那么，在哲学层面，“不平衡发展论”则是教育财政思想形成的深层原因。1957年，毛泽东在谈到技术革命时说：“不平衡——平衡——再一个不平衡——再一个平衡，以至无穷。这就是规律”[9]。在建国后大干快上、大搞社会主义的理想化时期，这一观念很有群众基础。任何与之相冲突的“两点论”、“均衡论”、“按比例协调论”都会遭到批判。随着毛泽东在党内威望的不断提高，这一观念上升成为“不平衡论”哲学，在很长一段时间内成为了各方面（不只是经济方面）的理论支柱。
第三，深刻的历史文化背景方面的原因。历史上，教育一直被认为不能与经济发展平起平坐。孔子关于“庶、富、教”的思想早已溶入传统帝王的治国方略中。历史上，因灾祸、因战事而废学的例子举不胜举。“救死尚且不殚，奚暇治学”的说法，在建国后仍然很有市场。还有，中国长期实行一切以苏联为师的政策，苏联先发展经济后发展教育的经验为中国提供了模范，并演化为中国的治国方针。
（三）“先经济后教育”的教育财政思想之后果
第一，由于教育经费减少，教师收入水平下降。1951年8月26日，教育部部长马叙伦在第一次全国初等教育与师范教育会议上的开幕词中说：“近两年来，由于小学教育的迅速发展，各地初等教育经费普遍地感到困难，有的甚至降低小学教师的工薪或裁并小学，致使群众不满，这是目前教育建设中的一个严重问题。”[4](P108) 其实，当时不仅在小学领域降薪，高等教育也一样。之后很长一段时期，教师工资都是维持在很低的水平，与其所受教育程度、工作年限、付出的劳动强度不相称。
第二，由于教育经费不足，学校教育发展严重滞后。1953年5月，中央政治局举行会议讨论教育工作，一改过去要在1954年前把所有学校都改为公办的决定，转而决定允许小学民办，不强调正规化；农村小学分级别（中心小学、不正规小学、速成小学）对待[10](P77)。这实际上是裁减学校、压缩教育规模、削减教育经费的不得已之举。由于升学率低，社会反响非常强烈。当时许多地方都发生了学潮，造成一定的社会影响。团中央于1954年4月发出《关于组织不能升学的高小和初中毕业生参加或准备参加劳动生产的指示》，试图用参加劳动的方法化解由于教育供给不足而产生的矛盾。1957年3月22日，刘少奇在湖南长沙市与中学生代表座谈会上说：“在今后的一个很长时期内，总的趋势将是有更多的小学和中学毕业生不能升学，必须参加生产。”[11](P278) 这样，既解决了经济生产问题，又缓解了教育供给不足问题。可以说，之后的“上山下乡”、“接受贫下中农的再教育”，都与此有关。50年代末，毛泽东主席对下乡知青大加赞赏：“农村是个广阔的天地，在那里是可以大有作为的”。“大有作为”无疑是领袖们充满信心的热切期待，但也包含着几多无奈。
（四）“先经济后教育”的教育财政思想之出现是历史的必然结果
在具体的历史环境中考察“先经济后教育”的教育财政思想，在具体的历史环境中考察共和国的教育发展，可以发现，建国初期的教育发展史是一部教育经费紧缺的历史，也是一部教育不断被边缘化的历史。中华人民共和国的领导人并不是没有意识到教育在国民生计中的作用，但严峻的形势使他们无暇顾及教育。这在“三五计划”的制订过程中反映得很明显。1964年4月，国家计委提出了《第三个五年计划（1966—1970）的初步设想（汇报提纲）》，明显注意到了文化教育在经济建设中的作用，提出了适当发展文化、教育、科学研究事业的计划。但是，60年代初期中国政府面临着严峻的形势：美国在越南的侵略战争逐步升级；苏联插手新疆伊犁地区民族分裂事件后，不断向邻近中国边境地区增派军队；台湾的蒋介石政权也叫嚣反攻大陆，不断派出武装特务进行窜扰；西部边境自1962年印度军队侵入中国被击退后，局势尚未得到缓和。反观国内，当时对战争万一发生后的应变工作做得并不充分。在这样的背景下，毛泽东提出：“三五”计划要考虑解决全国工业布局不平衡的问题，加强三线建设，防备敌人入侵。这一意见立即得到中央领导的一致同意，并对政策制订产生了关键性影响。这样，“三五计划”又回到把重工业放到首位的老路上了，教育发展规划也被放到了一边。在这种情况下，教育发展计划被理所当然地推迟了。1970年末统计，“三五计划”期间（1966—1970年），我国教育事业费开支占国家财政总支出的5.93％，全国教育事业基建投资完成额占国家基建投资完成总额的0.44％。教育支出占国民生产总值的比例由1966年的2.17％，下降到1968年的1.60％，继而下降到1970年的1.22％。这是共和国历史上教育支出水平最低的时期。国家领导人的思想在一定程度上代表了当时国内、国际政治、经济、军事、文化环境下政策制订的出发点，但是“巧手难做无米之炊”，相信换了别人当国家主席、政府总理、计委主任，也大约只能走这条路。因此，我们说“先经济后教育”思想的出现，是建国后社会历史发展的必然结果。
二、“要像抓经济工作那样抓教育”的教育财政思想
20世纪70年代末期80年代初期，“要像抓经济工作那样抓教育”思想的提出，标志着中华人民共和国改变了建国以来一直坚持的“先经济后教育”的教育财政思想。
（一）“要像抓经济工作那样抓教育”教育财政思想提出的背景
“文革”结束后，各条战线都开始系统地拨乱反正，教育界乃至整个思想界呈现出来的新面貌，为教育财政思想的转变提供了大气候。
第一，教育投入不足的情况已经到了令人无法容忍的地步，教育的进一步发展是教育财政思想转变的客观要求。据1978年不完全统计，农村危房面积有5000万平方米，占中小学校舍的17.2％；因危房倒塌，砸死师生177人，重伤931人。……虽然已经在全国范围内推广了吉林怀德县“国家补助一点，群众负担一点，学校勤工俭学解决一点，三股劲拧成一股绳”来解决中小学校危房的经验，也曾在一部分县取得了初步成果，但是，据11个省区报告，1980年因危房倒塌而伤亡的师生仍有921人，其中死亡62人，重伤357人[4](P1921)。如此高的师生伤亡率，恐怕是任何一个现代社会的任何一个领导人都不会坐视不理的。人们自然会进一步追问：为什么这么多的寄托着祖国未来希望的花朵会早早夭折？为什么我国中小学校中危房率如此之高？为什么学校教育普遍缺钱？以往的教育财政政策是不是有了问题？
第二，1979—1983年间，教育领域有关教育的生产力属性的大讨论，为教育财政思想的转变提供了有利条件。1978年3月18日，在全国科学技术大会开幕式上，邓小平提出“科学技术是生产力”，“科学技术人才的培养，基础在教育”[12](P92)，这引起了一些学者对教育生产力属性的思考。1979年，章伟民、施良芳在《文汇报》上发表《教育与生产力是什么关系？》一文指出：“毫无疑问，作为社会意识形态的教育，属于上层建筑的范畴。在阶级社会中一定的政治经济决定了教育的阶级属性。但教育还有另一个重要的本质的特点，作为传授生产斗争知识的教育，属于生产力范畴。”[13] 文章尚未明确提出教育本身即是生产力。张人杰在《文汇报》发表《教育是消费性的吗？》一文，驳斥了长期以来形成的“教育是消费部门”的传统看法。他认为，长期以来被斥之为资产阶级谬论的“教育的国民经济效果论”其实是科学的[14]。朱成杰也在《文汇报》上发表看法，教育部门不是“消费部门”。教育的经济效果主要表现在以下三个方面：提高劳动力的素质；促进科学技术的进步；有利于改善管理。因此必须改变“学校是消费部门”的传统看法，充分认识教育事业在实现四化中的作用，在发展生产的基础上，逐年增加教育经费，以促进教育事业兴旺发达，加速社会主义现代化建设的进程[15]。
这些探索性的论述最终引发了上世纪80年代关于教育生产力属性的大讨论。在讨论中，许多教育学家、经济学家和有识之士撰文，支持教育的生产力属性。其茕茕之大者有：华国锋同志在五届人大三次会议上讲话指出：“科学是生产力，教育作为培养提高劳动者的知识技能的手段，也是必不可少的生产力。”[16] 著名经济学家于光远认为：“教育劳动基本上是生产劳动，教育基本上是生产力，教育部门基本上是一个生产部门。”[17] 至此，教育的生产力属性被明确提出。人民出版社的汪海波认为，“教育部门是一个重要的生产部门”[18]。谢文杰也认为，“教育是生产部门”[19]。孙凯飞不但认为“教育实质上也是一种生产”，而且还对马克思主义经典作家列宁和斯大林的语录从一个新的角度进行了阐释。“其实，马克思主义经典作家并没有讲过教育是上层建筑。列宁讲过：‘学校应当成为无产阶级专政的工具。’但工具、武器不一定就是上层建筑。……教育是一种人才的生产，劳动力的生产，即是生产人，培养、造就人。……教育这种生产的特点，一方面，它的对象是活生生的、具有思维活动能力的、能动的人，而不是没有生命的、没有自觉能动性的动植物；另一方面，它的产品也是活生生的、具有科学文化、劳动技能的人，而不是没有生命的物品或没有科学文化、劳动能力的动植物。”[20] 虽然他的文章并没有说明教育的生产性到底何在，让人感到理不直、气不壮。但他那种敢于从马克思主义经典著作中找依据的做法，给人的感觉像是康有为从孔子那里寻找改制的依据，具有一种“从根本上颠覆”的意味。黄静波认为，教育投资不但是一种生产性投资，而且要比其它生产性投资更加重要。因为，在各种生产力要素中，劳动者是最重要的要素；有了受过教育的熟练的劳动者，科学技术就会有重大发展，生产力就会有新的突破，因此，教育经费是长远的、根本性的投资，具有长期性的效益，这是其它生产性投资所无法比拟的[21]。还有人从积累与消费的角度，谈教育的生产力属性，例如何宗传就认为，“教育不是消费，而是积累”[22]。像这样的讨论一直延续到1986年左右。当然，在讨论中，对以上说法持不同意见的也大有人在。例如，“主张教育是生产部门，教育是生产力，教育劳动是生产劳动的见解，在理论上是没有获得也不可能获得证明的”[23]。另外，也有人对这两种说法进行折中调和。如“教育投资是以生产性为主，同时又具有消费性的二重性投资”[24]。
尽管有这样那样的说法，但从总体上来说，认为教育是一种生产力、教育具有生产力属性的人占了大多数，教育投资是一种生产性投资的观念[25] 在众多的学者中产生了共鸣。可以说，关于教育生产力属性的大讨论，引起了人们对于教育投资的重视。
第三，教育经济学的引入和建构，为教育财政思想的转变提供了理论支持。几乎是与教育属性大讨论的同时，一些学者开始从西方国家引入教育经济学，试图建构中国的教育经济学学科体系。1977年到1979年之间，在全国各报刊上发表了数以百计关于教育与经济发展、财税增长关系的文章、译著，介绍了国外教育经济学一些流派。刘佛年、邱渊等人开始关注、追踪国外教育经济学的最新发展。1979年4月，中央召开全国教育科学规划会议，正式确定了研究教育经济学问题。1980年6月14日、17日，《教育研究》编辑部召开了教育问题座谈会，就教育经济学研究问题进行了讨论。会后，《教育研究》在1980年第4期上汇集了经济学家于光远、财政部科研所李海、人民出版社汪海波、国家统计局李成瑞、中国人民大学经济系宋涛、《红旗》杂志社苏星、北京大学肖灼基、北京师范大学顾明远等人对教育经费短缺、建立教育经济学的看法。这些人的呼吁为建立中国的教育经济学做好了铺垫。1980年8月，根据教育部党组的指示，中央教育科学研究所在北京召开全国教育经济学研究工作交流会，于光远、许涤新、董纯才等来自13个单位的17位经济学家和教育家，在会上发出了《关于成立全国教育经济学研究会的倡议书》，并形成了《教育经济学研究交流会文集》。于光远还在《文汇报》上撰文为建立中国的教育经济学而呼吁：“使我国教育事业有一个较好的发展并不是一件简单的事情。我们要对许多有关的问题作科学的研究，才能使我们的工作立足于科学的基础之上。而这种科学研究是多方面的。正是出于这个基本的想法，我主张在教育事业的各项科学研究中应该增加一项，开展教育经济学的研究。”[26] 1981年8月，由刚成立的全国教育经济学研究会筹备组在北京举办讲习班，由华东师范大学邱渊教授首次在我国系统地介绍了西方和前苏联教育经济学的产生、发展和基本内容。此后，陆续出版了一批译著、论著和教材。1981年10月，筹备组在太原召开了全国教育经济学研究会第一届年会，参加会议的代表达五十余人，提交了研究论文42篇。与此同时，我国有十多所高等师范院校开设了教育经济学选修课。1984年9月，中国教育经济学会在黄山成立。1985年，中国教育经济学会与华中师大联合创办了《教育与经济》杂志。至此，教育经济学在中国正式确立。教育经济学研究会的成立和教育经济学在中国的确立，为合理确定教育投资比例、合理分配教育资源提供了理论依据。
第四，教育学家和经济学家的呼吁，对教育财政思想的转变起到了推波助澜的作用。面对中国教育经费不足的态势，许多有远见的教育家和经济学家都发出过呼吁。1980年9月，应邀出席教育部召开的普教、高教问题座谈会的七十多位教育界人大代表和政协委员一致认为，要“充分认识教育在四化建设中的重要战略地位，改善教师待遇，改革现行中小学学制，增加教育经费，加强教育立法，努力办好我国教育事业”。特级教师斯霞、重庆一中教师严惠珍、北京大学著名教授王力、中国科技大学党委书记杨海波等都在发言中指出，我国教育工作中的最大问题是经费太少，今年全国的教育事业费仅占国家财政事业费支出的11.27％。今明两年，国家的教育经费虽然比过去略有增加，但因历年欠账太多，仍感十分不足[27]。刚刚创刊不久的《教育研究》也发表文章，分析教育经济不足的态势。
在为增加教育投入呼吁呐喊方面，著名经济学家、中国财政学会顾问、中国民主同盟中央常委千家驹立下了汗马功劳。早在1979年的中国财政学会的学术讨论会上，千家驹批评中国的教育经费太少，占国家预算和国民收入的比重都远远低于世界其它各国。从1980年到1986年间，他共发表了16篇论文，大声呼吁增加教育投入，关注初等教育，加强智力投资[28]。1980年3月15日，在《人民日报》发表署名文章——《搞四化必须大量增加教育经费》。1980年他在《教育研究》第2期发表题为《要把增加教育经费作为实现四化的重要战略措施》的文章。1982年又在《教育研究》第11期发表了题为《把智力投资放在第一位》一文。同年12月18日，他把论文寄给陈云，并附了一封给陈云的信。陈云认为千家驹“提出的这个问题是十分重要的，是很有远见的”，并把信和文章转给中央领导同志，要有关部门“加以研究，提出方案，然后在书记处会议上专门讨论一次”。教育经费问题开始引起全国范围的重视。1983年4月，他在《红旗》杂志上撰文指出，长期以来我们没有把教育放在应有的地位上，“主要的原因就是我们虽也承认教育是基础，但在实际工作中还远远没有当作基础来看待”；他提出“要解决我国教育经费过少的问题，首先要宣传教育投资是生产性投资的观点，要反对那种与生产投资对立起来的看法”，而且“这种投资应该走在经济建设的前面而不是跟在它的后面”，较早地提出了教育投资要超前于经济建设的问题[29]。这篇文章被评为《红旗》杂志五年来最优秀的论文之一，引起了社会各界对教育经费问题的广泛重视。对于中央政府的某些说法和做法，千家驹以一个关心社会的、有良知的老知识分子的身份，提出了严肃的质疑，我们在口头上虽然承认基础教育是比基本建设更基本的建设，但在财政安排中却不是这样。我国财政支出首先要保证计委提出的基本建设投资，然后安排国防、行政、文教科技等等。而基本建设的投资是多少呢？1986年为950亿元，其中财政预算开支为567亿元。如果真正把教育放在第一位的话，我们为什么不可以首先保证教育经费300亿元（那也占不到预算15％）而非得先保证基本建设的600亿元呢？保证了基本建设这一大头，就把文教科技卫生这一小头挤掉了；反之，如果先保证文教科技这一小头，却无伤基建的大局。“重视教育不能停在嘴巴上，而要见之于行动！行动最主要的一条便是看你在办教育事业上舍不舍得花钱”。他认为，“解放后三十多年，我们只重视基本建设投资而轻视教育投资的倾向，始终没有从根本上扭转过来”[30]。他觉得教育投入方面的问题十分严重，与时代的发展不相适应，一种强烈的责任感使他不能不说，不吐不快。正所谓“心所谓危，不得不言。知我罪我，非所计也”[31]。
其他呼吁增加教育经费的还有著名经济学家于光远、科学家何祚庥等人。这些老学者、老专家们为了共和国的教育事业，提出了许多建议。他们的呼吁、提议，最终得到了社会的回应，为教育财政思想的转变发挥了推动作用。
（二）“要像抓经济工作那样抓教育”教育财政思想的重要成果
在上述几方面的综合作用下，国家的教育财政思想确实发生了转变的趋势。1980年12月1日，《人民日报》头版头条编发了社论——《全党全国人民都要重视教育》。1982年9月1日，胡耀邦在中国共产党第十二次代表大会上所做的《全面开创社会主义现代化建设的新局面》的报告中提出：“在今后二十年内，一定要牢牢抓住农业、能源和交通、教育和科学这几个根本环节，把它们作为经济发展的战略重点。”“必须大力普及初等教育，加强中等职业教育和高等教育，发展包括干部教育、职工教育、农民教育、扫除文盲在内的城乡各级各类教育事业，培养各种专业人才，提高全民族的科学文化水平。”[32](P665) 把教育提高到全党战略重点之一的地位，在党的历史上还是第一次，这是对社会主义建设规律认识上的一个飞跃，是我国教育发展史上的一个重大转折。同年12月10日，由五届人大五次会议批准的《关于第六个五年计划的报告》中提出，“六五计划”安排教育、科学、文化、卫生、体育事业的经费占国家财政支出总额的15.9％，比“五五计划”的11％有了很大提高。
之后，在中宣部办的刊物《半月谈》提出，“要像抓经济工作那样抓教育”[33]。1985年，邓小平同志在全国教育工作会议上，又一次提出“各级领导要像抓好经济工作那样抓好教育工作”[34](P121)。至少在名义上，教育开始和经济同样重要。1985年，改革开放后第一次全国教育工作会议召开，有关教育战略地位的问题被提上了议事日程。1985年5月27日，《中共中央关于教育体制改革的决定》提出，“教育必须为社会主义服务，社会主义建设必须依靠教育”，“发展教育事业不增加投资是不行的。在今后一定时期内，中央和地方政府的教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长”。可以看出，教育的战略地位达到了建国后前所未有的高度，增加教育投入也成为势在所然，而且还首次规定了“两个增长”。教育的地位、政府对教育投入的承诺开始以行政命令的形式确立下来。1986年4月12日第六届全国人大第四次会议通过《中华人民共和国义务教育法》。《义务教育法》规定，“第十二条，实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证。国家用于义务教育的财政拨款的增长比例，应当高于财政经常性收入的增长比例，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长。地方各级人民政府按照国务院的规定，在城乡征收教育事业费附加，主要用于实施义务教育”。义务教育的地位和政府对义务教育的承诺开始上升到国家法律（真正意义上的）的高度。
（三）教育财政思想转变的局限性
尽管“要像抓经济工作那样抓教育”的论断已经明确提出来并在一定程度上得到了社会的认可，但是长期形成的那种把教育当作消费往后放，确保生产性的重工业、国防工业和农业的思想惯性，在共和国高层领导中仍然十分流行。反映了正处在转折时期的中国高层领导复杂矛盾的教育财政思想。
在地方上，长期形成的那种忽视教育的思想惰性仍然存在，而且有时还十分突出。例如：1983年，浙江嘉兴地区桐乡县乌镇公社的教育工作很落后。可是那里的党委书记却说：目前学习十二大文件和各项工作很忙，党委无暇讨论教育工作。有人因此而发出感慨：十二大文件不是明明白白地写着，一定要牢牢抓住教育这个根本环节，把它作为经济发展的一个战略重点吗？为什么对党中央的这一重大决策“无暇讨论”呢？党中央不是一再强调，发展农业一靠政策，二靠科学吗？为什么教育工作就不能成为“各项工作”中的一项呢？[35] 这种托词不办或是游移顾盼，实际上是地方领导人的脑筋没有转变过来的表现，也是原来的教育财政思想思维惰性仍然存在的自然结果。
即便是在教育领域，学者们也没有把教育支出看作是比经济建设更为重要的投资，他们所要求的，只不过是要“要像重视经济那样重视教育”，尚未普遍接受教育比经济更重要的观念[36]。
再譬如，历时7个月、11易其稿、中共中央花费了很大精力搞出来的《关于教育体制改革的决定》，并未对教育经费在财政支出和基建投资总额中的比例做出规定。“现在经济建设的任务十分繁重，国家财力有限……现在经济体制还在改革的过程中，各地方发展又不平衡，目前还难以在财政支出和基建投资总额中给教育经费定出一个固定的比例。”[4](P2278) 当时国家财力有限确系实情，但这同时也表明：“像发展经济那样发展教育”的思想，还没有深入人心，尤其是没有植根于那些制订政策者的心中。
正是由于如上原因，教育投资虽然有相当大幅度的增长，但未能从根本上解决问题。所以才有邓小平同志所说的“最大的失误在教育”。“十年来我们的最大失误是在教育方面，对青年的政治思想教育抓得不够，教育发展不够。知识分子的待遇太低，这个问题无论如何要解决”[34]。
三、“教育优先发展”的教育财政思想
（一）“教育优先发展”教育财政思想的提出
随着欧美“知识经济”口号的提出和中国对外开放步伐的加快，科学技术和教育在国计民生中同等重要的作用越来越深入人心，有关教育地位和教育投入体制的讨论也越来越多。终于，在1989年，教育再一次成为上至领袖、学者，下至平民百姓街谈巷议的话题。
1989年2月11日和3月3日，中国科协接连组织了两次“科学与文化论坛”，讨论教育问题，重点是教育投入问题。1989年3月下旬，全国政协七届二次会议在北京召开，部分政协委员对教育投入问题发表看法，为增加经费而呼吁，出席七届人大二次会议的知识分子代表围绕教育的功能和目的、教育投资的总体投资效益等问题展开了广泛的议论。3月30日，《人民日报》编辑部邀请部分省市主管教育的领导同志和部分教育界人士座谈，对教育失误、口惠而实不至、重高等教育轻基础教育、教育和教育投入缺乏法制保障、少数民族地区教育落后、公用经费短缺等问题展开了讨论。《现代化》杂志也主办“科学与文化论坛”第四次会议，邀请著名科学家钱学森、北京大学校长丁石孙、国家体制改革研究会理事长童大林、北京师范大学副校长许嘉璐等人分别就教育经费不足问题发表了看法。
学者们也纷纷撰文呼吁增加教育经费。张健在《实事求是地看待成绩和看到失误——对建国40年教育工作一些探讨》一文中谈到：建国40年来教育的一个重大失误，就是国家对于教育经费的投入太少，老师待遇低、学校办学条件差的问题，长时期得不到妥善地解决[37]。钱伟长在《振兴教育，刻不容缓》一文中指出“提高老师的社会经济地位，改善办学条件，是振兴教育的当务之急”，并对教育经费严重不足问题、学校危房问题、教育经费占国民生产总值的比例、占国家财政、地方财政的比例问题，都提出了建议[38]。当时，《人民日报》、《光明日报》、《求是》、《现代化》、《群言》、《北京师范大学学报》、《自然辩证法》等报刊媒体都屡屡刊发相关文章，深化关于教育投入不足、教育经费短缺的讨论。可以说，争取更多的教育投入、保障教育经费成了当时专家学者们的共同愿望。
可以说，1989年有关教育投入问题的讨论备受关注。专家学者们的呼吁、讨论与邓小平同志“十年最大的失误”的论断交相辉映，成为当年全国教育界的一件大事。虽然有关教育投入问题的讨论被当年春夏之交发生的暴乱所中止，没有在政策层面形成结果，但它在社会舆论方面所造成的声势，却在以后的行政法规中有所体现。1992年1月16日，教育部印发《全国教育事业十年规划和“八五”计划要点》，提出90年代教育工作的基本指导方针是：“坚定不移地把教育放到优先发展的战略地位，使教育同经济协调发展，并适当超前。确立教育的战略地位，对我国的现代化建设至关重要，从根本上说，教育是社会主义现代化的基础工程，也是促进国民经济持续、稳定、协调发展的重要保证。教育的周期长，必须适度超前。”[4](P3259) 这里，把教育看作是社会主义现代化的“基础工程”，不仅要与经济协调发展，而且要“坚定不移地把教育放到优先发展的战略地位”并“适度超前”。这样，就把经济建设转到依靠科技进步和提高劳动者文化素质的轨道上来了。至此，明确提出了教育优先发展的战略地位，这在共和国教育史上尚属首次。
（二）“教育优先发展”教育财政思想的重要意义
第一，教育优先发展战略地位的确立，强化了教育在社会发展中的重要作用，在一定程度上提高了教育的地位。1992年10月12日，江泽民在中国共产党十四大报告中说：“我们必须把教育摆在优先发展的战略地位，努力提高全民族的思想道德和文化科学水平，这是实现我国现代化的根本大计。”[4](P3398) 教育优先发展的战略地位被写进党的全国代表大会报告，恐怕在共和国教育史上还是第一次。1994年6月14日，在第二次全国教育工作会议上，江泽民批评了一些地区不重视教育的现象，并强调，只有把教育搞上去，才能从根本上增强我国的综合国力，才能在激烈的国际竞争中取得战略主动的地位[4](P3649)。李鹏也强调，教育是我国现代化建设的重要组成部分和战略重点[4](P3650)。如李岚清所言，这次大会的主要收获是“增强了落实教育优先发展战略地位的自觉性和紧迫感”[4](P3655)。不仅如此，在之后的十五大、十六大报告中多次重申，必须“把教育摆在优先发展的战略地位”。在历届全国代表大会报告中强调教育优先发展问题，足见教育地位之高、作用之大，也足见中央政府对教育之重视程度。特别是十七大报告把“优先发展教育”与“建设人力资源强国”并列提出，更加强化了教育在社会发展中的重要作用和重要地位。
第二，切实保障了教育投入的持续增加。教育优先发展战略地位的确立，带来了各级政府和行政管理部门对教育投入问题的重视，开始用行政法规、法令等为教育投入做出了规划，以此替代了以往学者们的呐喊与呼吁。1993年2月13日，中共中央、国务院印发《中国教育改革和发展纲要》，对教育财政投入做出了新的规定。“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，本世纪末达到4％。计划、财政、税务等部门要制定相应的政策措施，认真加以落实”；“各级政府必须认真贯彻《中共中央关于教育体制改革的决定》所规定的‘中央和地方政府教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长’的原则，切实保证教师工资和生均公用经费逐年有所增长。要提高各级财政支出中教育经费所占的比例，‘八五’期间逐步提高到全国平均不低于15％。省（自治区、直辖市）级财政、县（市）级财政支出中教育经费所占比例，由各省、自治区、直辖市政府确定。乡（镇）财政收入主要用于发展教育”[4](P3473)。这里，在《中共中央关于教育体制改革的决定》“两个增长”的基础上进一步提出了“三个增长”，而且还提出了“4％”的目标和“两个比例”，这是中华人民共和国教育史上第一次对教育财政投入的整体状况进行量化控制。这表明，政府真正开始对教育投入实行能“看得见”的量化管理，尽管能不能实现还有赖于政府的经济实力，但至少提出了中央政府对教育投入进行量化管理的目标。
在之后的一些重要文献中，对于教育经费的财政投入问题都有新的规定。1996年的《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》要求“各级政府要从实施科教兴国战略目标出发，制定筹措教育经费的条例或办法，进一步增加教育投入”；1998年《面向21世纪教育振兴行动计划》提到“落实科教兴国战略，必须转变把教育投资作为消费性投资的观念，要切实把发展教育作为基础设施建设，把教育投资作为一种基础性的投资，千方百计增加教育投入”，“各级财政要认真落实已出台的筹措教育经费的各项法律规定和政策”；2002年的《全国教育事业第十个五年计划》要求“依法不断增加教育经费”，“进一步完善以政府投入为主，多渠道筹措教育经费的教育投入保障制度”，并“建议研究制定《教育经费保障法》”；2004年的《2003－2007年教育振兴行动计划》专辟一章“改革和完善教育投入体制”，要求“建立与公共财政体制相适应的教育财政制度，保证经费持续稳定增长”，“拓宽经费筹措渠道，建立社会投资、出资和捐资办学的有效激励机制”，“完善国家和社会资助家庭经济困难学生的制度”，“严格管理，不断提高教育经费的使用效益”。
对教育投入问题的重视，不仅有上述相关文件的规定和要求，而且真正落到了实处。据全国教育经费执行情况统计公告可知：1997年，全国教育经费总支出为2531.73亿元，比上年的2262.34亿元增长11.91％；1998年，全国教育经费为2949.06亿元，比上年的2531.73亿元增长16.48％；1999年，全国教育经费为3349.04亿元，比上年的2949.06亿元增长13.56％；2000年，全国教育经费为3849.08亿元，比上年的3349.04亿元增长14.93％；2004年，全国教育经费为7242.60亿元，比上年的6208.27亿元增长16.66％；2005年，全国教育经费为8418.84亿元，比上年的7242.60亿元增长16.24％；2006年，全国教育经费为9815.31亿元，比上年的8418.84亿元增长16.59％[39]。
教育优先发展战略的确立，不仅从理念方面明确了教育的“基础工程”地位，从根本上解决了发展教育和发展经济二者之间的关系问题，而且也带来了一系列的行政法规和相关规章，切实保障了教育投入的持续增加。
纵观建国以来我国教育财政思想的演变历程可以看出，教育财政思想与经济发展状况、财政开支需求、历史文化传统等因素都有一定的关系。因此，在分析教育财政思想及其转变时，应充分考虑当时的社会现实。
收稿日期：2008-05-07
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