“另选他人”制度的法理反思及其折射的民主困境刍议，本文主要内容关键词为：刍议论文,法理论文,困境论文,民主论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“另选他人”是我国人大代表直接选举中特有的一项重要制度。根据选举法第三十九条规定，选举人对于代表候选人可以投赞成票，可以投反对票，可以另选其他任何选民，也可以弃权。通过这种方式当选的人大代表，被俗称“票箱里跳出来的当选者”，近年来在各地代表直选中屡有出现。如北京市选举工作领导小组办公室发布，2011年11月完成的北京市区县人大代表选举中，有6人以“另选他人”方式当选，占当选代表总数的0.14%①。这一现象逐渐引起实务界的关注，并引发了一些关于该制度的争论。但理论界对此从制度层面予以剖析者甚少。钟丽娟②所作的探讨具有启发意义，她认为另选他人是社会主义民主的重要体现，在肯定其价值取向的同时，指出技术层面存在明显不足，但她并未从制度设计层面加以系统剖析。为此，本文围绕“另选他人”的法理性质、实践状况等加以剖析，以期推进代表选举立法领域的有关讨论。
一、历史由来
“另选他人”的规定最早出现于1953年颁布的我国第一部选举法。虽然历来选举法并未规定选票内容的条款，但从规范选举人的投票角度，1953年选举法第五十一条作了如下规定：“选举人可以按代表候选人名单投票，亦可另选自己愿选的其他任何选民”③。这一规定主要与当时所采取的等额选举方式相匹配④。由于等额选举中候选人数与应选人数相等，选举人的选择权很小，有必要通过“另选他人”制度来体现新中国选举同样具有民主性特征。而当时阶层划分简单清晰，社会思潮和民众基础单一化，正式候选人以外选民的得票情况很分散，“另选他人”规定对选举结果基本不产生影响。如下表⑤，在1953年选举中，北京市城区当选代表候选人以外的选民得票高于100票的共2人，而当年北京市西四区投票人数143159人，显然根本不存在另选的其他人当选的可能。可见，“另选他人”制度在创设之初，主要是象征性功能，使等额选举制度表现出一定的民主性，而作为制度本身被施行的机会很小。
1979年选举法修订后，明确规定全国和地方各级人大代表的选举都实行差额选举，这是我国选举法改革上的巨大进步，使选举蕴含的民主性特征得到较为充分的保障。而“另选他人”这一在等额选举时代确立的制度虽仍被保留下来⑥，但其承载的表征民主性的功能已在很大程度上被替代了。
二、法理反思
现代民主政治必然遵循法治。就“另选他人”而言，由于该规定的设计初衷是补充解决等额选举时代存在的选举民主性不足的问题，主要侧重考虑现实必要性，而制度规范性层面的考量可能较欠缺。深入分析其蕴含的法理逻辑可得出：
第一，不符合选举法治化所要求的程序正义原则
程序正义是现代法律秩序的基本价值取向，主张实体正义都应当以人们看得见的方式加以实现。选举活动比任何其他的政治活动更讲究程序正义。在选举理论上，选举的民主性应当通过充分自由的竞争来体现，没有竞争性则无选举可言，而这一自由竞争的过程必须在法律严格约束下公开透明进行，方能避免引起参加选举各方的纠纷和争议，确保选举结果的社会公信力。从各国实践看，一般都采取在单独的成文法中规定选举权行使的法律要件的方式。美国竞选法对候选人的权利义务如参选资格、参选保证金缴纳、募捐资金的获得和使用、候选人如何开展宣传等等方面均做了详细规定，同时，候选人的财产情况、家庭成员、个人历史、政策主张等等情况都会被公开。这些具体而细致的法定程序要件一方面保证了选举在公开自由的环境中进行，另一方面也防止以暴力、欺骗、威胁等手段参选。
回到“另选他人”问题上，这种当选代表虽得到过半数选民的选票支持，但其在程序上与正式候选人相比，除了同样经历了选举的最低门槛——选民登记外，并未经历提名候选人、确定正式候选人及候选人介绍等法定环节，无任何公开的程序可将其取得选票支持的过程向外界呈现出来，这种法定选举程序之外的获胜，因其未经过同样程序而成为不公正的获胜。这正如经过非法取证、秘密审判将一个杀人嫌疑犯判处死刑一样不可取。此外，“另选他人”的规定可能导致选举活动在投票之前的所有正式程序毫无意义，甚至鼓励了某些逃避候选人环节的意愿，使得正式的程序约束被架空，长此以往，有可能诱引越来越多人走暗中操作的捷径，而越来越少人自觉遵循选举法的程序规定。随着我国代表选举活动的成熟完善，候选人与选民的互动过程必然更加复杂、细致，候选人参选程序立法也必然更加具体和规范，显然，这种简单化的法外民主难以适应此趋势的要求。
第二，不符合选举权和被选举权应受到平等保护的原则
公民选举权应得到平等保护是民主选举的基本原则⑦，具体指所有参与选举活动的主体都应得到公平对待，适用同样的规则并享有平等的权利，除非是为了有利于最弱势的人群，要尽量避免对不同的参选人群适用不同的规则。这也是保障选举活动公正的基本要求。我国选举法对平等保护公民选举权和被选举权历来十分重视，一直强调在经济社会条件允许情况下要尽量实现充分普遍而平等的选举，如2010年选举法明确城乡按相同人口比例选举人大代表，更好地保证了公民享有平等的选举权。而“另选他人”的规定在法理上存在对公民被选举权的歧视对待。因为如前所述，当选代表者均要经历选民登记到提名候选人，再到确定正式候选人和候选人介绍等选举环节，要面对选举委员会、选民小组及选民等各个层面的资格筛选方能到达投票环节，其在候选人阶段的行为需严格依照选举法要求，并接受社会各界的监督；另选他人方式产生的代表由过半数选民支持产生，他在网络信息高度发达，社会动员渠道多元化的时代，必然会通过各种资源和渠道积极宣传、动员和争取选民支持，而有关候选人阶段的法律却无法适用于这种私下参选行为，且这一过程也游离于选举管理机构和社会各界的监督之外，所受法律约束比正式候选人少许多，其规避法律和选举管理的行动，实质上构成了对其他正式候选人被选举权的不公正对待。
第三，不符合权利意思自治原则
公民自由行使选举权和被选举权是现代民主的基本要义，从选举法关于任何组织或者个人都不得以任何方式干预选民或者代表自由行使选举权的规定看，我国选举立法亦认可选举权和被选举权人的意思自治原则⑧。“另选他人”规定为选举人提供另行选择任何其他选民的自由，虽然实现了对公民选举权自由的最宽泛意义的保护，但却有悖于被选举人的意思自治原则。因为通过“另选他人”方式产生的代表，由于仅仅是通过选民投票结果确定了其代表身份，而并未经过候选人提名公示及候选人与选民见面等环节，其本身是否具有参选代表的意愿完全无从得到确认。如果一个无意出任公职的人却被以票决方式选为代表，显然违背了其个人意愿，这样的选举结果也是无意义的。
第四，一定程度上损害了选举法的立法统一
一部制定良好的法律必然具有内在逻辑自洽、前后条款规范趋于统一的文本，而从立法技术上看，“另选他人”的规定损害了选举法的内在统一。选举法第六章“选区划分”第二十四条规定，将代表名额分配到选区，按选区进行选举，且第二十五条进一步规定本行政区域内各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等，确保每个选区最终大体能产生与其人口比例相匹配的代表名额，使“一人一票”“同票同权”能够得到切实保障。由于“另选他人”的规定指向选择任何其他选民，不排除存在B选区的选民被A选区选举人以另选他人的方式推选为代表的可能，使得B选区代表名额显著地高出A选区及其他选区的相对代表名额，选举法关于按人口比例分配选区代表名额的规定将落空。此外，如前所述，“另选他人”使得选举法第八章“候选人的提出”所确定的程序环节完全虚置，从立法技术上讲也存在文本内在逻辑不一致的瑕疵。
三、“另选他人”带来的实务操作困难
由于“另选他人”是在正式的选举程序的最后环节突然增加的一个“变数”，相当于在排队的最后入口“加塞”，为选举工作带来很大不确定性，而当今选举工作面临的社会形势相当复杂，其对选举实务的冲击就十分突出了。
一是存在身份信息辨别难的技术问题。由于“另选他人”可指向正式候选人以外的任何其他选民，选择范围广泛，很容易出现同名同姓无法确认选民所填之人为何者的情形，使选举结果公告工作变得棘手。虽然有的地方选举法实施办法限定另选他人的对象只能是所在选区的选民，但即使同一选区亦存在同名同姓问题。有人提出在选票填写时不仅写他人的姓名，同时填写他的工作单位⑨。但如此填写便不符合无记名投票的格式要件的统一要求，消解了投票行为的法律严肃性。
二是对当选者的当选资格审查难度大。选举委员会等有关机构在承担当选资格审查工作时，必须及时依法调查处理是否存在通过贿选和暴力胁迫、欺骗等非法手段当选的情形。对于经过代表候选人提出程序的当选者，其参选情况一直处于由选举委员会组织管理的正常程序轨道内，选举委员会能够及时动态掌握其参选情况；而对最后从投票箱直接跳出的当选者，选举委员会只能通过事后追溯调查来确定其是否存在违法参选行为，调查难度显然相当大。
四、“另选他人”折射出的民主困境
分析另选他人在制度设计及实务中的不合理之处的同时，还必须关注到一个现象：在近年来尤其是2011年的基层代表换届选举中，选民通过“另选他人”一栏行使投票权的情形明显增多。而这种现象往往体现了该制度具有一定的社会可适性，可能满足社会的某种需求。具体分析就可以发现：
一是当选民对选举工作认同度不高时，通过在另选他人一栏随意填写表达对选举的冷漠甚至不满。近些年，公众独立和民主选举的意识明显提高，对更加开放的选举过程的期待也愈发强烈。虽然许多地方积极推进候选人与选民见面会等工作，但有些基层选举公开透明度仍然不够，对选举工作和正式候选人的宣传还不到位，使得选民到投票阶段仍对正式候选人根本不了解，认为选举工作只是实现组织意图的形式安排，进而产生了被操纵和利用的情绪，并以在另选他人一栏的随意填写来发泄不满。如在2011年广州市区县一级人大代表选举期间，恰逢TVB热播《潜行狙击》，许多选民就在选票“另选他人”一栏填上“梁笑棠”或其饰演者“谢天华”的名字。这种戏谑之举在近年来全国各地的选举中都相当普遍，既可能是选民对候选人本身不认可，也可能是选民对候选人的产生过程不认可，严重消解了人大代表选举所承载的凝聚社会共识、表征政治正当性的使命，值得重视和反思。
二是未能成为正式候选人的参选者继续动员选民通过另选他人方式支持自己。另选他人一栏被频繁使用往往与当地民众自发参选的热烈程度相关，在非正式候选人通过另选他人方式当选现象较突出的2003年和2011年，也正是民间自发参与选举、自我宣传介绍热情高涨的年份。网络为参选者的宣传动员提供了便捷有力的途径，有些参选人在确定正式候选人环节被淘汰后，对选举工作尤其是酝酿协商等环节是否存在暗箱操作往往存有疑虑，但出于对官方体制的不信任，并不首先主张进行争议处理，而是继续依法寻求参选，在网络和现实中向选区选民介绍自己的政策主张，并向选民尤其是当初的推荐者阐明“另选他人”的规则，有的还贴出模拟的“另选他人”一栏填写方式，引导大家在非正式候选人之外选择自己。而从选民角度讲，这些参选人往往比正式候选人更积极宣传自己，更能提出具体的为社会服务的主张，甚至更具有悲情色彩，动员效果也更好，因此不少选民会乐意以另选他人方式支持他。可以说，在这种情形中，这些选民和参选者结成同盟，一致将正式的选举程序和经过层层选举程序筛选的正式候选人抛弃了，也同样地对本应民主、公正地筛选出最受选民支持候选人的选举过程提出质疑和挑战。
由此可见，“另选他人”问题凸显了我国人大代表直接选举中存在的一些困境。若选举过程公开公平且候选人参选环节的自由竞争度强，选民自然能够从候选人中选出最合心意的人，则另选他人制度可能根本不会被激活。正是由于我们的选举工作在候选人提名确定和候选人宣传介绍等方面做得不够好，导致了选民的投票冷漠症，也导致了民意基础扎实的人未被公正对待而设法通过另选他人方式寻求当选。这些候选环节发生的问题早已构成了社会不满，而另选他人制度只是将前面环节所积压的不满在最后呈现出来而已，甚至某种意义上起到了一个“宣泄阀”的作用，反而使得社会不满得以疏导和释放。
选举是现代民主政治的核心，也是政府权力合法性的来源和依据，只有真正实施公开公正的选举，充分保障公民选举权平等自由地实现，所产生的政权才能得到民众认同。显然施行科学严谨公平公正的选举制度，对一国政治意义重大。但反观我国的代表选举制度设计，仍停留在价值判断和原则界定为多，对技术操作层面的建构不够关注的层面，这与民众参与选举的热情日渐高涨、选举工作局势日渐复杂的现实状况不能适应。在“另选他人”问题上，综述以上方面，该制度确实存在较明显弊病，不符合选举法治化基本原则，且在选举实务上也不够科学严谨，但必须正视其带给公众参与选举的民主空间以及其所实际承载的民意“宣泄阀”的情绪疏导作用。因此，简单将另选他人规定删去并不可行。较为合理的改革方向，应是考虑将代表选举环节的民主性特征前置，比如改善初步候选人的提名方式，公平对待政党提名的候选人和联名推荐的候选人；规范正式候选人环节，提高正式候选人名单确定过程中的社会公信力；加强选民与正式候选人的互动，保障选民对参选人有较好的了解，并确保选民能够依法从候选人中选出认可的代表。在这些正式选举程序已均得以改善、公民自由平等的选举权得以充分保障的前提下，则可将“另选他人”的规定删去，使我国的人大代表选举更适应现代法治要求。
①《北京区县乡镇人大代表选举：6人以“另选他人”方式当选》，载《新京报》2011年11月16日。
②钟丽娟：《如何看待“另选他人”的制度设计》，载《学习时报》2011年12月26日。
③http://news.qq.com/a/20111206/001250.htm.
④虽然当时选举法并未规定等额选举，但《中央选举委员会关于基层选举工作的指示》明确了等额选举的原则，即选举委员会提到选举大会上的代表候选人的名额，一般应与当选代表人数相等，即这个选举区域应选几个代表，就提出几个代表候选人。
⑤转引自吴继平：《当代中国第一次普选运动研究》，中共中央党校2007年博士论文。
⑥钟丽娟在《如何看待“另选他人”的制度设计》一文(刊于《学习时报》2011年12月26日)提到“另选他人”制度在1953年选举法上无规定，到了1979年选举法才做了明确规定。根据本文考证，这一提法并不准确，如前文所示，1953年选举法已对另选他人做了明确规定，而1979年选举法则是延续了1953年的规定。
⑦何俊志：《选举政治学》，复旦大学出版社2009年版。
⑧我国选举法除明确规定自由行使选举权外，第二十九条规定，接受推荐的选民要如实向选举委员会报告自己的情况，说明选民有接受或不接受推荐的自由，这是被选举权意思自治的体现。
⑨阮纪声、贾云亮：《“另选他人”栏仅填写另选人姓名不严谨》，载《人大研究》2004年第5期。