社区养老服务事业发展的调查与思考，本文主要内容关键词为：事业发展论文,社区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C913.6；C915 文献标志码：A 文章编号：1671-6132(2013)04-0001-05
为了应对老年社会的挑战，当前我国各个城市都积极推进与探索社区养老服务，社区养老服务事业发展态势迅猛。但由于开展时间不长，社区养老服务事业的发展还存在许多不足之处。为了更好地推进该项事业，笔者在江苏实地调研的基础上，对相关问题加以探讨。江苏社区养老服务事业走在我国前列，因此江苏的经验对全国应当有着极好的借鉴意义。
一、社区养老服务事业取得的成就
目前在我国，各级政府高度重视社区养老服务事业，在资金与政策方面给予大力支持。同时社会各界积极参与，多元互动。在政府与社会的合力下，社区养老服务事业取得了一定的成就。以江苏为例，主要体现在：
(一)不断增大政策扶持力度
江苏社区养老服务的主要形式是政府委托与购买、社会组织以及其他社会力量等提供服务。为调动社会组织等主体参与社区养老服务的积极性，江苏省级层面以及各个城市纷纷出台相关扶持政策，例如，采取土地划拨、规费减免、贷款贴息、以奖代补、购买服务等方式，吸引和鼓励社会资本参与社区养老服务事业。对社会力量参与社区养老服务，减免所得税、营业税、城市维护建设税等多项税费。对于水、电等实行价格双轨制的公共产品，按民用价格标准执行。对于安装、使用电话等有关电信业务，也执行住宅电话资费标准。
南京、苏州等经济发达城市对社会力量扶持力度更大。以苏州为例，苏州对每年固定服务(连续时间6个月以上)老年人达到一定数量的居家养老服务组织给予经费补贴，其中对社区卫生服务中心(站)以外的居家养老服务组织按固定服务每50户老年人家庭不低于5000元/年的标准给予补贴；对经卫生部门批准的社区卫生服务中心(站)按固定开设每50户老年家庭病床不低于1万元/年的标准给予补贴；对取得ISO质量体系认证的各类养老机构和居家养老服务组织(包括社区卫生服务中心/站)给予一次性5万元的奖励补贴。同时苏州对社会力量兴办的养老机构内部设置的已取得执业许可证的医疗机构和为老年人提供专科医疗服务的医疗机构，如申请医疗保险定点，在符合同等条件情况下给予优先审批。[1](页37)
(二)积极扶持弱势老年人群体
在社区养老服务中，江苏各地对弱势老年人积极扶持，各地都出台了优惠政策。南京组织家政服务人员为高龄老年人与低保或者低保边缘的老年人免费上门提供平均每人每天一小时的生活照料服务，服务内容主要包括买菜做饭、清洗衣被、打扫居室、陪同就医看病、理发洗浴、代购物品及聊天交谈、读书报等。同时为年满80周岁以上、无需提供特殊生活照料的独居老人免费安装“安康通”呼叫救助器，提供呼叫救援服务。
苏州颁布《苏州市城区养老援助服务操作办法(暂行)》。政府对部分弱势老年人实施“买单”或者予以补贴(发放服务券，每天一小时)，主要包括以下老年人：年满60周岁、日常生活需要介助或介护的“三无”、“五保”对象、低保和低保边缘孤寡老年人；年满60周岁、日常生活需要介助或介护的重点优抚对象；年满60周岁、日常生活需要介助或介护的困难“二无”(无子女、无劳动能力)老年人；年满70周岁、日常生活需要介助或介护的独生子女家庭的困难老年人；年满70周岁、无子女照顾或子女残疾的苦难老年人等。[2]
(三)不断创新社区养老服务模式
近年，江苏各地积极探索社区养老服务，不断创新，形成了几种模式，在全国都有示范与引领意义。
其一，集中居住模式。老年人适当集中，可以彰显社区养老服务的规模效应，提高服务质量。江苏人口密度较大，在养老方面尤其是农村社区养老方面积极探索集中居住模式。目前，全省老年人集中居住的形式大致有4种：即赣榆模式、张家港模式、江阴模式以及海门模式。赣榆模式的做法是在村庄里建集中居住区，为老年家庭提供服务。张家港模式的做法是村庄利用新农村建设，在居民楼区单设老年人住宅楼，让老年人集中居住在一起。江阴模式的做法是村庄在建设新区时，将一楼统一安排为老年人居住，而二层以上则为老年人子女居住。海门模式的做法是村庄利用闲置房资源，将需要护理的空巢、失能、半失能老年人集中居住，为他们提供低偿或有偿服务。
其二，“邻里情”虚拟养老模式。苏州沧浪区民政局与电信机构合作，以中国电信通讯技术为硬件支撑，以“居家乐”221养老服务系统为技术支撑，以居家养老对象会员制为基本的组织形式，采用ISO9001:2000国际质量管理体系标准，建立了社区养老服务虚拟平台——“邻里情”虚拟养老院，将老年人的服务需求与几十个服务单位提供的服务对接。老年人只要一个电话，就有人上门提供服务和跟踪质量随访，深受老年人的欢迎，被老年人亲切地称为“没有围墙的养老院”。
“邻里情”虚拟养老模式提供的服务多种多样，共分为6大类53项，其中洗衣做饭等便民家政类20项，修理水电等物业维修类21项，陪同就医等助医保健类9项，生日提醒等人文关怀类8项，还有娱乐学习类3项和应急求助类。虚拟养老模式提供的服务具有标准化与规范化特点，对服务时间、服务质量都有明确的要求。
“邻里情”虚拟养老模式不仅成本低，而且比较灵活，尤其是契合当今信息时代的特点，因此成为“品牌”与“亮点”，在江苏省内以及全国得以迅速推广。
(四)社区社会资本发挥了重要作用
社区养老服务虽然由政府推进，但社区社会资本在养老服务中也起到了重要作用，大大弥补了正式资源的不足，提升了老年人的生活质量。具体而言，在江苏社区养老服务中，社区社会资本的作用主要体现在以下方面：其一，居委会牵头组织社区骨干、社区志愿者以及辖区工作单位与社区老年人结对，进行一对一的帮助与服务，对满足老年人的需求发挥了重要作用。其二，居委会牵头组织各种特长的社区志愿者登记，建立社区“志愿者库”，老年人有相关服务需求，居委会从“志愿者库”联系相关志愿者，为老年人服务。这种模式在没有物业的老社区，对老年人帮助很大。其三，居委会与社区卫生服务中心联合，推进老年人健康服务。居委会负责联络，社区卫生服务中心负责具体业务，共同为老年人建立健康档案、为老年人提供上门医疗服务、为老年人建立紧急服务网络等。
二、社区养老服务发展存在的不足
社区养老服务在我国系统推进只有十几年时间，由于发展时间较短，因此还存在不少问题。以江苏为例，主要体现在：
(一)服务内容少
一些发达国家社区养老服务业发展时间较长，提供的服务类型较多。以美国为例，养老服务业从保障的性质划分，可分为综合性、医护性、生活性服务等；从服务方式划分，可分为上门、户外、直接、间接服务等；从时间划分，可分为短期性、长期性、白昼性服务等。德国的社区助老服务包括：做饭、料理家务、饮食起居服务、采购、咨询、探望、陪同外出、出租轮椅、流动图书馆、游览、日间护理、娱乐及康复治疗等。日本的社区养老服务包括派遣家庭服务员护送老年人看病、料理家务、购物、养护委托、电话咨询以及家庭护理等，而且采取分类模式，针对不同情况的老年人推出不同的服务内容。[3]
江苏目前社区养老服务发展较短，提供服务的内容少。从逻辑上讲，政府委托与购买社会组织提供服务或者政府购买企业提供服务，提供生活照料、家政服务、精神文化等三大类，包括助养、助学、助乐、助医、助为、助餐、助伴、助法等“八助”服务。但在实际操作上，服务内容却较为单一。笔者对江苏947个老年人的调查显示，在社区养老服务中，家政服务占据绝对比例，其他的服务由于服务人力短缺或者服务人员素质不高等因素影响，目前还不完善。(见表1)
(二)高层次服务难以提供
笔者的调查发现，老年人所需要一些高层次的服务难以提供。以护理服务为例，不少社区卫生服务中心有上门为老年人服务的规定，但是实际操作起来比较困难。大多数社区卫生服务中心人手不足，应付常规的医疗服务已是捉襟见肘，难以为上门服务开辟更多的空间与提供更多的人员，也难以为老年人倾注更多的关注。再以临终关怀服务为例，临终关怀服务体现对老年人的尊重以及对生命的尊重，在一些发达国家，临终关怀服务被高度重视，并得以积极开展。但目前在江苏，临终关怀服务基本处于缺失状态，已有的服务也不完善，更不用说我国其他落后地区了。
(三)政府买单范围小以及方式单一
尽管江苏全省范围内对弱势群体老年人给予政策倾斜，政府通过社区养老服务中心与社区养老服务站进行资格认证，给符合条件的老年人发放服务券，免费提供服务。但总体来说，政府买单的范围非常小，符合条件的老年人不足1%，在一些社区，符合条件的老年人甚至不足1‰。提高受惠老年人群范围，由救济型向适当普惠性转型，势在必行。
另外，社区老年服务现有付费方式只有政府买单与自费两种，缺乏合理的层次细化。例如买单与自费之间还可以再细分一些档次，如补贴100元、补贴200元等。“一刀切”的政策难以契合老年人的实际，就像低保认定一样，只设置一道“硬杠”，没有考虑健康状况、家庭人口结构等各种因素，造成资格认定缺乏科学性。
(四)现有人力资源难以满足需要
目前，在江苏社区养老服务中，现有人力资源难以满足需要。
首先，社区养老中心与社区养老服务站管理人员不足。社区养老服务中心一般设在街道层面，一般只配备一名专干，兼职性质。社区养老服务站一般设在居委会层面，配备一名社会工作者，也是兼职。但由于社区事务繁多，社会工作者一般也都身兼数职，难以把工作做细做透。
其次，服务人员不足。笔者曾在江苏25个社区调查，询问社区需求什么类型的服务人力资源。在25个社区中，17个社区缺少营养师，14个社区缺少照料人员，13个社区缺少护理指导员，12个社区缺少全科医生，11个社区缺少护理人员，11个社区缺少小时工，9个社区缺少志愿者，说明服务人力资源的短缺。(见表2)
再次，服务人员素质较低。目前社区养老服务大多招聘“4050”下岗人员，或者是外来打工者，这些人一般文化程度较低。当然，招聘“4050”下岗人员或者外来打工者做服务者，是我国目前现实条件所决定的，无可厚非。而且招聘这部分人上岗还能缓解就业，维护社会和谐。但是服务人员中很大一部分人年龄偏大，文化程度较低，大多只能提供一些基本生活需求方面的服务。目前，各地都在推动培训上岗，加强业务培训，服务人员素质有了一定的提高。但是这项工作需要一定的时间，难以一蹴而就。
(五)分类体系尚未形成
老年人不是一个同质群体，而是分层次的。从年龄维度划分，分低龄老年人、中年老年人以及高龄老年人。从健康维度划分，分健康状况较好的老年人、健康状况不佳的老年人。不同层次的老年人需求是不同的。“一刀切”地提供服务，很难满足老年人需求。因此一些发达国家强调按照个人需要与要求设置服务内容(菜单式服务)，根据不同类型的服务采取不同的工作手段，解决不同对象的问题。以美国为例，老年人可以根据不同的经济情况选择不同的服务——从吃饭、交通、医疗，到心理慰藉、健康咨询等，莫不如此。
目前在江苏，社区养老服务处于起步阶段，还难以针对不同服务对象因地制宜地开展工作。现有服务基本停留在低层次，对于一些经济较为富裕的老年人的需要，还难以提供服务或者提供服务的质量有待提高。
三、进一步完善社区养老服务事业的思考
为了更好地推进社区养老服务事业的发展，笔者认为，就江苏而言，以下环节需要强化。
(一)加强社会组织与企业的作用
其一，可以因地制宜地利用授权委托模式、直接资助模式、服务合同模式、补贴模式等多种模式，加强政府与社会组织在社区养老服务方面的合作，拓宽政府与社会组织的合作形式，充分发挥社会组织在养老服务中的作用；同时还需积极培育社会组织，应更简化社会组织的注册登记，通过多种载体孵化与培育社会组织。
其二，积极吸引企业加入社区养老服务联盟。可以以居委会牵头，吸收经营单位，组成“联盟”，为老年人服务。对于老年人而言，这些经营单位提供比市场服务更低的价格，给他们带来很多实惠和福利。对经营单位而言，不但获得收益，也可以借此机会树立口碑，做“活广告”，提升无形资本。另外，还需打造“龙头产业”。养老服务属于微利行业，应通过一定的政策引导，适当整合行业资源，积极塑造“龙头产业”。
其三，进一步加强政策支持。为发挥社会组织与企业的作用，还需加强用地环节的扶持政策。社会组织、企业参与养老服务，用地环节是“难点”，今后应强化用地环节的政策扶持。另外，还需加强相关法律建设，积极吸引社会组织与企业投入社区养老服务。在社区养老服务中，容易出现法律争议，尤其是服务中的风险认定与责任环节，解决不好，将会影响各主体参与社区养老服务的积极性。为此，应积极酝酿出台相关法规。
(二)加强人力资源培养
其一，挖掘并提升现有的社区养老服务人力资源。社区养老服务工作人员人手不够、水平不高，会影响服务项目的扩展和服务质量的提高，进而难以满足老年人多样化、高层次化的需求。针对目前社区养老服务人力资源的现状，必须尽快提升现有养老服务人员的专业化水平。为了达到这一目的，建议将目前社区养老服务人员组织起来进行专门的培训(由于工作性质，可以轮流培训)，教授养老服务的专业技能和知识。具体可以采取两种形式：一是以街道为单位邀请相关专家与护理师，采取定期与不定期相结合的方式开办讲座，讲解相关的理论和实务技巧。授课内容应理论与实务相结合，注重知识的系统性，加强实用性。二是以社区为单位，充分利用本社区的资源，组织有经验的社区养老服务工作者开展“一带一”计划。开始时，可以由有经验的社区养老服务工作者带领年轻的养老服务工作者一起开展养老服务相关工作，在实践过程中传授工作经验，使他们掌握第一手宝贵财富。接下来，有经验的社区养老服务工作者可以发挥监督和指导作用，纠正偏差，不断改进和完善年轻的养老服务工作者的相关工作。
其二，强化潜在的社区养老服务人力培养体系。社区养老服务人力资源建设必须“双管齐下”——既注重现有力量的发展，又注重后备力量的储蓄，以便更好地应对未来大规模的多样化和高层次化的养老需求。在当前，仅仅依靠挖掘现有资源的潜力是远远不够的，还必须强化社区养老服务人力资源的培养体系，为社区养老服务提供大量的人力资源，保证社区养老服务的可持续发展。为此，必须培养一支具备现代社区养老服务理念、知识、方法和技巧的专业化队伍，实现专业化和职业化的充分匹配。必须加大养老服务人才与社工人才的培养力度，可以在有条件的职业学院设立养老服务专业，在有条件的专科院校设立社会工作专业，由于专业化教育周期长，内容系统，学生可以学到精深的专业知识与技术，为此应给予一定的办学优惠政策。
其三，强化基层的激励保障机制，吸引养老服务人才与社会工作者下基层并“扎根”基层。优秀的人才培养好了，如果由于机制问题招不来与留不住，都将造成人才的浪费。为了避免这一现象的发生，政府应多给社区养老服务一些政策倾斜，建立合理的收入分配制度，改善养老服务人员与社区工作人员的福利以及待遇水平，改善他们的工作环境，不断提高他们的职业声望和社会地位，使他们留得住，扎得下。当然，也可以结合当前的机构改革，探索给予部分从业人员以事业编制，以使更多的人才“扎根”基层。
(三)完善服务评价体系
为了更好地推进社区养老服务，应建立科学的服务评价体系，规范社区养老服务的发展。科学的评价体系应包括两部分：一部分是硬件评价，主要是对设施、财力、空间、服务内容等的评价。另一部分是软件评价，主要是对服务质量、服务满意状况等的评价。评价应由政府包办过渡到多方参与——政府评价、第三方评价、同行评价、被服务对象以及家属评价等，形式可以多种多样，因地制宜。评价指标可以由简到繁，根据实践不断完善。例如送餐服务，可以由及时、可口等笼统一些的指标不断细化到色、香、味等指标。评价体系应和奖惩机制紧密相连，而且应体现动态性。
(四)实施分类战略
其一，细分服务内容。梳理目前的养老服务，适当归类，确定哪些重点依托市场展开，哪些重点依托志愿者展开，哪些重点依托社会组织展开。在梳理的基础上，做好规划工作，以便有的放矢地开展工作。
其二，根据不同社区类型开展工作。对有物业的新型商品房社区，大力开发物业潜力，做好养老服务。可适当在已有物业的基础上，整合相关资源，通过政府招标以及委托服务等形式，发挥物业潜力，为老年人提供保姆服务、小时工上门服务、家庭房屋门窗和上下水修理服务、电器维修服务、上门做饭服务、代理购物服务等，甚至可以开展协助洗澡、修理指甲及修脚、理发等服务。对没有物业的社区，可通过委托社会组织以及扶持相关企业，提供服务。
其三，细化政府付费。改变“一刀切”的做法，根据老年人收入状况、健康状况、居住状况、家庭状况等，推行分级补贴服务券，从每月100元到几百元不等。
其四，根据市场规律，推出多种服务形式，例如可以推出单项服务与多项服务；可以推出全护、半护、陪护、钟点服务；可以推出包月、包季、包年、会员卡服务，等等。