论南京国民政府的合法性，本文主要内容关键词为：国民政府论文,南京论文,合法性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
最早提出合法性概念的是卢梭（注：“人是生而自由的，但却无往不在枷锁之中。自以为是其它一切主人的人，反而比其它一切更是奴隶。这种变化是怎样形成的？我不清楚。是什么才使这种变化成为合法的？我自信能够解签这个问题。”见卢梭，何兆武译：《社会契约论》，第8页，商务印书馆1980年。）。自此， 围绕着国家权威的合法性及在多大程度上为社会所接受问题，许多学者都阐述了自己的观点。马克斯·韦伯、帕森斯、哈贝马斯和西方马克思主义、规范民主理论等从与合法性相关的理性权威、国家权威的类型、意识形态、制度化、国家行动能力等视角，考察了国家权威合法性的历史演进及其各个层面的内容。总的来说，合法性是国家在社会中获得政治统治与政治管理权威正当性的资格与权利（注：时和兴：《关系、限度、制度：政治发展过程中的国家与社会》.第211页，北京大学出版社1996年。）， 它是通过国家与社会的互动而获得的来自于社会的认同和支持。国家行动能力一般可分为抽取能力、控制能力、供给能力和调适能力。我们以此来分析南京国民经政府的合法性， 可以发现，其作为一个威权主义国家政权（authoritarian state），其抽取能力、控制能力有余，而供给能力则严重匮乏。在通向宪政主义国家的过渡中，国家的合法性及基础受到严重冲击，然而南京国民政府拒绝变迁，并希望能维护原有的政权模式，无力调适新旧政权模式产生的矛盾。新兴的民主浪潮冲垮了南京国民政府的合法性基础，结果导致南京国民政府崩溃。
一、南京国民政府的抽取能力
为了维护国家的公共权力，“就需要公民缴纳费用——捐税”。“国民党税多”是一形象的概括。“随着文明时代的向前发展，甚至捐税也不够了；国家就发行期票，借贷，即发行公债。”（注：《马克思恩格斯选集》，第4卷，第171页。）在国民政府建立之初，全国性的经济财政制度尚未建立，发行公债成为筹措政府财政的主要形式。这时作为中国现代经济的中心上海为南京国民政府提供了大部分的收入，而主要手段就是公债。上海银行界购买债券、贷款，成了南京政府的基本财源。当时，公债发行是非常活跃的。立足未稳的南京政府从1927年5月1日起，发行月息0.7%的三千万元的短期公债， 公债发行的次数越来越多，规模越来越大。1927—1931年5年内共发行公债25次，债额高达10.58亿元（注：千家驹：《论旧中国的公债发行及其经济影响》，载《文史哲》，1983年第6期。）。公债发行成了政府收入的重要来源， 一般要占政府总收入的20%左右。这种社会抽取在遭遇民间社会抵制时，就以非常恶劣的手段强制推行。南京政府以行政权力，根据各企业实力的大小，强行把公债分配到各企业，甚至于动用武力强迫民间社会认购。《上海资本家和国民政府》一书记载了许多南京当局以各种罪名逮捕商人、资本家，迫使其“捐赠”资金、“认购”公债的事例。1945年的接管、随后的物价管制和金圆券改革，更是国家政权对民间工商业者的强取豪夺。用非常手段来掠夺民间财富的做法，短时间里能抽取一定的财富，但这毕竟是竭泽而渔的做法，严重损害了国民政府的形象，破坏了国家政权赖以生存的社会经济基础。
如果说发行公债是政府向民间社会的直接的、粗暴的抽取，那么财政税收的制度安排则以经济手段向民间征收财富、抽取资源。工商企业通过向政府交纳统税、营业税、附加税等形式向政府提供经费。统税。从最初仅对卷烟开征，逐步扩大到棉纺业、水泥、火柴、面粉、造酒业和矿业，几乎囊括所有的轻工产品，这些都是民间资本最集中的行业，这在很大程度上抵销了裁撤厘金给民间资本带来的好处。这对民间工商业是一种附加的负担，它增加了民间资本向国家缴纳税收的义务，削弱了其与外资、国家资本竞争的能力。在此基础上形成的政府财政收入格局：关税、盐税、统税占政府财政收入的90%；且主要是向现代产业部门征收的间接税；农业税为地方税种，庞大的中央开支主要依赖于只占国民收入10%左右的现代产业部门（注：参见阿瑟N.扬格：《1927 —1937年中国财政经济情况》第1—4章，中国社会科学出版社1981年。）。抗战中期以直接税为中心的重税负担使民间工商业更不堪重负。
在“发达国家资本，节制私人资本”的指导原则下，南京国民政府积极介入且力图主导中国经济发展，通过经济所有制的重组来强化国家的社会抽取能力。国家垄断资本以前所未有的规模和速度发展起来。资源委员会是掌握全国重工业生产的主要领导机构，由其领导的国有资本企业有数百家，近30万员工。1936年中国的工矿业总资本为13.76 亿元（不包括东北），国营资本为2.06亿，占的比例的为14.9%，而到1946年这个比例已上升到80%以上（注：沈春雷：《中国战时经济志》，第16页，台湾文海出版社1986年。）。国有产业对民营产业取得了压倒优势。国家垄断资本控制了工矿产品中的石油、钨、锡、锑的100%， 电力的90%，钢的80%，水泥的40%，控制了全国轻纺工业中棉布的73%，毛织品的50%，食糖的65%。
国家的社会抽取能力的毫无节制的使用，往往受到民众的抵制，这又刺激国家加强控制，控制又需要资源，这就形成了一种循环链。
二、社会控制能力
南京国民政府在其成立之初，“没有宪法的依据，没有经过民选。它的‘合法性’不以法律为依据，而依靠外国的承认和国内的一些大的政治力量的拥护。”（注：陈志让：《军绅政权》，第5页， 三联书店1980年。）这种在战争混乱状态下，依靠军事力量组建一新的政府，其权力基础很大程度上依赖于军事权威。因而，作为民国政府的核心人物蒋介石，长久只任国民革命军总司令，既非政府最高领导人，也非国民党最高领袖，以军权驾驭党权、政权，是为民国政府最初之特征。如何把军事上的优势转化为政治上的合法性？如何说明新政权的法统地位？“即使最强者也决不会强得永远做主人，除非他自己的强力转化为权利，把服从转化为义务。”（注：“人是生而自由的，但却无往不在枷锁之中。自以为是其它一切主人的人，反而比其它一切更是奴隶。这种变化是怎样形成的？我不清楚。是什么才使这种变化成为合法的？我自信能够解签这个问题。”见卢梭，何兆武译：《社会契约论》，第12页，商务印书馆1980年。）
南京国民政府从孙中山的“军政—训政—宪政”的政治发展战略中演绎出“以党治国”的政治模式，并在此基础上形成一党专政的政治体制，它取缔公民的民主权力，关闭了公民参与政治活动的民主通道，在没有公众参与与宪法制约的情形下，强制人民服从统治者的权威。这一体制的主要特征是国民党全面集权。在《训政纲领》第1、2条中规定：“训政时期开始，由中国国民党全国代表大会，代表国民大会，领导国民行使政权。在国民党全国代表大会闭会时，以政权付托中国国民党中央执行委员会执行之。”选举、罢免、创制和复决4种政权， 由国民党“训练国民逐渐推行，以立宪政之基础。”（注：《中国国民党训政纲领》，见荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》，光明日报出版社1985年。）治权则属于国民政府，“治权之行政、立法、司法、考试、监察五项，付托国民政府总揽而执行之，以立宪政时期民选政府之基础。”第5 条规定“指导监督国民政府重大国务之实施，由中国国民党中央执行委员会政治会议行之。”第6 条则规定中央政治会议拥有对国民政府组织法的修改权和解释权。这样把原属于国民政府的治权也统至国民党中央政治会议手中。
取缔公民的民主权力是另一重要特征。孙中山提出的公民拥有的选举、罢免、创制、复决的四项政权也被国民党以“训练国民逐渐推行”之名剥夺殆尽，且规定，“国民党得就人民之集会、结社、言论、出版等自由权，在法律范围内加以限制。”同时强行规定：“人民必须服从、拥护中国国民党，暂行三民主义，努力完成地方自治之完成，始得享有中华民国国民权利。”（注：《中国国民党训政纲领》，见荣孟源主编： 《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》， 光明日报出版社1985年。）在这一原则指导下，南京国民政府通过政府重建与政府与社会关系的再调整，从资产阶级手中夺回了政治自主权。这在中国资产阶级力量最为强大的上海表现得最为典型。清末民初，上海的资本家组织（如上海总商会、上海公共租界各路商界总联合会和公共租界内的纳税华人协会）超越了简单的经济职能，积极参与政治活动。如1905年出现的上海市政委员会，华商体操会在1911年上海辛亥革命中的作用，上海商人在五四运动中的罢市，甚至于1927年南京国民政府的建立，都少不了上海资本家的支持。对南京国民政府的建立与稳定给予大力支持的江浙资本财团，很快发现，他们所享有政治自由从此结束。作为上海资产阶级最有力的组织，上海总商会的领导权逐渐受到南京政府的控制（注：1927年4月，傅筱庵（宗跃）（时任上海总商会会长）， 因拒绝南京当局募集1000万元贷款的任务，而遭通辑，不得不亡命大连。南京当局趁机派出监察委员会，接管了上海总商会。）。上海资本家提出的裁减军队、限制军费、保护私有财产、减轻税赋、编制全国预算等建议，都遭到南京政府的拒绝，1928年8月， 上海资本家以经济力量为后盾强烈要求在南京当局接受其主张，双方的对立是相当严重的（注：美国国务院893／10213，《美国驻上海领事馆克翰宁致美国驻北京公使马克谟的报告，1928年8月11日》。转引自小科布尔（Parks M.coble Je）著，杨希孟译：《上海资本家与国民政府》，第60页，中国社会科学出版社1988年。）。国民党在加强对工商团体整顿的名义下，把总商会与其它更直接地受到国民党控制的商会组织合并，削弱总商会的独立倾向。合并而成的上海市商会虽然还继续发挥一些纯经济的作用，但是作为合法的机构来说，它却被排除在政治活动之外。再加上国民党中执会颁布的改组条例规定：商会须得遵守上海市党部的指导与训令，并且要受上海市行政当局的管辖，所有商会的成员必须信仰三民主义。商会的独立性被彻底阉割。这些在1927年之前在政治上就已经非常活跃的上海资产阶级，没有能够在国民党统治下维持他们的地位，保持他们的影响，南京国民政府不允许其他任何社会团体发展成为与其分享政治权力的独立的政治力量的决心，很快将资本家转变为政府的附庸，这保证了国家政权对民间社会的全面控制。
人格化的国家权威是南京国民政府的一大特点。南京当局作为国民革命的产物，革命性的权威虽然否定了旧的国家权威，然而在后革命社会（post—revolutionary society）须有一个合法化的过程。 因为单靠军事领袖的魅力获得的合法性是难以长久维持的，而且更为重要的是人格化的国家权威与社会普遍存在的民主要求背道而驰。正如亨廷顿所言“从长远眼光来看，一个更深一层的合法性基础能使政权生存下去，即使其经济成效低或当面临一些不祥事态时。”（注：《亨廷顿谈权威主义》，见刘军宁等编：《新权威主义》，第319页， 北京经济学院出版社1989年。）这个更深一层的合法性基础，就是国家权威的制度化。然而庆幸的是，1937年的全面抗战爆发，及由此引发的强烈的民族主义，强化了南京国民政府的合法性基础。在此基础上，人格化的国家权威不仅没有完成转换，反而淹没了国家权威制度化（国民参政会）的努力，从而在抗战时期，国家权威的人格化达到了顶峰。
在孙中山去世后，国民党中央一直实行合议制。抗战既起，军事活动的重要性日渐凸现，独掌国民政府的军事大权的蒋介石积聚了空前的权威和声望。经过一段时间的酝酿，在1938年3 月的国民党临时全国代表大会上，领袖制正式确立。修改后的党章第五章规定：“设总裁1 人，副总裁1人，由全国代表大会选举。 总裁代行第四章所规定总理之职权。”（注：荣孟源，前引书。）大会选举蒋介石为总裁。此举意在制度上明确蒋介石在国民党内的领袖地位，由总裁总揽一切军政要务。国民党五届九中全会（1941年12月）通过的《授予总裁大权，以期迅速完成抗战胜利，建国成功案》，授予蒋介石“全权处理国事，以驳万变而赴事机”之全权。总裁制的确立，虽有违民主本义，但在强敌压境、民族存亡之秋，各界人士皆能捐弃前嫌、共赴国难，总裁制得以通行。蒋介石作为国民党总裁、全国的最高领袖，能否承担全国百姓之重托，领导中国夺取抗战胜利，是为关于党国政治前途之关键。
在“以党治国”的基本原则下，蒋介石作为国民党总裁已集党政军大权于一身。国防最高委员会是战时党政军一元化最高领导机构，由它来代行国民党中央政治会议的职权，统一指挥中央执行委员会所属各部、会及国民政府五院、军事委员会所属各部分，这进一步强化了委员长蒋介石的权力。
1931年改制后，国民政府主席成为不掌握实权的国家元首。1943年国民党五届十一中全会，对国民政府组织法进行重大修正，以增强国民政府的职权，使国民政府成为行使治权的政府机关，出任国民政府主席的蒋介石也顺理成章地成为负实际政治责任的国家政府首脑。于此，蒋介石渐集总裁、委员长、国民政府主席于一身，个人权威达到了前所未有的程度。
民族危亡，使国民政府获得了前所未有的认同和拥护，集权体制也被当作提升抗战国力的制度层面上的改制而为各派政治力量所接受，然而国民党未能把握住这一机遇，重塑南京国民政府合法性的制度化基础，而是一意强化人格化权威。国民党一再宣称“一个国家的政治，与其由民主的虚名而陷于腐败、没落，当然不知一个有才干的道德高超的领袖去执行独裁。与其把政治的任务仰望于一般盲目无能的民众，实不如专责于一英勇贤明的领袖。”“铁和血的领袖和组织出现的时候，就是中华民族复兴的晨光。”（注：周毓英：《法西斯主义在中国》，载《社会主义月刊》，第1卷第三期。）
如果说国民参政会的设立和运转，是国民党当局尝试扩大政治参与，强化民主政治，开始奠定国家权威合法性的制度化程序和规则基础，那么蒋介石个人集权的加强则迟滞了国家权威由人格化向制度化的转换进程，从而丧失了这一历史机遇。
三、社会供给能力
推动社会经济的发展，不仅需要国家对社会的控制，同时应该保证国家对社会的有效供给。国家所能提供的公共物品包括：产权保护、国防、公安、公共服务事业、经济基础设施、国际环境乃至政府的有效管理等（注：参阅约瑟夫·斯蒂格里兹（Joseph E.Stiglitz）著，曾强等译：《政府经济学》，第144页，春秋出版社1988年。）。 其中最为关键的产权保护和国防是关系到公民的基本生存权和财产权的关键因素。
与经济成长息息相关的产权界定和保护能力是国家能力的重要内容。国家所能提供的社会供给应包括明晰的产权关系和有效的产权保护。南京国民政府对资金的急迫需求很快冲垮了它与上海民间资本的联盟，它无意对资本家的私有财产权加以保护，以“革命”、“国家利益”的名义，剥夺资本家的私有财产屡屡发生。如果说，战争期间国民政府使用极端手段来筹集经费而破坏了私有财产权尚有理由，那么在1928 年6月全国经济会议上，商界代表提出“保护商人财产”的议案遭到拒绝，表明国民政府根本不理睬资产阶级要求保护私有财产的要求。该议案要求“所有私有财产，如船舶、面粉厂、工厂、矿山等等，现在仍被政府当局所占据者，应一律立即归还，所有非法没收的财产也同样立即归还原主。”（注：《字林周报》，1928年6月30 日）该议案体现了资产阶级维护私有财产权的要求。上海闸北的工商资本家为维护自己财产不受侵犯，甚至组成了一个闸北商团，上海总商会也公然抗拒淞沪警备司令部的解散命令，继续拔款予以支持。私有财权是刺激资本主义发展的最强劲的动力。国民政府无意保护私有财产权，且强力制服工商界的抗议和争辩。所以，尽管国民党政府在废除不平等条约、收回关税自主权、裁撤厘金制度等方面取得了相当的成果，然而“在没有商务法，没有立法程序能够确保财产，也没有法庭有效确保财产的情况下，空讲保护关税有什么用处？”（注：《中华年鉴：1929—1930》（上海1930），第1204页。转引自《上海资本家与国民政府》，第67页。）虽则国民政府为经济发展提供了一些条件，但是它对产权保护的忽视窒息了资本主义的活力。
同时，国民政府继承了中国近代产业发展与军事及政治权力密切结合的特点，扩大国家垄断资本。而国家垄断资本所具有军事化、政治化的特点往往制约着经济规律的作用。这种产权制度造成了严重的后果：资源的配置、企业的生存与扩展，主要不是依靠市场，而是依赖政治军事特权的扩大，以此实现资源占有的最大化；限制和压迫民营资本，国家垄断资本运用其政治特权，利用竞争条件的不一致迫使民营资本无法与其展开公平竞争，把资产者摒弃于现代化进程之外；产权关系模糊，行政权力和官僚机构对产业的直接管理，使人们关注的中心目标不是企业自身素质的提高，而是在国家权力体系中的地位，这种主体模糊的国家垄断资本制约着企业自身动力机制的形成；国家垄断资本成为利益集团追逐政治地位和经济利益的工具，从而腐蚀南京国民政府，使腐败成为其难以克服的弊病。
在国家安全的供给方面，南京国民政府更是显得无能为力。长期以来的分裂割据，在南京国民政府政府的努力下宣告结束，1928年中国本土完成统一。然而，南京政府无力建立稳定的国内秩序和坚固的国防。首先，它无法稳定农村，更无法消除由此产生的共产党领导的革命运动。国内稳定尚未实现，日本的侵略使南京当局的统治受到更加严重的威胁。从1931年的“九一八”事变开始，中国陷入到一场规模空前的战争中，这场战争虽然在激发民族主义方面给国民政府带来了合法性基础，然而它对经济的毁灭性破坏，严重地削弱了国民政府的行动能力。
总之，南京国民政府在对社会资源进行权威性分配时所设计的社会供给体制有着内在缺陷，它无法保证社会成员最基本的私有财产权和生存权的行使，也无法提供程序供给、保障供给、正义供给和价值供给，基本供给的匮乏，不仅使社会发展失去动力，也使南京政府在迅速的社会转型中无法保障其政治体系的稳定。
四、国家调适能力
国家调适能力最本质的内容是制度创新能力。制度创新能力表现在面临国内外环境的变化，国家是否具有自我更新机制，能否创新制度以容纳这些变迁。
抗战胜利后，中国社会的方方面面都已发生了巨变。特别是在战争中各派政治力量的政治参与热情空前膨胀，这要求南京当局进行政治制度创新，容纳民众的参与要求，把国家政权从威权主义引向宪政主义，把国家权威的人格转为制度化。哈贝马斯在《交往与社会进化》中在论述西方宪政主义国家的合法化过程时特别强调“世俗化”这一概念。“世俗化代表性地意味着以习惯和超凡魅力为基础的合法性标准的削弱，而政府实际作为的重要性日益成为合法性的基础。”（注：阿尔蒙德等：《发展中的政治经济》，见罗荣渠主编：《现代化：理论与历史的再探讨》，第57—58页，上海译文出版社1993年。）这要求国民党放弃以执政党自居的心态，与其它政党展开平等公正的竞争；要求蒋介石从“一个领袖”的地位回到人间以实际的政绩服务国人。在这个转换中，国民党无力拒绝来自其它政治力量的压力，被迫开始了宪政改革的历程。
在和平、民主的时代大潮中，国共两党重新坐到一起，1945年8 月毛泽东赴重庆和蒋介石共商国事。10月“双十协定”签订，1946年1 月国共双方下达停战令，政治协商会议在重庆召开。几经反复，国民党、共产党和民盟签署了《政治协商会议决案》。和平在即，宪政可待。国人无不为之奔走相告。
政协决议是各党派利益的综合。国民党无奈之中接受了政协决议。如此，政协决议虽非宪法，却是各派政治力量均表接受的规范，其地位是神圣的。能否遵守政协决议，按其基本精神来规范自己行为，已成为衡量各党派政治行为的合法性的一个基本指标。1946年11月15日，国民党在中国青年党、民主社会党的陪衬下召开了国民大会，制定《中华民国宪法》。对此，中国共产党、民主同盟和无党派民主人士均表强烈抗议，指责国民党违背政协决议精神，单方面决定并召开国民大会，因而，决定抵制此国民大会。这样，制宪国民大会表面上是国民党实施宪政，还政于民的举措，实质上只为他们的政权建立一些民主化合法性的伪装。
制宪国大于12月25日通过的《中华民国宪法》，从文字上看，已改变了训政时期一党专政下的的政权特性，一定程度上反映着时代的进步。然而，蒋介石却表示宪法“要有暂时变通的权宜……我认为宪法的规定，要尽量适应事实，要注重我们不成文的许多事例，所以条款不宜过于繁密，而且要富有弹性。”（注：张其呁主编：《蒋总统集》，第1264页，国防研究院、中华大典编委会合作出版1960年。）抽象的法律条文在具体政治运作中的实现，得依赖于忠于宪法的强有力的统治集团。而国民党利用富有弹性的《宪法》，通过各种举措，重新恢复集权之本质，从而使宪政徒具空名。在《宪法》公布之后不久，国民政府以维持社会秩序之名，相继颁布了《维持社会秩序临时办法》、《戡乱总动员令》、《戡乱时期危害国家紧急治罪条例》等规定，对《宪法》所赋予公民的各项权利进行了无情的剥夺，《民国宪法》徒有“民有民治民享”之虚名。1948年4月， 国民大会通过的《动员戡乱时期临时条款》更是视《宪法》如儿戏，为适应蒋介石当总统的需要，《临时时条款》取消了立法院对总统行使紧急处置权的限制。有此，总统可以以紧急命令行事。总统权力扩大，且不受其它机构的制衡，《临时条款》不仅把内阁制变成了总统制，而且为总统独裁提供了方便。
有《宪法》和《临时条款》为保证，蒋介石所拥有的权力以法律形式固定下来。总统府直接秉承蒋介石意旨，就全国的政治、经济、军事、文化、科技各项事业发号施令。行政院虽为国家最高行政机关，实质却为蒋总统之办事机构。立法院为国家最高立法机关，然对总统权力制衡的丧失和立法委员选举中金钱、权力因素的介入，立法院也难以发挥其作用。司法、考试、监察三院，权力外流，徒具形式。所谓五权分立，实为五项分工，各种最高权力都集中于蒋介石和总统府。
这种因人立法、因人变法的行为，一方面反映了蒋介石政治理念中顽固的传统观点，政治只是权力游戏，只是“王候将相”而非民众所谋之事；另一方面，其置《宪法》之神圣地位于不顾，对维护自身法统地位的《宪法》的藐视，反过来更是破坏了民众对其法统及统治合法性的认同，从而导致其政权基础的动摇。
从南京国民政府的22年历史看，国家权威经历了一个不断增强的过程。然而，国家权威的增长，未必是国家行动能力的全面发展，也未必能够带来持续的社会认同和服从。国民政府在去除了来自社会的制约，在经历了一个不受限制的发展之后，面临的危机并非是权威缺乏的危机，而是国家权威无限发展带来的合法性危机。从某种意义上讲，合法性是社会对国家的限制。国家权威的增长，没有社会的支持，没有合法性基础，再强的国家权威地无济于事。南京国民政府对社会只有抽取、控制而没有提供充足的供给、强有力的调适，由此超越国家权威的限度而走向崩溃也在情理之中。故一个强大的高效的国家权威，必须是国家与社会关系的相对平衡的国家权威。
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