中国土地征用制度存在的弊病及其对策，本文主要内容关键词为：弊病论文,中国论文,对策论文,土地征用论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
建国以来，受优先发展重工业思想的影响，人们形成了农村支持城市、为城市服务的惯性思维。无论政策的制定还是制度的推行都是围绕着这个主题进行。随着工业化和城市化的逐步推进，越来越多的农民和小城镇市民转变成了城市居民，这表面看起来似乎是对农民的恩惠，然而其实施的过程中存在诸多对农民权益的漠视和践踏。使工业反哺农业、城市支持农村成了一个没有血肉的空骨架，其中最为典型的就是我国的土地征用制度。
一、土地征用制度存在的弊病
（一）国家行政干预与操作不当
土地征用过程中国家扮演了一个十分重要的角色，也正是这一角色的重要地位使得它的任何举动都关乎农民的利益、城市化的进程以及工业反哺农业的实施。
1.国家的垄断地位间接侵害农民利益。土地管理法第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。而土地征用正是土地国有的一个必经途径。这就使得国家在土地买卖的一级市场上成了唯一的买者，具有不可撼动的垄断地位。同时，我国的征地制度又具有强制性，任何单位和个人的土地使用都必须经过国家的授权，都要从国家手中购得。因此国家在土地买卖的二级市场上又成了唯一的卖者，拥有着卖出土地的垄断权。国家在征收土地时尽可能地压低土地价格，这样可以最大程度地降低城市化的成本。同时在售卖土地时又尽可能地抬高价格，可以最大程度收取土地出让金。国家的这种一级市场和二级市场兼具的垄断地位，使它掌握了城市化进程中最重要的资源——土地。从短期来看，这确实能够促进我国城市化的进程。然而长远来看却适得其反。因为农民从国家垄断的行为中利益损失较为严重，丧失了转变为市民的财富积累，也就不能积极主动地进行城市化，这实质上延缓了城市化的进程[1]。因此，国家的这种垄断地位实际上是对农民利益的侵害、是城市化的阻碍、工业反哺农业的羁绊。
2.国家征用土地的程序繁杂但实质性程序缺失。我国的土地征收程序大体包括：农用地专用审批、土地征收审批、公告与登记、听证、政府裁决等。这一系列设计表面上看合情合理，实际上存在很多问题。首先是行政审批环节过多，造成行政资源浪费、行政效率低下。其次，公告与登记这一环节滞后。国家征收土地时，按照法律程序批准后才由县级人民政府进行公告。在征地已经获批准的情况下再进行公告失去了公告本身的意义。再次，听证制度徒有虚名。《国土资源听证规定》仅仅提到当事人有申请听证的权利和提出听证的期限，而没有把听证作为土地征用过程中的一个必然环节。因此这种可有可无的规定其实最终流于形式，相当于没有。最后，缺少至关重要的一个环节——司法救济。我国的《土地管理法》规定，对征地补偿有争议的由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。由此可见，我国对于土地征收补偿的救济采用的是行政救济。然而，征地补偿实质上是民事纠纷，应当采取民事诉讼救济的方式。显然，我国的土地征用程序缺少必要的司法救济。
3.国家的征地补偿问题重重。征地补偿问题是土地征用过程中的核心问题，也是最为复杂和难以解决的问题。主要体现在：首先，征地补偿范围窄，补偿标准偏低。根据新的《土地管理法》的规定，我国的土地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。显然缺少对残余地处置的补偿、对周边未被征用土地影响的补偿、对迁移费的补偿等等。同时新《土地管理法》还规定对被征用耕地的补偿为被征用前3年产值的6至10倍，每个农民的安置补助费为耕地被征用前3年平均年产值的15倍，土地补偿和安置费之和不得超过该土地被征用前3年平均年产值的30倍。这种看似很高的补偿折合成现金也就人均3万元左右，甚至还不如城市居民1年的收入。这样的补偿标准很难保证被征用土地人们的生活水平不因征地而下降。其次，征地补偿测算方法不合理。我国的土地征用补偿是按照土地征用前3年土地平均产值的若干倍来计算的。这种算法并没有考虑到由于土地的种植情况、市场情况、利用方式和区域条件的差异与不确定性，这实际上就是一种完全忽视市场的政府行政定价行为，直接漠视了农民的土地发展权。再次，土地征用的补偿费用分配不合理。根据新《土地管理法》的规定，土地补偿费用直接交给集体。至于集体如何分配却未做进一步说明，这就为地方政府官员与村集体负责人谋取私利提供了空间。另外，绝大多数农民对于被征用土地补偿费用的数额以及分配比例并不清楚。这样几经盘剥到农民手里已经所剩无几，甚至连基本生活都难以保障。他们又没有相应的知情权与话语权，只能任其利益受侵害。最后，土地征用的补偿方式过于单一。虽然理论上存在比较多的补偿方式，但是大多数情况下实际采用的还是货币补偿。这种补偿方式方便易行，容易操作，颇受地方政府的欢迎。但农民认为，这种一次性给付的安置方式实际上是政府对失地农民的“一脚踢”[2]。这种补偿实际上忽视了农民的长远利益，是政府职能的懈怠。
（二）地方政府的作为与不作为
在土地征用过程中，地方政府处于一个非常特殊的地位。对有些事情的作为和不作为都直接关乎广大农民的利益。
1.地方政府的特殊地位为其染指农民利益创造了条件。从形式上看我们国家的土地征用的主体是国家，但实际上具体操作还得依靠地方政府。它一头连着高高在上仅仅是一个抽象符号的国家，一头连着对土地开发使用的开发商。这样地方政府就自然而然地在土地征用和分配使用两个环节中为自己创造了一个谋利空间。地方政府顺理成章地取得税收，开发商则谋取高额利润，将本来拥有土地使用权的农民的权益抛却脑后。这样的工业化以极低的价格取得农民土地，并试图把农民转变成城市居民。然而农民要想真正实现自身身份的跳跃要付出极高的成本和代价。从根本上看，地方政府的这种作为是在阻碍城市化的进程。
2.多种动力驱使下地方政府在土地征用中过度作为。地方政府在土地征用过程中的过度作为或称过度激励，是指地方政府为了特定的目的过度征用土地的行为。首先，地方政府为了发展本地经济、增强本地的经济实力，会尽可能多地征用土地，以期用边际效益较高的非农产业代替收益偏低的农业。其次，地方政府出于政绩的需要，尽可能扩大土地征用面积，以满足上级对自己的考核。这主要体现在对GDP、经济增长量、对外引资额、城市建设水平以及就业率的追求。再次，地方财政的需要促使地方政府盲目扩大征收面积，毕竟征收土地可以获取一大笔土地出让金，这对于弥补地方财政的不足大有裨益。最后，不同等级的城市往往在行政、经济等方面享有不同的权利。因此，许多地区都热衷于通过“县改市”、“乡改镇”等行政区划变动实现城镇化和提高等级[3]。这个过程中势必发生土地的征用，而且还是不必要的盲目征用。
3.地方政府权力滥用。地方政府处于国家和农民集体组织之间，它地位比较特殊。在土地征用的实际操作过程中，它往往既是执行者又是监督者。这种既是裁判员又是运动员的地位，很容易产生权利的滥用。例如，《土地管理法》规定，新增建设用地的有偿使用费的70％归地方政府。这种土地出让金实际上是一次性支取若干年的地租。它介于地租和税收之间，本身的性质就不明确。然而却为地方政府官员们滥用土地征用权，盲目扩大土地征用范围提供了很大的动力。因为在任官员可以一次性收取土地转让的若干年的收益，而将包袱甩给下任官员。
（三）农民自身素质的制约
中国的农民有着自己典型的特征，比如，恋土情节、组织化程度低、文化素质偏低等等。这些自身特征往往成了他们在行使权利时候的一种障碍。
1.恋土情节使得农民固守土地，阻碍了合理的土地征用。土地对于中国的农民而言意义非凡，它不仅仅是一种谋生的生产资料，更重要的是农民的社会保障。它甚至承载着农民的生活、就业、医疗、子女上学乃至代际传承。这种深重的恋土情节使得他们一旦失去土地就好像失去了全部。因此，在有关部门不能提供足够的社会保障和继续发展机会的情况下，他们会尽最大可能守着自己的土地。这就会相应地阻碍土地的征用进程。
2.小农阶级的劣根性使得土地征用成本提高、进程减缓。中国的农民阶级受几千年传统封建思想的影响，有一种爱占小便宜的贪婪心里。这种心理在获取土地征用补偿时得到了最充分的体现，他们为了多得补偿，虚报土地面积、虚报地上附着物价值、临时搭建地上建筑物、临时种植地上青苗等等。同时，他们一般文化素质不高，一旦发生纠纷，不按正常逻辑讲道理而是吵嚷叫嚣，严重影响有关人员的工作进度。这种作为一方面使得土地征用成本的提高，另一方面使得征用效率降低。
3.农民的组织化程度低使得他们难以和政府直接对话，难以有效地维护自己的合法权益。中国的农民阶级组织松散，很少有具有一定凝聚力和向心力的农民组织。尽管历史上曾出现过农民的合作经济组织，但是整体而言中国的农民依然处于一种无组织状态。显然，由于缺少一个能反映和代表农民利益的组织，我国的农民阶级在整个社会中依然是一种弱势群体。所以，当土地征用过程中农民的利益受到损害时，农民根本无法与政府进行对话和谈判，也无法享受土地征用所带来的利益。
（四）法律法规不健全
我国的法律法规还不够健全，有些关键点存在缺失；有些则规定的过于模糊，具体操作非常困难；还有些甚至不同的法律之间存在冲突，引起执行上的混乱。
1.法律法规的缺失。我国的法律对土地征用的有关程序、土地征用的范围等做了许多相关的规定。但是对与土地征用直接相关的集体土地所有者在土地征用过程的权利和地位却缺乏相关的规定，其直接结果是被征用土地人的权益难以得到维护。
此外，在征地补偿的环节当中，我国的《土地管理法》规定了补偿的数量标准，但没有明确补偿的原则，缺乏相应的价值标准[4]。土地征用的补偿实际上依然是行政力量在说话，土地的征用没有公正性可言。另外，《土地管理法》规定的补偿并不是直接补给拥有土地承包经营权的农民，而是补给了村集体，这种间接补偿又为农民利益遭到侵害埋下了伏笔。
2.有关法律规定模糊，给实际操作带来困难。例如，我国《外商投资企业法》中规定的是“相应的补偿”，《土地法》规定的是“适当的补偿”[5]。此处的“相应”和“适当”只是一种倾向性的描述，没有一个固定的标准。这就给地方政府部门根据自己的情况制定补偿标准提供了空间，也为政府部门的寻租埋下了后患。再如，我国《宪法》第10条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。同时《土地管理法》第2条第4款也规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。此处的“公共利益”，法律并没有做更具体的规定，显然这一提法较为模糊，没有明确的界限。这就给具体操作造成了很大困难，甚至给有关部门留下了钻法律空子的空间。
3.法律之间没有统一的标准，甚至相互冲突。新《土地管理法》第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”。这一规定实际上把国家征用的土地间接地用于搞建设，甚至是任何单位和个人的建设，无论这种建设是否属于公共利益的范畴。显然，这一规定与国家征用土地只能限于公共利益的范畴相矛盾。公共利益概念本来就很模糊，再加上国家法律规定的相互冲突，使得征地的范围无限扩大，甚至扩大到所有的经济建设领域。其直接后果就是地方政府以及相关的职能部门可以自由裁决所征用的土地是否为公共利益的范畴，从而导致土地征用范围过宽。
二、完善土地征用制度的举措
（一）减少国家行政干预，规范土地征用程序与补偿机制
1.弱化国家在土地市场上的垄断地位，积极实行土地入市。弱化甚至打破国家征用土地的垄断权，应该做到在土地利用规划等一定的限度内允许农村非农建设用地进入市场。这也符合《土地管理法》第43条，“兴办乡镇企业和村民建设住宅用地可以不必先征为国有”的规定。可以说正是法律的这一点格外开恩使得我们的土地征用和流转可以有许多创新形式。农民既然可以搞乡镇企业、可以充分利用自己的建设住宅用地，就可以与其他农民、与城市居民甚至外国投资商合办企业，就可以采用合资、农地使用权入股、出租或者建设标准厂房提供给投资者等形式充分利用自己的土地。这样就把土地征用从国家“统得过死、管得过严”的局面中解放出来。土地入市后就可以充分发挥市场的自由调节功能，使土地以一种更合理的价格流转于土地市场。
2.简化土地征用程序，增加必要的实质性程序。首先应该做到减少土地征收审批环节，或者把农用地专用审批和土地征收审批合二为一。把土地征用从繁琐的行政审批中解放出来，这样既可以减少行政成本又可以提高行政效率。其次，把公告环节提前，在用人单位提出用地申请的时候就进行公告，让广大农民知晓其征地的目的、范围以及补偿标准。再次，把听证制度作为一个必要环节纳入土地征用程序，使其发挥实质性作用。最后，用司法救济代替现在的行政裁决和行政救济，以解决土地征用的后续事宜，切实保障广大农民的权益。
3.规范征用土地的补偿机制。首先，应该扩大征地补偿的范围，提高补偿标准。在保持原有补偿项目的前提下，增加对残余地处置的补偿、对被征用土地周边农户影响的补偿等等。关于征地补偿的标准，不宜简单的一刀切，而应该把农用土地分等定级估价。然后把征地补偿清晰地划分为土地的地价款、地上附着物以及青苗补偿。地上附着物和青苗补偿比较容易判定，就按照市场实际价格给付即可。地价款则以农地基准地价为标准测算。其中的农地基准地价是在农地本身的自然条件、社会条件以及经济条件下，农地所有权在未来1年期收益的资本化区域平均价格[6]。其次，增加对土地发展权的补偿。土地使用性质的改变能带来很大的发展性收益，因此征用土地补偿应该加入能预见到的发展性收益，尽可能发掘有发展性的价值因素。再次，改变现有的土地补偿费用的分配方式，实行直接补偿。所谓直接补偿就是把土地征用的补偿费用分成若干份，每一份都直接发放到应得款人的手中。对村集体的补偿直接发给集体，对农户的补偿直接发到农户。同时建立补偿专用账户，使补偿金直接入账。让广大农民清楚知道自己应得多少，实得多少。最后，灵活运用多种补偿方式。除了货币安置方式以外，还可以采取以下安置方式：社会保险安置，即在征得农民同意的前提下，把征地补偿费的一部分付给保险公司，办理医疗保险和养老保险；土地使用权入股安置，即对于有稳定收益的项目，可以让被征用土地的农民把地价作股，参与到用地单位的生产经营，享受分红并且承担风险；留地安置，即在土地征用前村集体做出相应的规划，预留一部分土地用于村民发展生产或者经营项目，这是一种折中的方法，也是给被征地农民留的一条后路，同时也解决了他们的后顾之忧；用地单位安置，即通过一定的法律程序和用地单位达成协议，在同等情况下优先录用这些被征地的农民[7]。此外，还可以进行异地安置、土地开发整理安置等等。
（二）调控和约束地方政府的作为
1.建立有效的约束机制，减少和避免政府权力的滥用。这种约束机制对上而言，要加大上级政府对地方政府的监督和制约，严格地方政府征用土地的程序。对下而言，在现有的制度框架下，进一步弱化集体所有权，强化农民承包经营权，使农户成为实在的土地主人[8]。只有使农民拥有完整的土地产权，即真正拥有土地的占有、使用、收益和处分，他们才有可能在土地被征用时与强大的公权力相抗衡，才有可能在地方政府的强权下发出自己的声音。另外，要创造外部条件，形成对地方政府的直接约束。例如，可以出台相应的政策法规，规定土地收益不能一次性支取，要按照土地的总收益分批分期获取。这就可以有效约束政府的滥用征地权的行为，也可以避免那种不负责任地把负担甩给下届政府的行为产生。
2.地方政府的过度作为本质在于土地征用有着很大的利润空间，而这种利润又来源于政府对土地征用和买卖的垄断。因此，要从根本上制止这种过度征用，就要消除政府的垄断购买权。让土地入市，使农村的集体土地与国有土地同地、同价、同权。另外，还要改变现有的对政府官员的绩效考核形式，让官员的政绩不仅仅取决于经济的增长而是更看重经济的发展；不仅仅取决于城市规模的扩大，而是更看重城市化过程中土地资源的合理利用；不仅仅取决于城市居民的就业率，而是更看重失地农民的就业生活保障；不仅仅取决于某地GDP的总量，而是更看重这种GDP的取得是否符合可持续发展的理念。
（三）做好土地征用后的农民安置工作
1.完善社会保障体系，做好失地农民的安置工作，使他们享受国民待遇。总体而言，要将他们纳入整个社会保障体系中来，社会保障的标准应该不低于他们原有的生活水平和当地城镇居民的最低生活保障线。但是这样的社会保障又不能一概而论。针对不同的人群应该有不同的侧重点。对那些征用土地前依靠土地谋生的人而言，应将着力点放在其就业安置上，为他们提供职业技能培训、就业指导和就业信息；对那些没有能力劳作的中老年人，应将着力点放在为他们提供养老保障和医疗保障；对那些在贫困线上挣扎的人而言，应将着力点放在为他们提供最低生活保障上。除了这些物质上的满足以外，还要在精神上给他们以帮助。他们从农民到城市居民的转变需要一个过程，要创设条件使他们更快的融入城市居民中去。可以帮助他们构建新的社会关系网络，形成他们自己的身份认同；还可以通过各种途径，例如因住房拆迁安置而形成的与原市民的邻里关系、因共同兴趣爱好而形成的群众社团活动等，来促进其对城市的社会融入[9]。
2.宣传教育提高农民素质。对于那些历史文化因素造成的小农阶级的特性，非一朝一夕能消除。我们能做的就是加大对农民的教育力度，开阔他们的视野，使他们认识到土地征用的前因后果。另外，要讲究工作策略和方法，不能把对待城市居民的方法拿来对待农民。
3.提高农民的组织化程度，使他们有能力与政府直接对话和维护自己的合法权益。这种组织为农民阶层了解和参与有关政策的制定提供了条件，获得知情权的同时也获得了参与权。这为他们维护自身利益以及与政府平等对话奠定了基础。当然，提高农民的组织化程度不仅能够增强农民维护自身利益的能力，还能够为农业产业化提供一个坚实的载体，同时这种组织又是一种新的市场经济主体，为农民进入市场创造了条件。
（四）完善和健全土地征用的法制体系
1.健全有关法律法规。对法律法规的健全和完善，应该从细处着手，尽可能避免可预见的漏洞；应该具体的操作标准和价值导向兼具，不能偏废其一；应该有清晰明确的规定和措辞，不能含糊不清；应该以人为本、体现法律的人文关怀，不能置人民利益于不顾。
2.统一不同法律对同一问题的标准，消除法律之间的相互冲突。对现阶段我国征地制度中“公共利益”概念含糊，法律冲突而言，我们应该严格界定“公共利益”的范畴，必须以宪法为准，把土地征用限定在“公共利益”的界限之内。杜绝现在无论是公共事业用地还是个人与单位用地都通过国家征用土地的现象。对于那些确实用于公共事业的项目：比如道路交通、军队国防、医疗卫生以及教育等等，国家应该大力支持，给予法律保障。对于那些个人与单位的建设用地，应该在国家总体规划的范围内充分发挥市场的调控作用，把村集体与使用土地的开发商协调起来，充分发挥农民自身的主观能动性，采取农地入股、农地租赁等方式参与到经营性建设项目的合作开发中去。
自建国以来，我国的土地征用制度在工业化和城市化进程中起到了至关重要的作用，做出了不可磨灭的贡献。但是这种源起于计划经济时代的制度势必打上了那个时代的烙印，它片面强调农业、农民和农村对城市的支持，以一种不合理的价格征用农民土地，极大地损害了农民的利益。在这一过程中，无论是国家、地方政府还是农民自身以及相应的法律制度都存在诸多问题。我们应该正视问题的存在，采取措施对这一制度进行完善。新时期，党中央做出了工业反哺农业、城市支持农村的决定。这种支持和反哺更加离不开相应的制度建设，这就进一步把完善我国的土地征用制度提上了日程。只有在土地征用过程中，切实维护和实现好了广大农民的利益，才有可能实现真正的工业化和城市化，也才算是工业对于农业的反哺、城市对于农村的支持。