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摘要：我国城市建设进入转型发展时期，城市规划由增量时代转向存量规划时代。本文通过分析建成区的特征、控规存在的问题，提出建成区控规编制的要点：以街区控规为主、传承细化总规、重视土地权属和利益主体的诉求、存量资源再利用、适度的弹性控制，以期。
关键词：存量更新、建成区、控规、土地权属
1.控规编制背景
1.1、存量规划时代
以2013年“中央城镇化工作会议”为标志，我国城镇化进入以提升质量为主的转型发展新阶段。城市规划从以增量规划为主，进入增量存量并存、存量为主的时代。存量主要指城市建成区，存量规划与增量规划在规划理论、内容和方法上都存在巨大的差异。
1.2、控规全覆盖及动态维护机制
控制性详细规划是衔接总体规划和修建性详细规划的中间层次规划，是出具土地规划设计条件的直接依据，是面向地块开发的规划。
近年来控规全覆盖在国内广泛的展开，有利的一面是避免了近期建设项目地块没有控规的困境，有利于衔接总体规划，使近期建设项目在法定程序上更合理。不利的一面是控规全覆盖过于激进，忽视了市场不确定性对非近期开发地块带来的影响，造成控规多次调整，影响了控规作为法定规划的严肃性。
为了应对这种不足，多地规划管理部门建立了控规动态维护机制，这一机制为应对市场不确定性而做出的一种被动反应。
2.控规的特征与存在的问题：
我国城市建设长期以新区开发建设为主，控规多年来形成了以新区为主的编制方法，习惯于很少受用地权属和现状制约的理想化编制模式——按照规范标准确定路网间距、划分地块、用地性质，以经验值确定开发强度，这一套方法整体性强、简单直接，对新区的开发建设起到了较好的指导作用。但由于忽视产权因素影响、相关权利人的诉求，对城市建成区显现出明显的不足之处，造成控规多次调整或难以落实执行。
2．1、建成区特征
土地权属复杂。由于历史原因造成建成区复杂的土地产权关系。新建住区、历史单位大院、工业厂房、甚至村庄建设用地等各种用地权属多样。
功能混杂。我国城市建设经历了快速扩张的发展时期，在城市建设粗放管理和快速扩张的背景下，建成区往往厂住村各种功能混杂，在新时代高质量发展理念下，需要对各类功能进行优化和用地置换。
建筑风貌多元，建筑质量参差不一。由于多年的建设和累积，建成区的建筑年代跨度大，既有传统老旧建筑也有新建建筑，建设年代往往跨越几十年，建筑风格风貌多元。
公共设施缺乏。由于现行规范更高的标准，对公共服务设施、公共空间（含公园绿地）的标准更高、内容更细化，建成区的公共设施规模多数不符合现行规范的标准，需要进一步补充完善。
道路交通系统不完善。由于历史原因建成区往往存在道路狭窄、断头路多、道路曲折不顺畅、慢行空间缺乏、停车场地不足等问题。
由于以上原因，建成区的控规编制比新区要复杂得多。
2.2 控规存在的问题
控规主要包括用地使用控制、环境容量控制和建筑建造控制等方面的内容，更多的强调自上而下的规划传导，而缺乏自下而上的反馈机制，导致控规可实施性不强，控规调整成为常态。建成区控规存在以下问题：
对土地权属重视不够，忽视利益主体诉求。控规作为调控城市土地开发、保障公共利益的重要公共政策，是不同利益主体之间相互博弈的结果。在城市建设区各种用地产权关系复杂，控规往往忽视了权属边界线和相关利益主体的诉求，在实际开发和征地过程中造成阻力。
较少考虑开发建设关系。控规是指导地块开发建设的依据，涉及到土地管理、规划管理等不同部门，在国土、规划、林业等整合为自然资源部门，项目建设审批需要同时符合土地规划和城市规划。控规编制过程中对土地是否有建设指标、用地边线的重视不足，往往导致用地符合城规却不符合土规，使地块出让和开发受限，严重影响规划实施的效率。
指标控制弹性不足。多个地区将控规分层控制，北京分为街区控规和地块控规，济南分片区控规和街区控规，成都分为大纲图则和详细图则两个层面。各地名字虽不同，分层控制理念基本一致。大范围控规主要明确主导功能、控制规模总量等，以期既保证总体规划的传导；小范围控规的编制深度较深，落实到具体的地块，控制定性、定位、定量等内容。
在建成区中，对城市更新需要协调政府、权属人、投资建设方等多方的利益诉求。在市场因素不确定的情况下，片区控规更多的起到引导作用，控制性不强，基本处于“失效”状态。街区控规更多的以保留现状为主，控制边界线和指标落实到具体地块，以实线控制为主，实际开发建设时造成约束过严而弹性不足。
3.建成区控规编制方法
基于建成区的特征和控规存在的问题，建成区控规编制的重点应倾向于注重权属关系和利益主体诉求、传承深化总规、合理再利用存量空间资源。
3.1承接细化总规
总体规划是宏观的纲领性规划，强调整体的统筹。控规需要进一步明确用地性质至小类，完善道路交通系统，如支路、停车场地等，根据相关规范补充落实低等级公共服务设施和公共空间，如十五分钟生活圈配套服务设施。
3.2注重土地权属和利益主体诉求
相比新区，建成区土地权属更加多样分散，在建成区规划中应注重考虑土地权属的影响，尽量保证宗地的完整性，并征询相关利益主体的诉求，避免为后期建设造成协调上的阻力。
3.3合理再利用存量资源
对于存量地区来说，其空间资源包括土地资源、建筑资源、景观资源等。建成区内质量较好的建筑应尽量保留，充分利用现状道路、植被、水系等资源条件，既节约成本又体现地域特色。
3．4 适度弹性控制
由于市场的不确定性和城市建成区权属复杂的特征，建成区街区规模的划分不宜像新区一样大，应以宗地为边界划分规模较小的街区，“小快灵”能较好的解决产权复杂、更新效率慢的问题，更符合建成区的特征。在指标控制方面，更多的采用虚线控制，控用地的规模、方位，对四至边线不做刚性控制，以更好的适应市场的变化。
4.博兴县宏创地块街区控规
4.1项目概况
项目位于博兴县中心城区的居住生活片区,现状是三家企业用地，在企业效益低下和退城进园的政策下，对该片区进行更新，需要编制该片区的控规。
现状用地分属三家企业，建筑以厂房为主，有一栋5层的办公楼，质量较好。东西两侧是城市主干路，南侧有支路紧邻水系。
4.2总规要求
总体规划中规划博城一路从地块中间横穿，南侧现状道路被取消。用地以居住用地为主，沿路布局商业和绿地，沿街商业地块进深100多米，用地尺度不符合县城沿街商业的开发规律。
总体规划缺乏对现状权属和建筑质量的考虑，缺乏生活性配套服务设施，并在控规中加以完善。
4.3控规编制要点
（1）注重用地权属和利益主体诉求。
以用地权属宗地为边界，确定街区规模，并统筹考虑与周边功能的衔接。征询企业及相关利益方诉求，保留五层办公楼，并将建筑公司权属内剩余用地变更为商业用地。
（2）承接深化总规。
落实总体规划确定的横向城市道路，保证区域的交通联系。
细化功能。在总体规划确定功能的基础上，进一步划分用地至小类，以生活圈理念和新版《城市居住区规划设计标准》为指导，完善居住配套服务功能。布局幼儿园、文化活动站、居委会、卫生室、公厕、社区绿地公园、小型社会停车场等服务设施，打造功能完善的生活区。
调整用地。将部分商业用地变更为南部滨水区域，打造滨水商业街，提高用地合理性。绿地总量不减少的情况下，将绿地相对集中，打造社区公园，有利于提高绿地使用效率。
（3）存量资源再利用。
结合南部水系，打造滨水公园，并保留南部支路，改造为滨水慢行路，提高公共空间的可达性，合理的利用存量资源。
（4）弹性控制
为了保证后期的开发建设灵活性，采用虚线控制社会停车场、滨水商业街用地边线，更好的应对市场需求。
5.结语
由于建成区用地的复杂性，建成区控规编制应面向实际问题，更注重土地权属制约和利益主体诉求，在此基础上落实深化总体规划内容，合理的利用存量资源，并未来的开发建设预留弹性空间，才能更好的发挥控规的指导和控制作用。
参考文献：
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[4]刘慧军.由控规局部调整引发的对当前控规编制的思考[J]. 现代城市研究. 2011,12:34-39.
论文作者:刘帅 陈天惠
论文发表刊物:《城镇建设》2019年第16期
论文发表时间:2019/9/26
标签：建成区论文; 权属论文; 存量论文; 地块论文; 总体规划论文; 利益论文; 土地论文; 《城镇建设》2019年第16期论文;