韩国金融部门改革经验及其对中国的启示，本文主要内容关键词为：韩国论文,中国论文,启示论文,部门论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一个被普遍接受的观点是，政府应当在金融部门和实体经济部门中发挥不同的作用。金融体系的特殊性要求政府调控不仅要做到平稳有效，还要切实帮助实体经济实现稳定可持续的发展。问题的核心在于如何把握调控力度。由于各国内部的政治经济体制、实体经济结构以及所处的经济发展阶段不尽相同，因此对这个问题并不存在一个统一而明确的答案，也不存在一个适用于所有国家的模型。事实上，一国的金融部门政策应当随着国内外经济环境的变化而不断调整。 韩国的领土面积远远小于中国，然而其包括金融部门在内的发展经验，对中国有相当大的借鉴意义。韩国在1960年代开始了政府主导的经济增长和工业化进程。政府通过控制银行体系并严重干涉信贷配给的方式，来促进投资和出口拉动型经济增长。在这一发展战略框架下，银行均为国家所有，银行管理者由政府任命，利率也受到严格管制。尽管韩国属于资本主义国家，但当时韩国政府在资源配置上的干预程度可能是所有资本主义国家当中最严重的。1962-1996年，政府甚至连续制订了一系列五年经济计划。然而，如今韩国的金融市场则是全球最为自由和开放的金融市场之一。从这一角度来看，韩国金融部门改革的经验可以为中国的金融改革提供参考。 韩国30年金融改革的经验 韩国过去30年的金融发展有很多值得关注的地方。 首先，如果只有政府认识到金融改革的必要性，并不足以保证改革的推行。为了保证金融改革坚定不移地开展，实体经济部门以及政府内部一系列相关的改革措施应当先行，或者至少同时实施。除非政府的日常经济管理方式(包括政府和企业、银行之间的关系)发生改变，否则金融改革的实质性进展必将有限。在1980年代，韩国政府曾一度试图放松对银行体系和利率的管制。这主要是因为到1970年代末期时，政府对银行体系过度干预(即金融抑制)所产生的负面影响愈益凸显。然而，这次金融改革的尝试并没有取得明显进展，在随后的80年代到90年代初期，韩国金融部门仍然处于政府控制之下。政府主导的信贷和投资扩张导致重工业部门产能过剩，身处困境的重工业部门需要政府持续干预银行信贷配给，以此维持存活和进行重组，这拖累了金融自由化的改革进程。此外，政府和大企业家(财阀)之间稳固的利益勾结关系也使得利率和信贷配给的自由化改革愈发困难。 其次，金融自由化政策与机构能力(包括监管主体、信用评级机构以及金融机构自身)、工业企业与金融企业内部既有的激励结构之间的谨慎协调非常重要。从1990年代开始，随着金泳三政府(1993-1998年)上台，韩国的金融自由化改革得到了大力推动。从1993年开始，利率水平逐渐市场化，金融机构的准入限制也逐步放松。然而自由化进程在设计和协调上出了问题：一方面在金融去监管化的同时没有建立起有效监督体系，另一方面大企业和金融机构之间严重的道德风险问题没有得到解决。尽管金融自由化和金融开放的大幕已经拉开，但市场对于财阀集团和金融机构“大而不倒”的认知并没有任何改变。当借贷行为扩张到证券市场和不受政府控制的外国债权人时，韩国财阀集团开始肆意鲁莽地进行投资。而证券市场和外国债权人则认为，即使这些财阀在投资上出现了差错，政府也是不会袖手旁观的。然而当一些财阀开始陷入财务困境时，它们对证券市场和外国债权人已经债台高筑，政府也回天乏术。这加剧了债权人的撤离以及财阀的破产，最终韩国在1997年陷入全面的货币金融危机之中。此后在国际货币基金组织和世界银行项目的援助之下，韩国金融体系经历了大刀阔斧的调整和改革。虽然这促使韩国在21世纪初形成了完全自由开放的金融体系，但也使其付出了巨大代价。 再次，金融自由化的确可以带来资本市场(包括债券市场和股票市场)以及中小企业和家庭信贷的快速扩张。但令大多数人失望的是，金融自由化既没有显著提高信贷配给效率，也没有改善收入和财富分配状况。虽然探究金融自由化对经济增长和效率影响的实证研究通常都会由于数据的缺失而无法得到可靠的分析结果，然而就目前有关韩国经验的实证研究结果来看，很少有研究证明金融自由化能够带来分配效率的提高。这一结果和一些证实金融自由化不能够显著改变银行以及其他金融机构信贷配给行为的研究结论相一致。类似的，一些实证结果还表明1997年以来的金融自由化改革可能是加剧韩国国内财富分配差距的原因之一。金融改革之后，抵押品和消费贷款可得性提升在增加消费和减少私人储蓄的同时，也拉大了高收入群体和低收入群体之间的财富差距。这一结果可能与银行和其他金融机构更偏好贷款给有实体资产作为抵押品的富裕群体有关。这使得高收入家庭能够以投机者而不是消费者的身份进入到房地产市场和其他类型不动产市场，从而使其能在房地产泡沫时期(2001-2007年)积累更多的资本收益。 最后，但也是非常重要的一点是，无论如何，过去20年来韩国所推行的金融自由化改革是非常正确的决策。在工业化早期(即“赶超时期”)，韩国金融部门的抑制策略在促进投资和经济增长方面的确有可取之处。但是金融部门长期受到严重抑制，以至于逐步放开政府干预都不足以解决问题。金融抑制带来了经济中巨大的权力寻租并滋生了腐败行为，因此金融自由化改革必须要打破政府—银行—企业之间的紧密连结(铁三角)，而这种铁三角关系自1960年代以来已随着“发展型政府”的方式深深扎根于韩国经济体制中。随着韩国经济融入世界经济程度的增强，以及韩国企业的国际化，金融部门老一套的管理方式暴露出越来越多的问题。随着经济稳步增长，包括个人和中小企业在内的广大社会成员呼吁更多的融资渠道。但是真正处理好这一转变并不容易，韩国也经历了非常动荡的过程，包括1997年发生的严重金融危机。尽管如此，韩国从中等收入国家转变为高收入国家，金融自由化是必经之路。如果没有金融自由化和金融开放，韩国或许就无法建立起一个更为透明公正的竞争市场，无法实现以市场为基础的企业重组，无法扩大家庭和中小企业的融资渠道，无法维持一个更加稳定的金融市场结构，也无法看到韩国企业成功打入国际市场。 对中国金融部门改革的启示 和中国一样，韩国的金融部门也一度被当作政府主导型经济增长和工业化战略的关键手段，政府的重心放在工业以及实体部门发展和经济增长上。在这样的发展方式下，金融部门的作用在于满足优先发展部门的融资需求。在某种程度上，金融部门被视作实体经济的影子，它扮演的角色是支持实体经济部门的投资和增长，而不是追求自身发展和盈利。在这样的发展策略之下，金融部门被严重抑制。 韩国(日本也一样)之所以进行金融改革，是为了满足国内实体经济需求的变动并应对国外经济环境的变化。因此韩国的金融改革是被动进行的(1997年危机之后的金融改革措施除外)，既是为了满足企业和家庭融资需求的增长和多元化，也是为了缓解不断增加的国外要求开放金融市场的压力。 然而，从被压抑向自由和开放的金融体系转变的道路并非轻而易举，有时还会经历非常剧烈的动荡。这不仅是因为金融抑制持续的时间过长，远远超过了可以很快纠正的程度，也是因为金融改革过程中没有相关领域的改革措施与之配合，例如增强金融市场基础设施建设、明确监管主体和监管框架、完善企业治理结构等。此外，值得注意的是，金融改革还需要强有力的政治意愿，以及深思熟虑的改革战略。这就要求包括政府、企业和金融机构在内的所有改革参与者在认识和期待上达成共识。如果无法达成一致，即使具备改革的意愿，也无法取得太多实际成效。对于实行金融自由化，企业的期望是以低成本借到充足的资金；银行和其他金融机构则希望它们可以不再承受政府繁琐的监管和干预，能够以更高的利率自由选择借贷群体，从而提高利润和薪资。问题在于，实施金融自由化后，当利率和市场发展方向与政府的政策目标背道而驰时，政府部门将忧心忡忡却束手无策。长期以来政府正是依赖直接干预金融机构的方式来实现其宏观和产业政策目标的，并不具备完全成熟的以市场为基础的调节工具(例如间接货币控制)。在这种情形下，政府无法容忍利率的长期自由波动。这就是为什么尽管政府具备改革意愿，但1980年代韩国的金融自由化尝试仍然没能取得显著成效的原因之一。 金融改革无法取得较大成就的另一个原因则在于公司制企业的巨额负债。韩国企业，尤其是大财阀集团，在“政府—银行—财阀”风险共担伙伴关系盛行的时期，形成了高杠杆率的金融结构，这也使得其自身在面对利率水平波动以及经济周期变化时极为脆弱。政府部门无法直接忽视企业部门的这一情况并轻易跳出传统的关系链。政府和大财阀之间“礼尚往来”的关系，以及政治腐败都是一部分原因。这一结构上的缺陷使得政府在实质推动金融自由化之路上非常犹豫。当金泳三政府真正严格执行金融自由化改革，而且外部环境发生翻天覆地的变化时，很多财阀集团都深陷严重的金融困境，其泥沼之深以致政府也无力挽救。 1997年韩国金融危机的爆发由很多因素共同造成，任何单一因素都不足以完全解释：扩大经常账户赤字的汇率水平高估、压低企业利润的工资水平上升、银行不良债权增加、全球经济衰退，以及亚洲金融危机的传染都是非常重要的因素。但是更根本的原因则在于韩国政府长时间内没有在包括金融部门政策在内的旧有管理方式上做出任何改变。韩国工业部门的高速增长、韩国经济和全球经济之间越来越紧密的联系，要求政府在经济政策和管理模式上必须要做出实质性的改变。1997年韩国金融危机的爆发也与1990年代推行金融自由化和金融开放的方式有很大关联。 1990年代韩国金融改革的经验中，有几个方面或许对中国政府设计金融自由化改革战略有所帮助。 第一，打破基于政府—银行—企业三方关系链的经济管理模式并不容易，成功的金融改革要求全面而广泛的改革，包括政府部门和企业部门的改革。这种经济管理和发展模式有其自身优势，但也滋生了受保护的利益群体，并带来监管不力。日本也一度面临这种问题。这一体系自身具有非常强的惯性，除非面临一场大的危机否则不会改变。韩国也是这样的情况，直到面临一场严重的金融和经济危机，才真正从根本上着手金融改革。通常来说需要改革的不仅仅是金融部门，如果政府组织结构没有得到实质改变，旧有的政策甚至在金融自由化改革正式开始之后还会一直持续下去。这就意味着成功的金融改革要求全面而广泛的改革，包括政府部门和企业部门的改革。当前，中国金融体系面临严重系统性风险的概率仍然较低。中国企业和银行对外债务水平并不高，主要的银行和企业都为国有。如果出现金融部门的波动，中国政府也拥有足够的力量去解决问题。除此之外，中国也不像曾经的日本和韩国那样面临着来自国外要求金融市场开放的巨大压力。这意味着中国政府可以继续推迟金融改革，而金融改革对于应对国内外经济环境的变化非常必要。除非中国的领导者有强烈的意愿及时推行改革，否则在没有任何对金融稳定的威胁或者外部压力的情况下，金融体系很可能会持续扭曲并积累大量不良贷款，直到面临一场真正的大危机。 第二，金融自由化可以加速资本市场发展，并促进包含资产证券化在内的金融创新。这些有利于金融体制改革和企业部门重组，并且可以基于市场进程帮助解决银行不良债权问题。尽管代价很大，但重建金融结构以及增强监管制度和标准，可以使得金融机构更有活力、更为稳定。当然，这或许要归因于大规模公共资金的投入使得银行和非银行金融机构的资产/负债结构重建，而不是金融自由化本身。 第三，在金融自由化的过程中，金融市场对监管真空地带的反应速度非常快。资金会迅速流向回报率高且监管程度低的领域。在金融自由化的初期，投资者通常不太关注金融资产或者企业投资中所隐含的真实风险。他们倾向于相信，即使在自由化的环境下应当采用新的游戏规则，但政府为企业和银行背书的旧有模式，在新环境下也仍然适用。人们对于投资风险以及政府角色认识观念的调整需要一定时间——事实上，只有当人们经历过一场大规模企业和银行破产的危机之后，他们才会真正进行观念上的调整。这意味着在金融自由化过程中，包括利率自由化、新金融产品准入和机构改革在内的金融改革措施之间的谨慎协调和循序渐进，对于避免累积过高的系统性风险非常重要。 第四，在抑制环境下市场形成的观念认识，往往比抑制环境自身持续得要更久一些。即使在金融自由化之后，这种仍然认为大企业和金融机构“大而不倒”的观念，使得大型企业和银行都没有真正意识到他们的投资和贷款行为的真正风险。在自由市场的环境下，随着金融储蓄的不断增加和新参与者的不断进入，系统性风险将逐渐升高。就中国来看，这种观念的持续可能会威胁到金融自由化改革的成功。从某种程度上来说，由于大型企业和银行都属于国有，存在这种观念在中国是非常合理的。除非国有企业软预算约束问题真正得到解决、国有企业和银行的管理纪律得到建立，否则金融自由化可能会加剧系统性风险。金融自由化意味着政府对商业企业的监管被市场监管所取代。如果市场不能很好地发挥监管企业和金融机构的作用，金融自由化改革最终将会以失败收场。 第五，建立强大的金融市场基础设施和监管框架不应落后于金融自由化进程。虽然韩国金融自由化的步伐从1993年开始加速，但是很少将注意力放在夯实监管主体能力和建立充足的金融市场基础设施上。正如前面所提到的，在“去管制化”时期，政府审慎监管的力度也被削弱了，然而恰恰相反，这应当得到强化。从某种意义上来说，政府并没有充分认识到经济监管和审慎监管的差别。大多数国内的观察者，包括媒体和舆论领袖在内，同样没能区分审慎监管和金融抑制：凡是去管制措施，他们就非常欢迎。另一个中断监管强化进程的因素是，监管主体的碎片化以及监管部门彼此之间的协调失灵。尽管金融部门总量增长迅猛，然而会计准则及其实践的薄弱、贷款分类标准的缺失、企业治理能力的不足都抬高了系统性风险。监管空白一旦出现，投资者就会迅速利用金融自由化所带来的套利机会，追求更高的资本回报。 第六，导致金融自由化进程不尽如人意的另一个原因在于货币和宏观政策框架。政府既关注货币调控，也关注总体的宏观经济表现(比如增长)，通常需要在这两个互相冲突的目标之间进行权衡。从1970年代末期以来，韩国政府一直钉住M[，2]以控制货币量。每年政府都会公布当年M[，2]的目标量，而货币当局则应向这一水平靠近。直至1997年韩国陷入危机前，财政部长通常兼任央行货币政策管理局主席，而央行行长则兼任副主席。因此，货币政策由财政部负责，而不是由央行负责(这可能与当前中国的情况类似，中国的国务院对货币政策负责)。1993年由于定期存款数额快速增加，要达到当年M[，2]的目标水平非常困难，而政府又想保持经济的高投资水平，因此作为一种回避问题的方法，政府决定进一步放开对商业票据市场的管制，使其完全自由化，因为商业票据并不包括在M[，2]之内(这和中国目前所谓的“影子银行”类似)。当银行借钱给工业企业时，通常都会对详细的项目计划进行筛选，尽管这个过程不是很严格。然而商业票据的承销商(短期投资机构以及商业银行)只要从评级机构处获得项目计划合格的评级，就不会关心项目的优劣。这使得企业借款人从中受益，因为他们在没有任何信贷监管的情况下可以更容易地获得融资。结果，资金更加集中于金融市场中监管更为薄弱的领域。因此，建立一个合适的货币政策框架(例如通过公开市场操作来钉住利率水平)对于成功转向自由金融体系而言非常重要。 第七，金融自由化削弱了政府—银行—财阀之间的关系，同时也壮大了财阀集团的内部资本市场。1980年代以来，财阀对于非银行金融机构的控制逐渐增强。这一方面增强了财阀内部的资本市场，另一方面也使得政府和银行在财阀附属企业中扮演的角色进一步淡化。政府和银行越来越无法阻止财阀进入到产能即将过剩的行业中。随着非银行金融机构和资本市场的持续扩张，政府和银行在企业治理中的作用越来越弱，但非银行金融机构和资本市场的企业治理能力并没有得到相应增强。大多数大型非银行金融机构都在财阀的控制之下，资本市场上“大而不倒”的观念盛行。换句话说，随着金融自由化的开启，政府开始失去对大型企业融资和投资界限的控制。如此情形同样会发生在中国。除非市场对投资风险的监管和对企业投资的治理能够替代政府在企业治理上所扮演的角色，否则整个体系将丧失对公司金融和投资决策的有效管理，使得市场完全暴露于由于过度投资和大型非银行金融机构所带来的巨大风险之下。这一点在中国的背景之下尤为重要，因为大量的大型企业都是国有的，资本市场扩张事实上就意味着政府对于国有企业投资行为的控制能力被削弱。 第八，韩国的经验凸显了经济改革速度和顺序的重要性。在一个会计准则和监管条例都相当匮乏的经济体中引入全球统一标准，将会使长期累积但被隐藏起来的不良资产浮出水面，其涌现速度是该国政治经济无法快速适应的。一个可能的结果就是对新规则允许放松监管，绕过这些规则或者依赖行政指导的旧方法为陷入困境的企业增加信用，使其贷款不被划入不良资产的类别。这些做法都会降低改革的可信度。因此，在一个原本问题就很严峻，而且国内惯例和国际标准之间有巨大鸿沟的经济体中，改革推进的速度(包括监管标准的严厉程度)应当和本国承受经济收缩的能力相一致。如果没有一个很好的社会安全网络来适应经济的严重紧缩，加之由金融改革引起失业率上升，如果政治领导层不能很好地稳定社会中激增的紧张态势，太过迅猛的改革就很可能会适得其反，并置改革自身于危险之地。 第九，危机过后，韩国金融部门的转型也引发了很多重要问题，主要和金融部门所扮演的角色以及经济发展状况有关。在包括韩国在内的许多亚洲国家，银行部门是工业企业在寻求政策支持时与政府连结的纽带。完善的资本市场能够为工业企业提供长期且有风险的资本，而企业需要与其他发达经济体的企业进行竞争。在资本市场不够完善的国家，银行就扮演了为工业企业的长期投资融资的角色。通过成为工业企业的风险共担者，银行部门促进这些经济体中工业基地的快速扩张和制造业部门的赶超，然而这一发展战略的下行风险也累积成了银行部门的不良债权问题。金融自由化、银行业的重组和商业化运营将银行的发展重心转移到安全资本和谋求利润最大化上，这使得银行贷款的对象从企业部门转变到私人部门和抵押担保贷款上。尽管长期的资本市场发展仍然处于落后状态，但资金流向的迅速转变挤压了企业资金和投资，因此限制了未来经济增长的潜力。 第十，通过纠正相对价格和激励体系(例如汇率、工资水平、利率以及竞争规则)中的失调，企业生存环境的改善为银行重组以及银行部门的完善提供了良好环境。尽管可能存在双向因果关系，银行部门的健康状况也的确反映了实体经济的健康状况。过去韩国银行部门累积的大量不良债权，不仅仅是因为银行无效率的信贷配给，也是因为经济中相对价格和激励结构的失调而导致许多公司破产。没有稳健的经济基本面，就没有强大的银行部门。仅仅靠金融自由化无法支撑稳固的银行体系，甚至还可能会增加金融动荡的风险。 历史上韩国取得了“浓缩式经济增长”。然而，在国内外经济环境迅速变化的情况下，韩国很快在1980年代和1990年代面临实现“浓缩式金融自由化”的挑战。日本在1970年代和1980年代也曾面临这一问题，现在则轮到中国。然而，过于迅猛而没有协调好改革步骤的金融自由化可能会带来严重的金融动荡。在韩国，政府控制银行部门并干预信贷配给的负面影响随着时间推移而不断深化。基于政府对金融部门进行强有力调控的发展方式虽然能在一个受保护的封闭经济体中运行良好，但是随着经济体发展愈益迅速，出口占国际市场份额逐渐上升，来自国内外要求金融自由化和金融开放的压力会逐渐增大。根据韩国(包括日本)的经验，旧有体系的惯性非常强，并将阻碍经济政策(包括金融部门政策)的及时调整以适应变化了的环境。因此，金融部门的缺陷和危机越来越明显，将最终导致金融危机的发生。 的确，及时进行必要的金融改革是最好的战略，但这需要其他部门改革的配合，包括政府主体、国有企业、财政和货币政策框架、监管规则及框架、金融市场基础设施、企业治理以及其他相关的机构改革。根据韩国(包括日本)的经验，资金流向盈利机会和监管漏洞的速度远远快于市场观念及机构能力调整的速度。这就要求利率去管制化和资本市场开放的渐进推行。然而，这并不意味着只有等支持改革的条件完全满足后才应进行金融改革；相反地，这意味着政府不应该在支撑改革的相关措施问题上继续拖延，以免错失改革良机。 本文系作者在中国社会科学院世界经济与政治研究所发表的演讲，有删节。本文由北京大学国家发展研究院硕士研究生苏丹翻译，中国社会科学院世界经济与政治研究所刘东民副研究员审校。标签：金融论文; 银行论文; 金融自由化论文; 银行监管论文; 企业经济论文; 金融机构论文; 金融改革论文; 经济学论文; 投资论文;