刑事立案监督立法的反思与重构，本文主要内容关键词为：重构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在法治已成为时代潮流的现代社会，对法律监督的力度与实际效果的呼唤已日益强烈，各方面不同层次法律监督的完善，既是法制建设的内在要求，更是实现现代法治的有力保障。在刑事诉讼领域，诸如检察机关对各诉讼阶段的法律监督，已日渐突破落后的传统模式，向着现代化模式迈进。但是，我们在看到成绩的同时，还须清醒地看到尚存在的问题。例如，在刑事诉讼中如何构建力度大，实际效果好的刑事立案监督模式尚未引起各方面足够的重视，甚至可以说这一问题在新的刑事诉讼法颁行以前还是一个法制盲点。然而，这却是个亟待解决的理论和实践问题。鉴于此，本文笔者试图就我国刑事立案监督立法的若干问题略作反思与探究。
一 我国刑事立案监督立法的基本状况
刑事立案指公安机关，人民检察院，人民法院对于报案、控告、举报和犯罪人自首的材料进行审查后，认为有犯罪事实存在，并且依法需要追究刑事责任时，决定作为刑事案件进行侦查或者审判的一种诉讼活动。立案是刑事诉讼中的一个独立的诉讼阶段，它标志着刑事诉讼的开始。构建这一程序的目的在于：让公、检、法三机关通过这一程序，对各种违法犯罪的材料进行筛选和过滤，既保证准确、及时地揭露、证实和惩罚犯罪，同时又保障无罪的人不受刑事追究，以维护社会主义法制的严肃性和权威性。为杜绝立案阶段可能出现的各种违法犯罪现象，规范和监督公检法三机关切实遵守刑事诉讼法关于立案程序的有关规定，我国宪法及刑事诉讼法就立案阶段的法律监督问题作了规定，这些规定是：
1.宪法关于刑事立案监督的原则性规定。我国宪法第129 条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这是一个对刑事立案实施监督的原则性规定。它表明，人民检察院是我国法律的专门监督机关，它有权对所有法律的实施，其中包括对刑事诉讼法的实施实行监督。此外，宪法第135条又规定：“人民法院， 人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”这一规定也表明，公检法三机关在刑事诉讼中，除了要分工负责，互相配合以外，还应当互相制约。这里的所谓“相互制约”也就是相互监督，即相互监察与相互督促。宪法关于刑事立案监督的上述两个规定，是我国构建刑事立案监督的最重要的法律依据，是关于我国刑事立案监督立法的原则性、宏观性、普遍性的规定。
2.刑事诉讼法关于刑事立案监督的规定。新刑事诉讼法以宪法为依据，以五个条文的形式对我国的刑事立案监督作了规定。其中第一层次是刑事诉讼法第7、8条关于立案监督的原则性规定，即“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼活动应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律”。“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”。第二层次是刑事诉讼法关于立案监督的具体规定，即新刑事诉讼法第86条、87条、170条第3款的规定。
宪法及刑事诉讼法关于立案监督的规定构成了刑事立案监督立法的核心内容。此外，《中华人民共和国人民法院组织法》，《中华人民共和国人民检察院组织法》对刑事立案监督也作了一些原则性规定。上述规定共同构成了我国立案监督立法的全部内容。在这些内容之中，宪法和组织法关于立案监督的规定是原则性的，宏观性的规定，而刑事诉讼法关于立案监督的规定则是具体的操作性规定。透过这些规定大致可以看出，我国构筑的立案监督较之以前确有较大的突破。这主要表现为立案监督从无到有，从宏观到微观，从不具体到具体。
二 立案监督立法的反思
我国现有的立案监督的规定，对公、检、法三机关依法立案的保障作用，我们不能低估。但是，就我国现存的关于立案监督立法的一些规定看，刑事立案监督的立法还不成熟，尚有一些亟待完善之处。举其要者，有以下几个方面：
1.立案监督的体制不健全，原则性规定与具体规定相脱节。根据宪法第129条、135条及刑事诉讼法第7条、第8条的原则性规定，对刑事案件的立案监督主要应由人民检察院进行，即是人民检察院应当对公安机关，人民法院的立案活动，以及人民检察院自身的刑事立案活动依法进行监督，同时，公、检、法三机关对彼此的立案活动要“互相制约”，也就是三机关对彼此各自的立案活动也要进行监督。然而在刑事诉讼法分则的具体规定中，却只有人民检察院对公安机关的立案活动实施监督的规定，而对人民检察院以及人民法院的立案活动则缺乏具体的监督规定。即是对检察机关自侦案件的立案活动以及人民法院自诉案件的立案活动，到底由哪个机关进行监督以及如何监督缺乏具体的规定，从而使得立案监督的原则性规定和一般性规定相脱节。这就形成，在法律上对各种自侦案件以及自诉案件的立案实行全面的监督，缺乏具体的法律依据。
2.立案监督规定的现实可行性差。例如：对公安机关应立案侦查而不立案侦查，检察机关应当起诉而不提起公诉的案件，是否可由被害人直接向人民法院起诉的问题，新刑事诉讼法第170条第3款作了肯定规定。这实际上是一个不起诉的救济问题。有关这一问题法学界曾有过热烈的讨论。有人认为，不起诉案件的转诉，突破了传统的诉讼理论，建立了自诉权制约公诉权的机制，有利于改革现存的告状无门的不正常现象，因而其理论和实践意义不容低估。也有人认为这种作法缺乏充分的理论和法律依据，在实践中可能造成公诉权的行使以及自诉制度本身的混乱。〔1 〕笔者认为新的刑事诉讼法试图通过扩大自诉案件的范围来强化对公诉案件的立案监督，如果仅仅从强化立案监督这一举措来看，较之以前的确有所突破，但这种突破是否会给司法实践带来累累硕果，却值得怀疑。笔者认为这种突破，不但在理论上难以自圆其说，而且在实际操作中，则更是举步维艰。这是因为：首先从诉讼理论上看，控诉权和起诉权是二种性质不同的权利。如把这二种权利等同，那么就必然导致公诉权的行使和自诉制度本身的混乱。其次，这种规定在司法实践中可能会遇到以下三个问题：第一，由于被害人没有足够的取证能力，难以收集到确实充分的证据来证实犯罪，也无力将刑事被告人缉拿归案；第二，人民法院直接受理这类案件，在查明犯罪事实过程中，可能需要对案件进行侦查，而法律没有赋予人民法院侦查权。在这种情况下，法院将以什么手段查明案情呢？果然如此，法院又将根据什么对案件作出裁判呢？其结果势必是以“缺乏罪证”和“提不出补充证据”而说服自诉人撤回自诉或裁定驳回起诉；第三，试图以这样的规定来强化法院对公安机关和检察机关的立案监督，有可能给侦查机关和检察机关的办案人员提供口实，他们可能更多的将被害人推之门外。甚至会说：“你们如果对我们有意见，可以直接向法院起诉，请你们去法院解决好了。”〔2〕如果本应提起公诉的案件作为自诉案件大量涌向法院， 法院将难堪重负，这样就会造成事与愿违的结果。
3.违反立案监督规定的法律责任不明确。权利、义务、责任是相辅相成的，没有相应责任作后盾，权利就不可能真正发挥作用，没有责任制约的义务就不会得到认真履行。刑事诉讼法规定了公、检、法三机关对应当由其立案或受理的案件依法应当立案或爱理，这对公、检、法三机关来说，既是权利，同时又是义务。作为权利，它可排除其它机关的干预而依法独立行使司法权；作为义务，它必须依法履行，如不履行就应当承担相应的法律责任。而刑事诉讼法却没有对这类不履行义务的行为作任何具体的承担法律责任的规定。这就使得立案监督显得苍白无力，例如刑事诉讼法规定对公安机关、人民检察院不予追究被告人刑事责任的案件，被害人可作自诉案件起诉，人民法院可作自诉案件直接受理。这种规定无异于姑息公安机关以及检察机关不履行法律义务的行为，从而使得人民法院对公安机关或者人民检察院的立案监督形同虚设。
4.立案监督的规定简单、粗略，难保监督渠道的畅通。尽管新刑事诉讼法着力强调立案监督，然而仔细研读这些规定就会发现，这些规定过于简单、粗略。这就可能直接影响立案监督的实际效果。例如刑诉法第87条规定，人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后，应当立案。这是立案监督的一条极为重要的规定。但是如果不解决下面四个问题，它就难以落实到实处。第一是检察机关要建立与立案监督相配套的立案审查机关及其制度；第二是公安机关内部要确立立案监督程序，包括内部立案监督的提起、方式、方法、程序和效力等；第三是明确规定检察机关对公安机关实行立案监督的协调原则；第四是要明确规定在公安机关拒不说明不立案的理由或拒不立案的情况下，检察机关的变通及处理方法。只有解决好上述四个问题，这一条规定才有可能较好的发挥作用，但是新的刑事诉讼法却没有关于这四个问题的规定。因而，在司法实践中，这一条规定要得以真正落实，将会有较大的阻力和障碍。
三 刑事立案监督立法的重构
对我国刑事立案监督立法的反思告诉我们，我国新的刑事诉讼法关于立案监督的立法虽然较之以前有长足的进展，但也确实存在着诸多方面的弊病，为祛除这些弊病，我们必须重新构建立案监督的立法。笔者认为，重构我国刑事立案监督的立法时，应当遵循以下思路。
1.进一步理顺和健全立案监督体制，建立起全方位，立体化、多向型、网络状的新的立案监督体制。这里应着重解决好下列问题：第一，在刑事诉讼法总则部分，要明确规定人民检察院依法对立案活动实行法律监督，即明确规定人民检察院对公安机关、人民法院以及本机关的立案活动有权依法进行监督。同时也要明确规定，公、检、法三机关对彼此相互的立案活动均有权进行监督，即明确规定公安机关、人民法院对人民检察院的立案活动，以及公安机关、人民检察院对人民法院的立案活动均有权进行监督；第二，要明确规定公、检、法三机关内部关于立案监督的工作制度，即既要明确规定三个机关内部立案监督的提起程序，同时又要明确规定各机关同检察机关的立案监督具体的协调原则。如可规定：“公安机关的法制部门应当对人民检察院的立案监督负责，人民检察院应当配合公安机关的法制部门工作”等等。第三，要补充规定公、检、法三机关有义务接受来自其各自的上级机关和同级司法机关的立案监督。即明确规定公安机关对来自同级人民检察院和同级人民法院以及自己上级机关的立案监督应当接受；明确规定人民检察院对来自同级人民法院以及自己的上级机关对立案监督应当接受；明确规定人民法院对来自同级人民检察院以及自己上级机关的立案监督应当接受。第四，要补充规定，“公、检、法三机关的立案应当接受权力机关和人民群众的监督，并根据不同情况对提出的意见给予相应的答复。人民群众对答复不满的，可以向其上一级公安机关，人民检察院或人民法院提出。”笔者认为在刑事诉讼法总则部分增加上述规定可使我国立案监督体制更加科学和合理，也有利于提高立案监督的质量。
2.健全和完善公、检、法三机关内部配套的工作制度，确保立案监督渠道的畅通。尽管新的刑事诉讼法第86、87及170 条对立案监督作了明确的规定，但是由于这些规定较为原则，因而现实的可行性较差，因此，公、检、法三机关应以宪法和这些条文的基本规定为依据，抓紧制定关于立案监督的内部工作制度，以利于立案监督的落实。目前三机关急需制定的立案监督制度是：第一，检察机关应建立审查立案制度。这一制度应包括如下内容：设立立案审查的专门机构，明确规定人民检察院对立案阶段实行法律监督的具体职权；发现公安机关或人民法院的立案或不立案决定有错误时应及时通知上述机关立案，对公安机关要求复议的请求，应当认真复议并作出明确的答复。第二，公安机关和人民法院应当在各机关内部建立起与检察机关相协调的立案监督制度。这些制度应包括下列内容。“设立专门机构，明确其职权，协调配合人民检察院的立案监督；对人民群众的报案、控告、举报和犯罪人自首或自诉人起诉的材料进行认真审查，并作出立案或不立案的决定；将不立案的原因通知控告人；控告人不服不立案决定并且要求复议的，应当认真复议，并依法作出答复；对检察院通知立案的决定，应当在接到通知后自觉立案，对已撤销的案件应制作《撤销案件书》，并送人民检察院备案。
3.强化人民检察院的立案监督权，明确规定不接受立案监督的法律责任。为保证人民检察院的立案监督的实际效果，应当赋予其强有力的立案监督权。这主要包括下面三方面的内容：第一，赋予人民检察院《要求说明不立案理由通知书》以及《纠正立案违法通知书》应有的法律效力。即人民检察院发现公安机关有明显的立案违法行为时，应及时发出《纠正立案违法通知书》，并应将立案违法情况及时通报公安机关的上级主管部门。如检察机关发现公安机关该立案而不立案；应要求公安机关说明不立案的理由。有关立案机关必须根据通知书的内容，在法定期限内采取消除违法行为及其影响的措施，并将结果书面通知人民检察院，同时将执行情况通知其上级主管部门。如果立案机关有正当理由而未能在限期内纠正违法行为，应及时书面报告人民检察院，对“纠正立案违法通知书”的内容存有异议的，也可以通过复核程序解决。第二，赋予人民检察院立案监督一定的处分权。即人民检察院对于在立案活动中具有违法行为的机关及工作人员，在发出《纠正立案违法通知书》后，有关机关和人员拒不改正的，可以决定停止违法人员的立案工作，并有权要求立案机关另行指定工作人员或者自行作出立案决定，立案机关必须执行。同时，人民检察院还可以建议有关部门对立案机关的主管人员或直接责任人员给予一定的处分。第三，赋予人民检察院追究立案犯罪人员法律责任的权力，即人民检察院对在立案活动中发生的犯罪案件，可直接作为自侦案件在立案后开展侦查，并依法将犯罪人员向法院提起公诉。
注释：
〔1〕1996年全国诉讼法学年会学术观点综述《中国法学》1997 年第1期125页
〔2 〕崔敏《中国刑事诉讼法的新发展》中国人民公安大学出版社1996年4月版，第53页