土地保障与农村社会保障制度创新研究，本文主要内容关键词为：社会保障论文,制度创新论文,土地论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
长期以来，我国的社会保障制度一直是以城镇社会保障为主体，农村社会保障始终处于边缘状态。有相当部分社会保障项目将整个农村人口排挤在外。这种现象在很长一段时期内被认为是合理的，其惟一的、也比较容易被人们接受的理由就是农村居民已经拥有了国家给予的土地使用权，从而也就获得了土地提供的保障。然而，问题的关键在于：土地究竟能够在多大程度上满足农村居民对生活保障的需求？土地保障这种制度安排是否有利于我国农村经济的长远发展？当我们在研究如何进一步健全与完善我国的社会保障制度时，这些问题就很有探讨的必要。
一、土地保障在农村社会保障建设中的作用
在农民的社会保障中，土地占据着重要地位。1978年，我国农村进行联产承包变革，实行土地集体所有，家庭承包经营，建立了统分结合双层经营体制。在承包变革中坚持了土地保障性均分的原则，把土地作为保障农民基本生活需要的主要手段。在具体操作中，土地经过丈量面积，合理分等定产，主要以人口划分或人劳结合划分，尽量连片。据20世纪80年代初对我国253个村的调查，按人口、人口和劳动力结合、劳动力三种标准包干到户的村分别为69.4％、25％、4.37％，[1]土地承包表现出明显的保障性。同时，将土地这一重要的生产资料的经营、转让及收益权赋予了农民，农民拥有了稳定的土地使用权，来自于土地的收入成为农民最基本、可靠的收入来源，也是家庭保障最重要的经济基础，从而为农村居民提供了土地保障的制度安排。客观地说，来自于土地的收益或多或少地为农村居民提供了一定程度的生活保障。特别是在我国农村社会保障严重缺位的情况下，在工业化进程加快以及农村剩余劳动力艰难转移的过程中，农村之所以没有出现大的问题，没有产生“拉美化”现象，即拉美国家在工业化过程中，无地农民涌向城市，在城市周围形成大规模的贫民窟，社会犯罪和黑社会现象严重，导致社会不安定等。可以说我国农户承包地所起的作用功不可没。就此而言，土地承包制不仅具有人们所普遍认识的“充分调动农民生产积极性，大大解放生产力，促进农村经济发展”等提高经济效率的重要作用，而且还具有极重要的生活保障功能。在保障农民基本生活，维护农村社会和全社会的稳定，大大减缓工业化过程中的社会阵痛方面发挥着不可替代的、无法估量的作用。[2]
二、土地保障功能弱化
随着农村经济的发展，农村居民收入水平和生活水平的不断提高，土地保障作用已日渐减弱，土地这一最后保障因而出现“虚化”。从以下三个方面分析可以看出：
（一）农业收入比重下降，非农产业成为农民增收的主要来源
考察土地保障功能的强弱，可以从农业收入在农民收入中所占的比重分析得出。就全国而言，农业收入虽然依旧是农民收入的重要组成部分，但自1996年以来，农业对农民收入增加的贡献逐年下降，农业增加值增长率也呈下降趋势：1996年为5.1％，1997和1998年均为3.5％，1999年为2.8％，2000年为2.4％。[3]近年来，农民收入之所以能够增加主要是依赖于非农产业。农民的非农业收入，从1978年的9.40元增至2000年的993.49元，年均增加44.73元，年均增长速度为23.6％，对农民纯收入增加的直接贡献率达42.5％。而2001年我国农民人均纯收入2366元，其中非农业收入1066.4元，对农民收入增长的贡献率达55％。[4]因此，从农民收入增长的来源结构看，农民收入的增加主要依赖非农业收入的增加，并且非农业收入对农民收入增长的影响越来越大。可见农业收入比重的下降，并且在一定程度上所表现的持续下降趋势，反映了土地保障功能的弱化。
（二）工业化、城镇化的推演导致耕地减少，失地农民增加
农村社区的工业化和城镇化是目前我国农村社区发展的一种普遍流行趋势。但是，工业化和城镇化发展所带来的另一结果是耕地的减少。根据台湾和韩国的经验，耕地下降幅度可能高达40％。当然，由于政府的干预及发展模式和程度的差别，我们有理由相信我国农村耕地最终下降幅度将小于40％，但是耕地减少却是必然的结果。根据苏州、无锡、常州三市的统计调查，1949～1992年间耕地面积共减少133773公顷，相当于现有耕地面积的18.13％，年均递减3111公顷。其中1985～1992年这8年间，耕地面积减少27660公顷，年均递减3458公顷。[5]
在目前，失地现象主要发生在沿海发达地区、大城市周围及先富起来的农村。在苏南，已有10.3％的农民彻底失去了土地。耕地减少和失地农民增多的趋势虽然可以减缓，但却不可避免。由此可见，随着农村工业化和城镇化的进一步发展，农村社区的进一步变革，土地保障将进一步出现弱化趋势。
（三）依据土地提供的就业保障不充分，农村居民失业风险产生并且加剧
从形式上看，土地至少为农村居民提供了就业保障。相比较而言，城镇劳动者一旦失去工作，即丧失了与其他生产要素结合的途径，而农村劳动力毕竟还拥有一份可以从事耕种的土地。这也是目前我国所实行的社会保障制度之所以将农村居民置于其外的最主要依据。但是，如果考虑到我国人多地少的国情，那么我们完全有理由认为土地为农村居民所提供的就业保障是极不充分的。我国农村劳动力基数巨大，13亿人口，8亿多在农村，其中4.98亿构成农村劳动力，而依据1996年耕地普查显示，我国耕地资源只有1.3亿公顷，人多地少矛盾相当突出。加之伴随着改革的逐步深化，农业生产率的不断提高，农村剩余劳动力的数量必然越积越多。据专家测算，在农村现有的生产力水平和生产规模条件下，只需1.5亿劳动力就足矣。也就是说，在4.98亿农村劳动力中，有近3.5亿属于剩余劳动力，在这其中已有2亿多分别进入了乡镇企业、非农产业和大中城市打工，还有1.5亿则属于绝对剩余劳动力，目前仍滞留在农村。同时，农村每年还将新增2300万适龄劳动力。而加入WTO后，在农村就业方面，影响总体是负面的，农村剩余劳动力的转移将面临更大的压力，根据华盛顿国际经济研究所的评估，中国加入WTO后，随着关税的降低和农产品进口的放开，将导致增加1100万人的失业。[6]
三、土地保障制度阻滞农村经济发展
农村社会保障的制度安排，必须有利于农村经济的长远发展，必须顺应农业现代化和农村城市化的趋势。但是，强调土地的保障功能，则对上述发展趋势起阻滞作用。
（一）土地作为农民的保障不利于土地资源利用效率的提高
在制度上把土地作为农村人口的社会保障载体，使得我国现阶段的土地具有了双重方面的功能，即土地的经济功能和社会功能。在经济功能上，土地是一种生产要素，是农业生产最主要的生产资料；在社会功能上，土地则是农村人口的生活保障。土地经济功能的实现必须提高土地的经营效率，而土地经营效率的提高首先要求土地经营规模的扩大，只有扩大土地的经营规模才有可能获得规模效益和便于采用农业新技术，从而提高土地生产率和劳动生产率。然而，当土地被赋予生活保障的功能时，拥有一定数量的相对平均的土地就成了每一个农村人口基本生存权的体现，同时根据人口的变动情况对承包地不断地进行调整也就不可避免，农户所拥有的本来就十分有限的承包地，因而也就被分割成星星点点的若干小块。这就构成了我国现阶段土地双重功能之间的矛盾，即土地经济功能的实现所要求的土地集中经营和土地社会功能所存在的土地一家一户分散经营之间的矛盾。土地一旦被赋予社会保障功能便不利于经济功能的发挥，不利于土地资源配置效率的提高。
（二）以土地作为农民的保障不利于农村剩余劳动力的转移
农村经济体制改革以来，已经有大量的农民进入了城市的二、三产业就业，或者实现了就地向非农产业转移，除了在户籍上还属于“农民”，他们与城市人之间的差别已经很小。然而这些在事实上已经实现了向非农产业转移的农民，仍然不能够进入到政府为城镇人口建立的社会保障制度之中，理由是他们已经有了土地保障。这就难怪我国目前农村大量的劳动力向非农产业转移大都以兼业转移为主，据不完全统计，1978～1997年，向乡镇企业和城镇转移的劳动力约2亿，其中有80％是兼业转移，他们与土地保持着若即若离的联系，农闲时进城务工经商，农忙时返乡种田。他们之所以选择兼业转移，就是因为农村承包地是他们最后的退路。[7]对于农村剩余劳动力兼业转移，我们必须深刻认识其直接后果。它造成对农业收益的忽视，对农业投入的低动机，对农田耕种和维护的低效率，总体上形成了家家户户耕种小块土地的小农经济的土地经营方式，这必然影响到中国农业现代化的进程。因此，促进农村剩余劳动力从隐蔽性失业的农业生产中转移出来，使农民实现职业的单一化，彻底改变“两栖人口”的存在方式，就必须切断那些以务工、经商为主要收入来源的农民与其拥有的小块土地之间的若即若离的联系，实现土地的集约化经营，进而实现中国农业的飞跃。而实现这一目标的关键在于社会必须在土地之外给他们提供最基本的生活保障。
四、创新农村社会保障制度的思考
以上分析表明：一方面土地的保障功能在弱化；另一方面土地保障制度严重阻滞了农村经济的发展。因此，没有理由以农民拥有土地的使用权而将农民排斥在社会保障体系之外，对农民提供保障是政府的当然职责，政府有义务根据国家财力和社会经济发展水平来推进农村社会保障建设，通过一系列的制度创新来构建与逐步完善农村社会保障制度，并以之替代土地保障制度，促进农村城市化和农业现代化进程。
（一）在经济发达地区率先建立起农村社会保障制度
依据国际社会保障制度发展的趋势和经验，社会保障制度应走向城乡一体化。我国农村社会保障制度的长远目标也应是与城市职工一样的养老、医疗、就业等各种社会保障待遇。但是由于城乡经济发展水平的巨大差异，我国现阶段农村尚不具备全面推广以社会保险为中心，并与城市相统一的社会保障制度条件。同时由于农村不同地区之间经济发展水平的不平衡，短期内要在全国范围内建立统一的农村社会保障制度显然也缺乏现实基础。”[8]因此，必须立足于这一背景来探讨创新农村社会保障制度的现实途径。在目前，可以在经济发达地区率先建立农村社会保障制度，以此逐步深化我国农村社会保障建设。
改革开放以来，随着政府富民政策的落实，一些农村地区率先进入发达阶段，形成了一些富裕型的农村地区。这类农村主要分布在东南沿海和交通方便的城郊地区，这些地区的市场经济得到了较快的发展，绝大多数农民离开了土地，主要从事商品生产和商品流通活动，人均收入水平也比较高，一般月收入都在2500元以上，像北京、天津、上海、浙江、江苏和广东等地区已经超过3000元，不仅基本生活得到了维持，而且实现了温饱有余，已经具备了增加农村社会保障投入，在这些地区建立农村保障制度是完全可行的。这些地区的农村保障制度可以以高水平、广覆盖和项目体系完整作为出发点，建立起健全的农村社会保障制度。在实施方式上，可以考虑在体现国家和社会责任的前提下，采取一定的强制性方式。在保障项目上，以农村社会养老保险和医疗保险为主体。在养老保险方面，村集体组织和基层组织可以从农户提留中拿出一定比例建立基金，并通过一定的强制性规则，让农户从其收入中拿出一定比例设立个人账户，从而把农户个人的自我保障和农村社区保障有机结合起来。在医疗保险方面，20世纪80年代以来由于农村经济结构的变化，各地结合自己的实际探索出了“村办村管、村办乡管、乡村联办、乡办乡管、大病统筹”等多种医疗保险方式，在发达农村地区可以建立“乡办乡管”和“大病统筹”的医疗保险，以乡镇为中心建立并统一管理，经费由乡、村和个人三方筹集，乡镇统一核算。在养老保险和医疗保险项目的基础上，根据各地经济发展状况，可以适当建立一些社会福利项目。
（二）构建农村非农产业群体的社会保障体系
数量庞大的农村非农产业群体因其农业户口而不能享受城镇居民所享有的社会和经济方面的权益，尤其是不能得到城镇社会保障体系的覆盖，他们的保障仍系于土地，处于一种日益尴尬的境地。为了使进入城镇的农民能够真正走上城镇规范的生活轨道，使中国城市化能够稳步地推进，应当逐步将农村非农产业群体特别是进城农民工纳入社会保障对象，以此构建城乡社会保障制度之间的衔接通道。
1.分类分层保障进城农民工的权益。进城农民工的异质性很强，在把他们纳入社会保障体系的过程中，应对他们进行分类，根据不同类型对社会保障的需求及制度建设的可能分层保障。对在非正规部门就业的劳动者，如个体商贩等，主要以个人储蓄和参加商业保险的方式来取得养老和医疗保险；对在正规部门就业并签定劳动合同的劳动者，从他们在城镇稳定生活所需要的基本条件看，应为他们提供至少包括工伤、医疗、失业、养老等方面的保障。
首先，按照普遍性原则为进城农民工建立工伤保险。从层出不穷的工伤事故到规模惊人的农民工职业病群体，以及由此引致的数不清的劳资纠纷，均决定了针对农民工的工伤保险制度应当作为最基本的社会保障项目优先得以确立。该保障项目对农民工是一种职业风险的分散机制，对用人单位则是符合国际惯例和建立在《劳动法》基础上的工伤赔偿机制。政府负责组织赔偿比较容易操作，无须付出特别成本，其主要职责是制度设计和依法强制推行。
其次，建立面向所有农民合同工的失业保险和医疗保险。就业和医疗是进城农民工相当关注的问题，特别是失业问题，尽管世界上多数国家失业保险是相对靠后实施的险种，开展失业保险所要求的条件也比较多，但农民工对它的需求却很强。与养老保险相比，失业保险和医疗保险所要缴纳的保险费相对较低，企业和个人都能承受。可以依据《失业保险条例》和《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》实施，但须作两点相应补充：一是把保险对象拓展到所有非农产业就业人员，特别是农民合同制工人；二是对农民合同制工人缴纳保险费实行过渡性办法，即在保证农民合同制工人缴纳金额与城镇职工相等的前提下，适当降低企业缴费比例，相应提高农民工个人缴费比例。
最后，吸收进入城镇就业5年以上的农民合同工参加养老保险。现行《社会保险费征缴暂行条例》对农民合同工是否属于保险范围没有明确界定，但在实际执行过程中都将农民工排除在外。改革社会保障制度必须扩大养老保险范围，至少应该吸收在城镇连续就业5年以上的农民合同工参加社会养老保险。在缴费办法上，同样可以在缴纳金额与城镇职工相等的前提下，适当降低企业缴费比例，提高农民工缴费比例。
2.在将农民工纳入社会保障体系的同时，注重建立社会保障制度与土地保障之间的替代关系。在农民工纳入社会保障体系时，他们有可能不愿意放弃土地承包权，从而不利于土地集中经营。一些国家在把农民纳入社会保障体系时，用现代社会保障替代土地保障的做法值得借鉴。在资本主义发展过程中，许多人多地少的国家如德国、法国、丹麦、日本，最后都形成了小土地占有制，随着社会经济的发展，客观上都提出了扩大土地经营规模的要求。在这种情况下，向农民提供社会保障成了这些国家鼓励农民自愿转让土地、促进土地集中的重要工具。[9]德国1957年建立了面向农民的社会养老保险制度，同时专门制定了农场转移条款，该项条款规定：农民到了退休年龄之后，只有把农场转移给了继承人，才有权利申请领取养老金。法国对放弃耕地的老年农民给予补助，1962年，立法设立了“调整农业结构社会行动基金”，作为对65岁以上领取退休金的人放弃农业经营的补助，平均每人每年可得1500法郎，而对于仍在从事耕作的老年农民不能享受补助，以鼓励他们将土地转让出去。20世纪70年代后，对60～65岁接近退休的农民也发放“非退休者的补助金”，鼓励他们在达到退休年龄前的几年交出土地。据统计，1962～1979年，57万农民因领取退休离农补助而交出的土地约1100万公顷，占法国农用土地的1/3。在我国也应注意形成社会保障制度与土地保障之间的替代关系，诱导纳入社会保障体系特别是养老保险体制的农民工放弃土地，比如规定转让土地使用权的农民工可直接参加社会养老保险，土地使用权置换出的保障资金直接进入农民工个人账户，从而促进农地流转，防止土地细碎化。