我国农民工社会养老保险困境及对策研究，本文主要内容关键词为：养老保险论文,农民工论文,困境论文,对策研究论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］C913.7 ［文献标识码］A ［文章编号］1003-4145[2010]04-0045-04
一、问题的提出
随着中国经济社会的发展，中国改革开放和工业化、城市化进程的推进，在我国的制度变迁和社会转型的过程中，出现了一个特殊的、介于城市和农村边缘的特殊群体——农民工。何为农民工？首先，他们来自农村，属于农业户口；其次，他们的社会身份虽然是农民，但他们的主要时间是在从事非农生产活动；再次，他们的非农活动不仅限于工业领域，还包括商业、服务业等第三产业活动。①因此，笔者认为：农民工是指户口在农村，在城市受雇佣于企业、单位，从事非农生产、服务活动并以务工所得作为谋生手段，同时还没有放弃农村土地承包经营权的劳动者。随着农民工群体的不断演变，其内部结构发生了显著的变化。静态来看，目前农民工至少可以分为三大类型：一类是已经城市化的农民工，他们虽然具有农村户籍，但是已经在城镇拥有稳定的居住场所、稳定的就业岗位和相对固定的就业关系，以及能够满足在城市生活的经济能力，他们的归属只能是城市；二类是只有农闲季节外出务工的传统农民，他们的归属很大可能是农村；三是仍然处于流动状态的农民工，这是农民工中最大的群体，这类群体进入第一类人群的人数在不断上升，或者以做城市人为目标。②
据统计我国现阶段农民工总数在1.5亿以上，其中80%以上农村家庭中有人在外务工。他们在城市中大多集中在劳动密集型产业特别是那些城市人根本不愿意从事的环卫保洁、建筑施工、餐饮服务、井下采掘等行业。这些工作或是有毒有害、或是危险系数高、或是工作环境较差，并且有的企业主未给其雇工提供必要的安全防护措施和劳保产品，由此给农民工的安全和健康带来隐患。此外，农民工的工资待遇水平普遍较低并且拖欠现象仍然存在。如今，城市职工工资水平逐年递增，而农民工却享受着最低水平的工资，再加上物价和消费水平的快速上涨，不可避免的给农民工的城市生活带来压力甚至是困境。
基于此，农民工具有高流动性、工作的低层次性、非正规就业性、低收入性及自我保护能力差等特征。他们工作勤奋、生活艰辛，为城市创造了巨大的社会效益和经济效益，为城市的繁荣和发展做出了巨大的贡献，促进了社会经济的进步，理应得到应有的回报，然而农民工不仅其城市生活状况与城镇职工有着较大的差距，更为关键的是他们中的大多数仍未被社会保障制度所覆盖。作为城市化的主力军，城市中生存的边缘人，农民工的社会保障问题一直以来都受到社会各界的广泛关注。而社会养老保险作为社会保障体系中最为重要的内容，它所承担的老年风险又是每个人所必须面对的。
因此，建立并完善农民工的社会养老保险不仅是为农民工生存、发展及解除其后顾之忧提供保障，更是维护社会和谐、稳定的重大举措，是我们应该认真思考和加以解决的关键问题。
二、农民工社会养老保险的必然性和紧迫性分析
目前，我国正处于全面建设小康社会，推进社会主义现代化建设的新的发展阶段。基于我国城乡二元的人口结构，以及农村发展相对滞后的现实状况，要想尽快实现我国的小康社会及社会主义现代化的奋斗目标，重点和难点在农村，主要对象是农民。而农民工作为我国社会制度变迁和社会转型过程中出现的特殊群体，由于受到我国城乡之间、区域之间发展不平衡的影响，其所面临的各种社会保障问题日益成为急需解决的问题。实现对农民工群体的社会保障，特别是社会养老保险，对于我国经济社会的发展具有十分重要而深远的意义。
（一）解决农民工社会养老保险有助于解决“三农问题”
解决“三农问题”的关键在于实施城镇化战略，减少农村人口，推动农村剩余劳动力走进城市，走进企业，外出务工；这样不仅能够实现农业的产业化、集约化经营，使农业生产的规模化、机械化和现代化不再遥遥无期，而且，也可以增加农民的收入，改善农民生活水平，提高农民的专业技能和个人素质。在农民工逐步城市化的过程中，要为他们建立起全方位的社会保障体系，解决他们在教育子女、看病医疗、未来养老等方面的问题，为有效解决“三农问题”提供有利条件。
（二）解决农民工社会养老保险有助于推进我国城镇化的进程
在城镇化进程中，农民工由于主要靠打工的收入生活，因而放弃了农业生产活动，甚至有些年轻的农村人从小就不具有从事农业劳动的意识和技能。中国城镇化的任务，不仅是要把富余农业劳动者转变为非农业劳动者，同时也要把农村人口转变为城镇人口，而促进城镇化的关键不但是要为农村务工人员提供增收的机会和渠道，更重要的是为其提供解决后顾之忧，使其能够安心进城务工的社会养老保险。因此，建立农民工社会养老保险既是实现城镇化的保障，又是加快我国城镇化进程的关键举措。
（三）解决农民工社会养老保险有助于实现公平、正义，推进我国和谐社会的建设
在中国的改革开放、以及工业化、城市化的进程中，农民工这个特殊的群体不怕艰苦、任劳任怨、创造了巨大的社会财富，推动了经济社会的快速发展，然而他们却没有得相应公平的待遇，其人身权利、经济权利得不到保障，具体表现在：工资待遇偏低、拖欠严重；由于保护措施不到位及设施不完善而导致的工伤事故时有发生，重病、大病无钱可治；就业的供求失衡造成他们在城市中就业的弱势地位，一些应有的权利得不到保护，诉求渠道不畅；参加城镇职工基本养老保险的制度得不到落实，即使有落实的也因不能转移接续养老关系而退保，等等。农民工社会保险的艰难处境使得社会主义的公平机制得不到充分体现。与此同时，有的农民工由于遭受不平等待遇所导致的心理失衡诱发其行为失范，近年来，农民的高犯罪率也成为了重要的社会问题之一。社会保障作为社会的安全网和稳定器，是以保障公民基本的生存权和人身权为目的，将农民工纳入社会保障体系，维护农民工的合法权益，给予农民工公平待遇，解决农民工的后顾之忧，有助于城乡精神文明建设，有助于城乡社会稳定，从而使公平、正义的社会主义价值理念得到最大体现，促进我国的经济建设、城市化建设、和谐社会建设。
三、现行农民工社会养老保险面临的问题及原因分析
总的来看，当前我国农民工的社会养老保险面临以下几方面问题。
（一）参保率低
据有关调查分析，截至2008年底，全国参加城保的农民工2416万人，只占在城镇就业农民工的17%，并且参保者中能够达到15年以上缴费并工作到退休年限享受养老待遇的人数更少。究其原因，可以从以下几方面进行分析：一是从农民工自身而言：(1)农民工收入较低，没有能力支付养老保险费。我国目前的养老保险制度规定，用人单位需缴纳工资总额的20%，个人缴纳工资总额的8%。由于农民工从事的大都是一些简单的体力劳动或者是较低层次的服务性工作，获取的收入很低，其工资收入大大低于流入地区的社会平均工资水平。他们不仅要支付日常生活开支，还要支付与日俱增的房租，支付教育、医疗等方面的支出，维持城市生活已捉襟见肘，缴纳社会养老保险费更是难以承受的负担。(2)农民工对养老保险认识不足，保险意识不强。农民工大多是只读了小学或初中就进城务工，文化水平普遍较低，再加上普遍年纪较轻，对社会保险的待遇认识不足，对自身的养老风险预测不够，比起年老后的不可预知的待遇更加看重眼前的利益。(3)一些在城镇居无定所的农民工或是以农业为主，以务工为辅或是工农并重，他们只以可以获取工资性收入为目的，并不追求或是注重以参加养老保险来防备以后的养老为目的，并且他们所获取的微薄收入也使他们不愿意以牺牲眼前的利益来等待许多年后的养老保险。(4)农民在就业中处于弱势地位。由于当前就业困难，就业供求关系失衡，当农民工所在企业不为他们办理社会养老保险时，他们不愿冒失去工作的风险而提出合理的社会养老保险要求。二是从企业角度而言：(1)企业的社会责任感薄弱，很多企业不为农民工缴纳养老保险，不落实有关农民工社会保险方面的政策，只发放基本工资，只想着依靠廉价的劳动力来获取更多的收益。(2)缺乏有力的惩罚措施。虽然制度规定企业要为农民工参保缴费，但企业不为农民工缴费却没有相应的硬性惩罚措施，受惩罚的成本远远小于为农民工参保缴费的成本，因此一些企业会选择不落实政策。三是从其他相应制度对社会保障制度的影响而言：首先，从城乡户籍制度看，我国由来已久的城乡二元结构，造成许多方面的城乡差距，反映在社会保障制度建设中也是如此。虽然有些省份已经进行了户籍制度改革，没有所谓的城市户口或是农村户口，但是本质上，尤其是在一些制度或是待遇的享受上，仍然是截然分开的。农民工的回流反映了他们并没有真正被融入到城市中，仍然处于相对漂泊的状态。其次，从目前的土地制度看，当前农村的土地，还具有着一定的社会保障功能。当农民工失去城市工作的时候，承包的土地可以作为农民从事非农就业的退路，参加社会养老保险对农民工的吸引力因此而减弱。
（二）退保率高
农民工的特点是流动性大，工作场所不固定，频繁往来于城市之间、城乡之间。这对当前的城镇职工养老保险制度提出了挑战。按照我国现行养老保险制度，个人缴费年限累计满15年的，退休后按月发给基本养老金。为了让高流动性的农民工真正享受到社会保障，国务院在2009年年底前出台了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，提出参保人员跨省流动就业的，养老保险关系应随同转移到就业所在地，在转移养老保险关系和基金后，其流动前后的缴费年限（含视同缴费年限）合并计算，个人账户储存额累计计算，保障了参保者在达到法定退休年龄时，享受养老退休待遇。新政策从2010年元旦开始实施，养老保险跨省流动成为可能。但出台后，深圳却出现了一天退保1.8万人的现象，成为深圳有史以来最大的一次“退保潮”。分析退保率高的原因，在养老保险关系转移新政策前，是因为没有政策和办法转移，这就意味着农民工虽然在辗转打工的各个城市参保，在年老时却享受不到应有的养老保险待遇，所以退保率高，退保给农民工的自身权益带来一定损害③；在养老保险关系转移新政策出台后，笔者认为，一是因为没有给农民工一个接受、消化新政策的过程。政策从发布到实施时间非常短，许多农民工并没有真正理解政策的内涵，对新政策还存在着不清楚、不明白之处，亦存在着怀疑的态度。二是一些户口在农村的相对年轻的农民工，养老意识比较淡薄，觉得还是先拿到钱实在，并且回家过年能多带一点钱回去。三是新政策规定，未达到待遇领取年龄前，不得终止基本养老保险关系并办理退保手续。这意味着今后农民工只能转保不能退保，有参保人指出，这一规定没有充分考虑到农民工的流动性和失业后没有续交能力的低收入者，客观上加重了农民工的忧虑，推动他们在新政策实施前“突击退保”。四是一些年龄较大的农民工参保时间较短，无论如何也不够15年的累计缴费年限，所以选择退保。据深圳市社保局发放的调查问卷显示，对养老保险转移新政策不了解，对转保流程复杂性的担忧以及对将来工作地点和时间的不确定，是参保人选择退保的主要原因。
（三）现行养老保险制度中存在的一些问题
农民工按照规定可以参加城镇职工基本养老保险。2009年国家启动新型农村养老保险制度以及出台养老保险关系转移接续办法后，农民工既可以参加城镇职工养老保险，回到农村后也可以参加村养老保险，并且年限、待遇可以相互衔接和计算。但是，制度中仍然存在一些不合理因素：一是农民工参加城镇职工养老保险的缴费比例较高。农民工收入比较低，规定他们与相对稳定的城镇职工相同的缴费比例，对农民工而言是个不小的负担，这对他们选择是否参保影响较大。企业为农民工缴费比例也是同在职职工一样的比例，这也使企业感到负担较重，因为使用农民工的企业，一般属于劳动密集型企业，大量的农民工的养老保险费会使企业不负担很重，反而不去承担应有的缴费责任。二是统筹层次相对较低。尽管2009年全国实现了省级统筹，但真正实行起来还需要一定的时间。较低的统筹层次影响了农民工的流动和参保，尽管养老保险关系转移接续办法已经出台，统筹层次相对较低和全国范围内统筹单位数量的庞大，将会使得养老保险关系转移接续涉及的许多方面遇到困难。三是制度规定了农民工参加城镇职工养老保险和参加新型农村养老保险可以进行转移接续，但目前新型农村养老保险尚未全面开展，两种养老保险制度之间如何转换和接续，都没有具体的规定，会影响到养老保险关系的转移接续。
（四）养老保险立法滞后
法律是通过强制性手段来规范公民行为，维护社会的安定有序，遵纪守法是每个公民应尽的责任和义务。当前我国尚没有一部社会保险法律，有的仅是一些法规或是规章、政策或是办法，更不用说针对农民工的社会保险方面的法律了。同时，因为各地法规不统一，作法也各不一样，彼此之间常存在许多不协调甚至是矛盾之处，从而使现有的关于农民工社会保障的地方性法规和一些规范性文件无法发挥出应有的作用④。由于缺乏完善的法律的强制性规定，加上现有的监管力度不足，许多农民工因为种种原因放弃参保或选择退保，在很大程度上影响到社会保险体系的覆盖，影响到农民工权益的保障。
四、完善农民工社会养老保险的几点对策建议
针对当前农民工参加社会养老保险面临的问题，结合实际工作，提出以下几点对策建议。
（一）加快社会保险立法工作。目前我国的社会保险制度大多停留在政策法规或是办法层面，尚未完全上升到法律层面。现有的政策中针对农民工的规定也较为宏观，操作性不强，或是操作起来比较复杂。政策规定中的农民工相应权利的落实，得不到监督，没有得到落实的也没有有力的制裁措施或是办法。因此，我国需要尽快出台社会保险法，将包括农民工群体在内的所有人群的社会保险，都以法律的形式规定下来，明确政府、企业和个人的权利和义务，制定明确的惩罚措施，让公民的社会保险得到法律的保护，让违法行为得到应有的制裁，使社会保险制度更快地成为社会主义市场经济中不可或缺的稳定器和调节阀，为经济建设保驾护航。
（二）尽快完善现行养老保险制度。针对农民工既可以参加城镇职工养老保险，也可以新型农村养老保险的事实，加快研究适合的、有吸引力的农民工参保办法。一是更多的引导农民工参加到城镇职工养老保险体系中来。在城镇职工养老保险制度框架内，为农民工设定低缴费基数低缴费比例以及享受的相应的待遇的政策，给他们选择的权利，给他们能够交得起的权利；为大量雇佣农民工的企业，既要规定合理的缴费基数和比例，又要给予其他方面一定的优惠政策，使他们愿意为农民工提供就业岗位，愿意为农民工缴纳保险，并要培养引导他们以履行社会责任感而自豪。二是加快推行新型农村养老保险制度。在试点先行、获取经验、总结教训的基础上，加快推进制度建设步伐，尽快覆盖到所有符合条件的农民，让制度之间的相互衔接有所依托。三是加快制定养老保险转移接续办法相关的配套政策和措施。研究制定新型农村养老保险与城镇职工养老保险在缴费年限、待遇享受等各个方面的转换，抓紧制定操作性强、便于携带、简单又易于理解的具体转移接续办法，使农民工真正感受到办法是保护他们的权益而不是侵害他们的权益的。要使农民工明白如何转移和接续，如何计算养老保险待遇，使他们由被动参保、主动退保转变为主动参保、积极参保。四是加快推进全国统筹。养老保险社会统筹层次低，就会影响到社会保障发挥全社会共济的功能。目前虽然实现了养老保险省级统筹，但现实中跨省流动的情况更为多见，养老保险伴随人的一生，全国统筹是必然的最终的目标。因此必须在各方面推进养老保险全国统筹工作，应首先在法律中给予方向性规定，以立法推动现实。如果不加速推进养老保险制度的全国统筹，养老保险续转办法将会遇到许多难以克服的困难，也不可能从根本上解决现实中的各种问题。
（三）加快推进其他制度改革。一要加快户籍制度改革，加快推进农民工身份向城市居民身份的转换，使得他们在各个方面，包括心理上都能够真正融入城市中，真正享受到与城市居民同等的待遇。二要加快土地制度改革，借鉴发达国家农民养老保险制度，改革土地使用权流转制度，使其与农民养老保障相衔接，这既可解放土地，推进土地集约化经营，提高农业生产率，又可使释放出的劳动力推进城镇化建设，并相应享受到养老的制度保障。三要加快推进社会保险信息管理。进一步优化“金保工程”—社会保障信息管理系统，把现在不得不采取的比如纸介质传递信息的这种方式，逐步转为电子介质的传递，实现各省之间的联网。加快开发社保缴费信息的查询系统，推行全国社会保障信息卡，实现全国社会保障一卡通的目标。
（四）加大宣传力度，提高全社会对农民工养老保险的重视。政府应通过网络、媒体、通讯等各种传输渠道加大宣传、教育力度，使全社会能够重视农民工的养老保险问题。一是要通过宣传教育，帮助农民工转变短视的观念，使他们充分认识到参加养老保险的重要性和重大意义，认识到养老保险关系转移接续办法是保护他们的权益的，真正能够理解并接受相应的制度安排。二是要通过宣传教育，最大限度的使城市居民转变观念，消除其对外来务工农民的歧视，使他们学会与农民工平等、友好相处，充分肯定农民工对社会的巨大贡献，彻底消除部分城市居民长期形成的对农民工的一些不良行为。三是要通过宣传教育，使企业主能够充分肯定农民工的辛苦劳动，健全并完善农民工的安全保护设备及措施，自觉承担对农民工养老保障的责任，给予农民工以平等的待遇，避免拖欠农民工工资的现象的发生。最后，通过向农民工传播法律及社会保险相关知识，增强农民工的维权意识，使他们能够逐渐树立风险防范意识，了解社会保险对自身养老的保障作用，从而充分提高农民工的自觉参保意识。
五、结语
农民工在我国社会主义现代化建设过程中发挥了重要作用，为我国社会的进步和发展创造了宝贵的财富，是国家的宝贵资源。然而，由于农民工自身特点的特殊性及目前城乡三元结构带来的影响，使其成为城市中的边缘人和弱势群体，农民工的社会保障制度还并不完善。农民工社会养老保险问题的解决不仅关系到农民工自身的权益保护，更是构建我国和谐、稳定社会的重要保证。因而，只有高度重视农民工的社会养老保障并采取有利措施，才能从根本上实现农民工的“老有所养”，促进我国经济社会的又快又好发展，相信只要我们共同努力，农民工养老保险问题定会随着我国社会的发展而逐渐并最终得到解决。
收稿日期：2010-03-03
注释：
①刘军、李丽：《农民工社会保障体系构建中的问题及对策分析》，《三农问题》2009年第9期。
②周振、谢家智：《重庆市农民工养老保险现状及其思考》，《保险研究》2009年第4期。
③孙丽：《浅析农民工社会保障问题及对策》，《学术研究》2009年第9期。
④高乐：《新时期农民工社会保障问题初探》，《农村经济》2009年10月。