乡镇长直接选举的体制性矛盾及解决思路，本文主要内容关键词为：直接选举论文,乡镇长论文,思路论文,矛盾论文,体制性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着村民自治制度的广泛建立和逐步完善，民主选举向乡镇一级拓展，建立和完善乡镇长直接选举制度，已经成为社会主义民主深入发展的必然要求。乡镇长直选有利于巩固基层政府的治理基础，增强基层政权的合法性，是我国社会主义民主政治的一个新的现实生长点。但是，自1998年四川省遂宁市步云乡首次实行乡长直选以来，乡镇长直选的改革一直呈零星发展的“孤岛”态势。乡镇长直选改革的发展难以深入，主要是因为其与现行的乡镇人民代表大会体制、乡镇党政机构并立的执政体制、党管干部体制以及上下级政府之间的压力型体制在理论与实践上存在着诸多的矛盾。只有从新的视角正确认识这些矛盾，进行配套的基层政权体制改革，乡镇长直选才能顺利实施，直选的目标才会真正实现，直选的成果才会得到保持和巩固。
一、乡镇长直接选举与乡镇人民代表大会体制的矛盾及解决思路
人民代表大会制度是我国的基本政治制度，是人民当家作主、行使国家权力的根本途径和方式。体现在乡镇政权层面上，一方面选民直接选举产生的乡镇人民代表大会，对人民负责，受人民监督；另一方面正副乡镇长都由乡镇人大选举产生，组成乡镇人民政府，执行乡镇人大的决议，对其负责，受其监督并向其报告工作。这种人民通过乡镇人大间接向乡镇政府授权和乡镇人大在乡镇政权中处于最高地位的体制，在我国《宪法》和《地方人大政府组织法》等法律中，都作了明确的规定。
实行乡镇长由选民直接选举产生，必然会对乡镇人民代表大会体制构成直接的冲击。乡镇长直选后，乡镇人大与乡镇政府之间的权力运作关系发生了重大变化。按照由谁产生对谁负责的原则，乡镇长应对选民负责，接受选民的监督。而且乡镇长在竞选时用自己的施政纲领与选民的选票达成了交易，政府与选民的关系具有社会契约的性质，所以乡镇治理的重心和政府各职能部门的工作重点，都转移到了乡镇长竞选纲领的兑现上。这样，它同原先的乡镇党委做出重要决策，然后交乡镇人大通过加以合法化，再由政府执行的权力运作模式将出现矛盾。
对于乡镇长直选与乡镇人民代表大会体制之间的矛盾，应有正确的认识和处理。首先，要科学理解人民代表大会制度的实质，正确处理人民直接授权与间接授权的关系。人民代表大会是人民当家作主的主要形式，但它不是人民行使自己权力的唯一形式。直接授权即采取乡镇长直接选举的方式更符合人民主权的原则，可以更好地保障人民的政治参与权，可以避免代表们因个人利益或受到威胁和控制而违背人民意愿，直接选举还可以增强政府的合法性。
其次，实行乡镇长直接选举和强化乡镇人大权力在现阶段是可以并行不悖的。乡镇人大在实际政治运作过程中被边缘化，主要是因为乡镇党委（有时也包括其上级县级党委）代替乡镇人大行使职权而不是通过乡镇人大发挥领导作用。乡镇长直接选举侵害了乡镇人大的权力，从某种意义上讲仅存在于法律的文本规定之上，在实践中更多的是对党委人事权力的分解。而且乡镇人大除了选举权之外，还拥有决策权、监督权等重要权力，强化乡镇人大权力的改革还有很大的制度空间。
今后在乡镇长直选的情况下，乡镇人大应该这样发挥自己的作用：一是积极参与并主持乡镇长选举工作。选举主持机关对于选举工作的顺利进行非常重要，其自由裁量权很大，不仅直接关系到选举的公正与否，而且对公民的选举权与被选举权能否真正实现也会产生重要影响。由乡镇人大具体主持乡镇长直接选举工作能够保证选举的公正和有序进行。这是因为乡镇人大本身也是由选民直选产生，具有广泛的代表性，可以减少地方宗族势力、黑恶势力对选举的干扰。这也是坚持、加强和完善人民代表大会制度的积极有效的探索。二是继续发挥对本区域内重大事项的决策权力。尽管乡镇长直选之后，乡镇长的权力来源和责任由人大转为选民，但并不妨碍乡镇人大行使重大事项的决策权。因为选举只是定期的一次性政治行为，选民平时的意见表达和意见综合还是要通过人大代表来行使，否则乡镇长的权力就会膨胀，缺乏制约，反而会损害选民的利益。在乡镇人大与乡镇长意见不一致时，最终决定权还是应该由乡镇人大掌握，当然可以实行乡镇人大推翻乡镇长的意见必须获得三分之二多数之类的决定，使人大的否决权执行的更为严肃。三是强化乡镇人大的监督职能。分散的选民由于条件、精力等诸多的限制，无法对乡镇政府实行有效地日常监督。作为选民的代表，乡镇人大必须承担起监督政府的职能，审议政府的预算和财务开支，督促乡镇长努力实现竞选时的承诺，接受乡镇长的定期述职，并代表选民对乡镇政府的工作进行评议考核。当乡镇长违反法律或行政失职时，乡镇人大还可以启动对乡镇长的弹劾罢免程序。
二、乡镇长直接选举与乡镇党委的领导体制之间的矛盾及解决思路
我国政治体制的重要特点是各级党委在政府中发挥领导核心作用，在乡镇政权表现为：乡镇党委是实际的决策者，同时总揽全局、协调各方，基本垄断了决策性权力。乡镇政府实际上是乡镇党委的执行机关，只拥有执行性权力，而且这种执行权力还经常受到党委的干预。实行乡镇长直选必然和乡镇党委这种模式的领导体制产生矛盾和冲突。
一方面，乡镇党委垄断决策权的领导体制使乡镇长直接选举失去应有的作用和意义。选举实际上是一种政治授权机制。这种政治权力必须是完整的、充分的权力，既包括执行权，也包括相当大的决策权，既包括管事的权力，也包括管人的权力。否则选举获胜者很难把自己的施政纲领贯彻实施，竞选承诺也不可能兑现，当局和民众之间的支持与回应的关系无从建立，选举只能沦为形式，无法发挥其应有的功能。
另一方面，乡镇长直接选举也会对乡镇党委垄断决策权的领导体制带来冲击，导致新的党政关系紧张。直选产生的乡镇长虽然按照惯例仍在乡镇政权中处于“二把手”的位置，但是其权力来源的合法性比乡镇党委书记高，而且在民意的支持下和舆论的关注下，拥有了更多的与党委书记抗衡的资源，必然会追求更多的施政自主权。而乡镇党委书记自然也会以坚持和加强党的领导的名义继续维护自己的权力。由于党委和政府的权力没有也不可能精确地划分，在现行的党委领导的体制下实行乡镇长直选极有可能导致党政关系更为紧张，造成双方相互掣肘的既无效率又很难说是民主的最坏局面。
因此，实行乡镇长直选，必须改革现行的乡镇党委的领导体制，建立科学的乡镇党政关系。这就需要正确地认识和处理党政职能分开。笔者认为，执政党的职能应该分为两部分，最重要的是控制政府、行使公共权力的职能，即“执政”的职能；党的职能还包括开展党务活动的职能，如组织、宣传、统战等职能，这些职能是党组织对社会进行领导所必不可少的，但和控制政府相比是次要的，处于从属地位。所以，对于乡镇政权而言，为确保乡镇公共权力的行使能够统一，确保乡镇党委的“执政”职能得以顺利发挥，可以实行乡镇党政一把手合一的制度。另外，在党内设置专职管理党务活动的副书记。这样，既符合政党政治和公共权力运作的普遍规律，避免了党政分工不清，相互争权的弊端，又坚持和加强了党的领导地位和执政地位。
当然，在乡镇长由直选产生，其结果具有很大的不确定性的情况下，如何实现乡镇党政一把手合一是一个很大的难题。比较可行的方案就是效仿农村党支部书记选举的“两票制”做法，承认乡镇长直选的结果，通过党内选举或任命等方式使直选的乡镇长成为乡镇党委书记。从法理上讲，这种方案似乎侵夺了党代表选举党委书记的权力。但是，一方面从政治的“应然”角度来看，为确保乡镇公共权力的统一，实行乡镇党政一把手合一之后，乡镇党委书记实际上是公共职务，而不仅仅是党内职务，如果由占人口少数的党员选举产生就会事实上剥夺大多数公民应有的政治选择权；另一方面，从政治的“实然”角度来看，乡镇党代表实际上并没有自由选举党委书记的权利，这种方案消解的还是上级党委的部分人事权。
如果由直选产生的乡镇长不是党员怎么办？应该说党集聚了大多数的政治精英，出现这种情况只会是少数。在现有的宪政体制下，直选产生的非党员乡镇长也必须坚持为人民服务的宗旨，接受党的领导，从而具备了成为一个党员的基本条件。因此，党组织应当积极地把直选的非党员乡镇长吸收到党员队伍中来。同时党组织可以利用在人大中的主导地位，通过人大来行使重大事项的决策权，并严格监督该乡镇长履行职责时必须遵从现有的法律法规和上级政府合理合法的政令。党组织依靠乡镇人大多数代表来监督制衡非党员乡镇长，也是社会主义民主发展进程中的有益探索。
三、乡镇长直接选举与党管干部体制之间的矛盾及解决思路
实行乡镇长直选必然会和现行的党管干部体制的一些不适当的做法产生矛盾。党管干部是党的干部人事制度的基本原则。党管干部原则一方面使我们党吸纳了大多数社会精英，同时又排斥了政治异己力量进入领导岗位的可能性，有力地保障了党的执政地位。但在具体实践中，往往把党管干部等同于干部任命制，或者用选举的形式来确认干部任命制的实质，形成了干部变相任命制的现象。因此，必须改变对党管干部体制的理解，革除某些不合时宜的做法，确保乡镇长直选顺利进行。
从根本上说，党管干部的目的就是为了确保党的执政地位。而执政党只有使执政具有合法性和科学性才能长久地巩固执政地位。应该这样来理解党管干部原则：在干部人事制度和选举选拔制度中，哪些做法只要是有利于提高党执政的合法性与科学性，就有利于巩固党的执政地位，也就坚持了党管干部的原则。这就要求党组织改变包办性质的干部任命制和变相任命制，鼓励和支持党员干部平等地参与竞选。在当前的乡镇长选举过程中，尤其是候选人提名和正式候选人的确立方面，还存在着许多程序上的不平等。主要表现为乡镇人大主席团提名（一般而言体现了上级党委的意志，实为政党提名）和代表（选民）联名提名存在着事实上的严重不平等。很多情况下，党组织为了确保自己提名的候选人顺利当选，利用正式候选人确定过程中的“反复酝酿”等模糊性规定，排挤了绝大多数的代表（选民）提名的候选人。2004年新修正的《选举法》（第31条）和《地方人大政府组织法》（第22条）特地规定了预选的方式，以杜绝黑箱操作。这是一个重大的进步。但预选未能从根本上消除两类候选人之间的不平等，而且也无法避免政党提名的候选人在预选或正式选举中失败会严重损害党组织政治权威的问题。
因此，笔者建议，党组织在乡镇长直选中，不再直接行使提名权，而是对党内每一个符合条件的自愿参与竞争的党员干部，给予同等的政治支持，放手让他们施展自己的才华，主动去争取选民的联名提名，成为初步候选人，再通过预选和正式选举公平地决出胜负。这种非政党式的政治竞争在国外也普遍地存在，如许多国家规定成为候选人必须征集到一定数量选民的支持，而且独立候选人参与竞选甚至获胜的也不在少数。这种提名方式在乡镇层面上也具有技术上的可行性。我国一般的乡镇人口都在两万到五万之间，县城或县级市的中心城镇人口要更多，但人口更加集中，交通通讯事业也更为发达。如果充分发挥大众传媒的作用，并允许竞选者组织自己小规模的后援班子，提名和竞选都可以顺利进行。这样，竞选的获胜者从党组织和民众两个方面都获得了足够的政治支持，可以有效地把对党负责和对人民负责统一起来。
党组织还应成为直选程序与规则的守护者。党组织不再提名之后，就可以超越于具体的政治竞争者之上，监督竞争各方严格遵循既定程序与规则。如党组织可以通过乡镇人大在选举委员会等机构中积极发挥作用：一方面保护和支持竞选者正当地宣传、推介自己的政策和形象；另一方面严厉禁止黑恶势力、宗族势力、宗教势力、民族分裂势力等插手选举，打击贿选行为和相互进行人身攻击的不道德行为，保障选举的顺利进行。在竞选过程中，为了迎合选民，竞选者很有可能做出某些消极的承诺，与基本的政治原则、国家法律法规、既定的路线方针政策发生抵触。党组织对这种无原则迎合民众情绪的民粹主义行为应当坚决依法加以制止和纠正，以维护党的执政地位，保持政治稳定和社会安定。同时，党组织还可以积极动员和引导大众媒体广泛地、正确地报导竞选和选举，让民众拥有更多的知情权，增强公开性和透明度，从而保证选举的公正性。只有这样，选举才能顺利地进行，而且党组织可以摆脱具体个人得失成败的影响，直接从程序和规则上获取更为稳固的执政合法性。
四、乡镇长直接选举与上下级政府之间的压力型体制的矛盾及解决思路
我国是单一制国家，各级政府之间实行下级服从上级的统一领导，但又充分发挥下级的主动性、积极性的原则。但长期以来我国上下级政府之间事实上形成了一种“压力型体制”。（“压力型体制”是荣敬本等人在《从压力型体制向民主合作体制的转变——县乡两级政治体制改革》一书中提出的）其主要表现如下：一是上级政府将各项经济、社会和政治任务、指标逐一分解下达给下级政府，并以完成情况作为考核、评价下级政府“政绩”的主要标准，甚至实行所谓的“一票否决制”。通过层层政府传递压力，作为行政链条最低端的乡镇成了最终的承受者，担负了许多本应该由上级政府承担的公共事务。二是财政上实行分税制和包干制，规则制定权由上级政府掌握，优势财源被上级政府所垄断，劣势财源则分配给下级政府。处于最底层的乡镇政府既事务繁重又财政匮乏，不得不在制度外自谋财路，最终形成乡镇政府对制度外财政的依赖，从而导致农民负担沉重，干群关系紧张。
实行乡镇长直选之后，民选的乡镇长必然会与这种“压力型体制”产生尖锐的矛盾。如果屈从上级的压力，乡镇长很快就会失去民意的支持，直选的成果也将损失殆尽。如果乡镇长依靠民意的支持与上级对抗，不仅会受到上级的掣肘和报复，而且也会使乡镇长直选改革的执行者——上级政府失去推动改革的动力，或者终止直选，或者在大势所趋之下转而采取暗中操控直选的行为，使直选沦为形式。
因此，必须深入改革上下级政府之间的这种“压力型体制”，实行以完备的法治为保障的上下级政府分权式的体制，各级政府的权、责、能必须相应一致。上级政府不得向乡镇政府无代价的转嫁本属于自己的事务，不得通过强化有关职能部门的派出机构任意蚕食乡镇政府的权力；乡镇政府应有比较可靠的与自己应提供的公共产品相对应的财政收入，在取消农业税之后，各乡镇应得财政收入应有法律法规作保障；直选后的乡镇政府其人事权更多地应由选民和人大代表来决定，上级政府应当保证乡镇领导人的任期制，不得无故撤换。当然，对于应当执行的上级政府的任务，乡镇政府也要不折不扣的完成，不得假以民意，拖延不办。
为了确保乡镇政府与上级政府之间的事务权、财政权、用人权划分的合理，除了通过制定相应的法律法规明确规定之外，还应当建立上下级政府之间的谈判机制。下级政府在这个谈判机制中应当有合理地讨价还价的权利，而不应完全受制于上级政府，所分摊的行政任务也不能完全刚性，应当根据乡镇的实际情况和乡镇政府的实际能力加以调整。只有这样，直选的乡镇长才能最终把对下负责与对上负责结合起来，把选举的成果转化为治理的成果，以治理的有效性加上直选本身的合法性保障直选制度能够行之有效，长久巩固。
综前所述，乡镇长直接选举制度涉及乡镇政权层面的政治权力调整和再分配等核心问题，因而与现行的政治体制产生了多方面的矛盾。这些矛盾大致可分为两类：一类是乡镇长与同级政权体系中的乡镇人大和乡镇党委的矛盾；另一类是乡镇长与上级政权体系中的党委、政府的矛盾。这些矛盾的解决也与提高政治权力运作的合法性与科学性这两个基本问题紧密相关。选举的主要功能就是赋予政治权力以合法性，而只有普遍、平等、自由、直接的选举才能实现这一功能。这就需要将选举乡镇长的权利由人大代表扩展到全体选民，同时改革党管干部的具体做法，以保证选民的选择权和参与选举者的竞争权。直接选举制度的巩固也离不开政治权力运作的科学性，最重要的就是保证乡镇公共权力行使的统一性，这就需要科学划分上下级政府之间的权限，同时力争乡镇党政一把手合一，消弭党政争权的矛盾。为了防止直选产生的乡镇长权力过大、缺乏监督从而导致滥用权力，选民和县乡两级党委应当通过乡镇人大对乡镇长的施政进行严格的监督，必要时依法弹劾和罢免，以保证乡镇公共权力运作始终合法、科学。