追溯财政税收的“元规则”，本文主要内容关键词为：税收论文,财政论文,规则论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国的税收总量经过连续十几年的急速增长后，税率已达至较发达国家的中上游水平，这无疑印证着我国实行的是重税政策。根据中国社会科学院财经战略研究院“将全面深化财税体制改革落到实处”的报告，“2013年数据显示，我国公共财政收入达到12.9万亿，人均宏观税负接近万元”，[1]多年居高不下的税负增长率让国民收入的增长速度难以望其项背。实行重税政策让公共机构的钱袋愈见丰厚，这给政府带来极大益处的同时，也成了破解财税利益格局的牵绊。财政积累远远超出居民收入增长速度，必然导致公众对税负的不满，“我们的税负太重，政府的花费太多，在某种意义上可以说是与民争利”。[2]重税政策压缩企业利润空间、打击社会公众投资活力、限制实体产业良性发展，最终会妨害国民经济的健康、常态运行。所谓“王者富民，霸者富士，仅存之国富大夫，亡国富筐箧，实府库。筐箧已富，而百姓贫，夫是之上溢下漏”，[3]说的便是这个道理。利益格局的破解需要从政治、经济、法学、社会学对财政税收改革的共同关注中寻求共通点，为财政税收探索出合理、效率的途径。“经济突然的大规模增长并不必然伴随着现代性转型的完成，恰恰相反，它反而会加速地暴露其在政治上需要发展完善之处”，[4]因此，财税机制的深入改革，要追寻改革难题的深层原因。 一、财税改革难以推进的深层次原因 (一)长期以来相关制度与理论的缺位 从财政国家的角度看，“公共财政与税收国家是完全一致的，政治在其中所起的作用最终表现为，按照法定标准和程序征收和使用税收”。[5]遗憾的是，尽管中国已全面进入社会转型期，但财政税收改革至今仍未上路。我国现行宪法第五十七条规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关”；第五十八条又规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”。作为最高国家权力机构的人民代表大会，尽管拥有了宪法赋予的文本意义上的权威，但其面对社会政治经济全面转型而做出的自身调整却相对滞后。长期以来，我国的行政机关掌控着治税权，导致预算审议尚处于走过场的阶段，推行多年的公共财政与民众的距离渐行渐远，长期以来人大“橡皮图章”的尴尬位置在民众心中并未改观。凡此种种，都成为中国的税收改革难以推进的最深层次的原因。 财政作为国家凭借政治权力而参与的特殊利害分配机制，“一直是宪法研究的重要内容，本身即是宪法问题”，[6]不仅是各国宪法文本的重要组成部分，而且始终是宪法哲学为建构实然制度所持续关注的焦点之一。从世界范围内看，财政税收不仅是传统宪法学研究的重要课题，而且在实然的范畴内也大多直接进入各国宪法文本，如英国学者戴雪在《英宪精义》中，为探讨国家财政与法律制度的关系单独列出“财政”一章；而日本当代宪法学家们均把财政作为宪法学体系的重要内容，芦部信喜所著《宪法》第十七章即为“财政与地方自治”。[7]对此，耶鲁大学的陈志武教授曾精准概括：“到最后，一国的具体财政才是决定宪政是常态还是昙花一现的基础”。[8]但反观我国的宪法学基础理论，关于财政税收的研究始终缺位，对财税的深入阐述和深层探讨一直不曾在宪法学的理论体系中出现过，反倒是各部门法对财税的研究论证如火如荼。殊不知，先立宪后治税是法治国家的常态，失去宪法渊源的税收立法会缺乏最高效力的根基，最终的后果是导致行政权主导、法出多门、专横擅断的财政税收制度。中国学者更应该学会像布坎南一样追溯征税的“最初原因”：政府的征税权来源于何处？政府拥有了征税权后的天然逻辑便是应受到限制，但纳税人究竟该通过何种方式来约束政府的征税权？人们希不希望限制政府征税的权力？但现实却绝不容乐观，当前社会的普遍看法是政府权力还不够，希望其更大、更强，管得“更宽”。[9]这种普遍思维的蔓延，恰恰与财税宪政改革背道而驰，中国推进财税改革的阻力之大可见一斑。财税改革的“元规则”所涉及话题不无重大，不仅关涉社会普通民众的切身利益，更具有现实乃至恒远的制度价值，它是当下中国社会转型期所最迫切需要的理论启蒙。这些问题直接渊源于税收启蒙的欠缺，从政治学的角度考量，便是多年来经济体制改革孤军作战，而与之配套的政治体制改革却按兵不动，最后导致纳税人的基本权利不能得到应有的尊重和坚实的制度保障，在行政权力庞大的背景下，双方无法在平等基础上形成公平博弈。 其次，政治哲学的通说认为，国家与公民间原初契约的核心便是税收，财税的产生、发展、变化，完全是国家德性和社会文明的实然反映，折射出一个时代社会变迁的深浅轨迹和内在联动。但在“人民主权”理论主导和宪法框架存在内在张力的二律背反①下，[10]“长期以来，受前苏联东欧财政法学的影响，以及我国政治体制改革的相对滞后，横向财政分权没有受到足够的重视。”[11]当下指导国家整体运作的财政理论仍然是“国家分配论”②，现行体制对财政资源的所有权非常明确地规定为国家——其实质即政府本身。这与近代以来的社会经济学并不相符。后者认为，人民才是整个国家财政资源的唯一所有权人。故此，财税改革的最终导向不仅须冠宪政之名，更须行宪政之实，在宪法统领下稳健推进。 履霜知冰，目前中国的财税改革若要寻求一劳永逸的根本解决之道，必须寻求定于一尊的宪法权威和稳定恒久的制度支撑。而这个导向和旗帜，只能是详尽而完备的宪法。如果缺乏宪法的支持，财税法的变革注定会底气不足，财政改革也无法获得最高法赋予的宪法保障和现实权威。“国家的主要任务在于为纳税人提供安全与公正，建立起规范及保障纳税人的资源分配及权利义务关系的体系”，[12]从宪法学角度来说，任何涉及财政、税收的改革措施都必须首先遵从、维护宪法权威，以是否违反宪法条文和宪法精神作为财税改革目标设定、策略考量的首要标准。财政制度所坚持的立宪原理，即由民众来选择合适的公共选择机制，由后者决定税率与税负。[13]追溯财税问题的根本，可以认识到其关系着作为公共管理机构的国家之基本政治权力的渊源、配属问题，“中国财税改革的所有盲点和难点，不在别处，就在这里。弄懂了其中的奥妙，长期困扰我们的许多谜团都会迎刃而解。”[14] (二)历史上皇权赋税思想的深远影响 破解财税改革遇到的现实困难需要回溯历史，“只有通过历史，才能与民族的初始状态保持生动的联系，而丧失了这一联系，也就丧失了每一民族的精神生活最为宝贵的部分”。[15]“一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它，会从中看到不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义。”[16]纵观财政税收史，终中国整个专制时代基本都是在循环着“黄宗羲定律”，[17]历朝税赋改革的结果是：每改革一次，民众的税赋就加重一次，民众税负简而复繁、越改越重，最后达致“积累莫返之害”。[18]尽管中国古代社会很早就出现了较完备的税收制度，关税和厘金等先进的征税制度也相继在清末浮现，“但是传统中国还是不能产生现代意义的税收制度”。[19]回溯中国财政史，可圈可点的晚清新政用国家立法的方式限制了清廷皇室的经费开支，杜绝了预算外的收支行为。帝王将财税权力让渡给国会，让国会决定王室的开销，这是中国历史上开天辟地的创举，即使用现在的制度标准来衡量，清末的改革也是相当超前的③。吊诡的是我们自己从不回溯、从不承认曾经拥有过的财税立宪精神，所以实际上我们走到今日如此局面的根源，从皇权赋税的法理中可见一斑。从清末到现在我国的财税立宪进程为何如此艰难？人们往往忽略掉的答案是一个国家的文化基础。百年以来，无论讲近代的马列主义还是西方的民主文明，我们都不曾注意过自己文化的根本、文脉的延续，“中国的法治之路必须注重利用中国本土的资源，注重中国法律文化的传统和实际”。[20]而“近代宪法的失败在于仅仅实用性地引入了宪政制度，却未真正从思想文化方面接受宪政的精神”[21]，因此，要实现我国的财税立宪，除了制度的因由，宪政启蒙的缺乏是我国的税收秩序百年来始终未能脱胎换骨的潜在原因。英美之所以顺利从财税改革实现民主、宪治，除了制度上的原因外，从基督教提供的普遍社会道德环境也受益匪浅④。英、法、美旨在维护纳税人的财产权利而探索出的立宪民主之路恰恰可为我国做一个印证。以该三国为代表的变革经验认为，只有承认私有财产权利在先的原则和不受侵犯的属性，国家财产的存在才是合法正当的。1215年的《大宪章》首创了通过制宪方式将财产与政治直接联系的先河，经约翰王宣誓同意的63个条款中，有半数关涉到社会公众私有财产的保护，确立了“国王非经贵族和教士组成的大会议同意，不得向封建主征收额外的税金”[22]的近代税收原则。通过在法律制度上确立私有财产不受侵犯的宪法原则，将公民私有财产划分在国王的主权之外，在政治的逻辑上和政治实践中确立了先同意后纳税的重要先例，这是古典宪政主义的伟大创举，也是迄今为止大多数民主国家一直津津乐道且坚持不渝的道路。从发生学来看，国家这种政治形态从产生伊始便天然与赋税休戚相关，“不征收与开支金钱任何政府都无法存在”，[23]自由法治国通过宪法设计对税权进行实质控制，来确保公众的经济自由和财产权。在此层面上讲，宪法就“是一群财产利益直接遭受威胁的人们，以十分高明的手段写下的经济文献”。[24]如此，凭借制宪立法的方式，纳税人团结起来建立议会与统治者博弈，通过宪法、法律严格约束国王的征税权、财产支配权，将无纳税人同意即无课税的税收原则形成宪法确认和保护的政治传统。所以从宪政精义讲，中国的税收立宪启蒙并未完成。 而中国传统社会的皇权主宰着官僚集团的统治格局，即使在政治昌明的时期，受到的限制也相对较少，这种世俗的权力之庞大，控制了上至朝堂下至江湖的整个社会，民众和君主之间只是命令—服从的关系。在这样的意识形态下，臣民没有法律意义上的财产权，尽管平等主体之间的经济交往的正当利益能够得到保障，但这些利益保障的规定与权利要求仍然相去甚远。[25]中国传统社会的财产法律的效力范围是民众之间，而非官民之间⑤，民众“无尺寸之治柄，无丝毫应有必不可夺之权利”，[26]中国固有传统的影响下争民权之间艰难可见一斑。民权与皇权的不对等，导致为君者对社会的征税权力和向民众提供公共服务义务的不对称。君王是“奉天承运”，绝不能从根源上质疑其征税权力来源的合法性，更无需向百姓提供任何法理依据；朝野文官集团治理下的征税也往往因时制法，随意性极大。征税权受不到制约是导致治理不力、腐败失控的根本原因。赋负的持续加重，非法的摊派也变成敛财工具而合法化，新税渐增、旧税不减、暗税⑥出现，最终导致王朝周期性的政治危机，“黄宗羲定律”一次又一次上演。由此可见，传统的皇权赋税制度绵延数千年，虽然洪宪帝制后皇帝名实俱亡，但皇权制度的赋税法理却依然存在，与过去唯一的不同就是变得更加隐晦。 二、宪政语境下税权结构的内在逻辑 税收改革绝不可简单概括为经济或单一层面的法律问题，它直接关涉政治、国家层面的宏大建构和社会效应，“历史上的诸多治乱循环，都直接或间接地与财政压力或财政危机有关”。[27]然而，“代言民意的主流知识分子却是要么诉诸民主、要么以法律说事，这种拒斥自然权利的立场既不可能是真正的公正，也阻碍了改革的顺利进行”。[28]事实确实如此，要讨论财政税收，必须回溯宪政理论，回溯到国家的治税权力的归属问题。宪法渊源于政治国家和市民社会之间的利益博弈和权利纷争，而财政税收则是二者利益冲突的重要表象。“税收作为政府收入的最主要形式，反映了政府与纳税人之间的特殊财政分配关系”。[29] 治税权由立法机构执掌是现代社会的常态，尤其是西方的制度文化下的立宪国家，其主要表现：任何行政机构使用财政资源都不能超越宪法、法律规定的期限、限定的目的和限定的数额；治税权行使的全部过程均受到立法机构的缜密控制和整个社会的严格监督。通过这样的途径，国家财政预算和税收所有事项的决定权牢牢掌控在全体人民手中⑦。日本著名宪法学家北野弘久先生，从宪法学理论将税收国家界定为财政收入的绝大部分依靠税收的体制，强调将宪法视为规定租税国家的税收方式和使用方法的法律规则。[30]他精辟指出二十一世纪的国际社会将以税收国家为中心，和平福利社会的宪法格局是世界潮流。[31]正是由于“征税的权力事关毁灭的权力”，[32]诺贝尔经济学奖获得者布坎南的成名之作《宪政经济学》的主导思想即试图通过对征税权的理论分析和深入研究来限制政府权力并防范公权力滥用。他认为，即使是民主社会，也存在走向暴政的可能，因为决策者绝非智同圣贤的先知，并不能完全避免常人可能犯的错误。这是相当具有远见的认识，既然在民主制度成熟的西方都存在着背离征税初衷的可能性，发展中国家是否注定会重蹈覆辙？由是，税收领域必须坚持“租税是法律的创造物”、“无法律则无课税”[33]的导向，宪法规则中应包含专门针对征税权的内容，宪法和国家税收基本法都须对征税权给予完备而详尽的规制。在此意义上，宪法“是一群财产利益直接遭受威胁的人们，以十分高明的手段写下的经济文献”。[24]公民对国家公权力的控制的唯一途径就是对其征税权的约束，如果对征税权的控制欠缺，即使监督机制再完备、法律制度再周密，也难以完全防范公权力的掌控者滑向腐败的深渊。 三、从“元规则”展望顶层设计 基于上述的分析，我们可以得出结论——“中国的问题是现代性带来的问题，而非先前所认为的是传统‘封建主义’参与造成的问题”。[34]数千年来“治乱循环”的破解之道不在别处，而在财政税收的“元规则”——民主宪政体制。宪政经济学第一要解决的是顶层社会制度的设计，它要达到的目的是从最高层设计的角度来一劳永逸地破解社会难题。据此，财税改革的顶层设计应在“元规则”的指导下审慎而行。 首先，在制度选择中依宪执政，然后过渡到公共选择，最后达致追求的效用最大化。这样的思路是市场经济模式下的延伸和发展，补充和完善。由于财税问题的天然经济属性，一直是社会民众立法游说、伸张权利的焦点，这也是赋税改革从来都是立宪政体从产生走向成熟之必经转折点的重要原因之一。确立“税收法定”的宪法原则，极有可能是推进中国依宪治国、政治转型的一条蹊径。“市场力量应该学会利用财政手段，积极介入民主和宪政建设的进程，使财政改革成为带动宪政转型的先驱”。[35]2004年3月财产权入宪，在宪法制度意义上为解决立宪政体下的赋税合法性提供了最高法的效力依据。“财产权一旦被接受为一个在先的宪法原则，国家如何通过正当的程序索取私人财产就会成为下一个需要回答的问题”。[36]只有将财政制度作为一项宪政制度确立下来，才能真正约束政府的权力和政治家空头许诺的行为，公民才会有契合实际的诉求，其行使政治权利的行为才会逐步在经济意义上理性化；也只有如此，我们转型期的政治改革才不会沦落为扬汤止沸的应付行为，不会蜕变为饮鸩止渴的悖谬举动。 其次，现行宪法对财税问题的相关规定过于原则化，在现实中导致了公权力行使者和纳税人之间权利、义务的失衡，能否对国家财政权进行合理规制也便成了财税制度改革成败的关键。未来将清晰界定财产权与财政权，在立法时对二者进行明确划分，以便于为财政权的行使划定出不可逾越的边界。由于财税制度的建构表现为公民私有财产权对国家财政权力的制衡，为防止作为公权力的财政权滥用，避免其行使对公民财产权利构成侵害，作为最高法的宪法必须在制度架构上合理规制财政权。在进行顶层设计之时，必须坚持人权、自由、平等的价值，从宪政精义的角度建构新时期的财税体制。 再次，严格坚持宪法保留和法律保留。将宪法保留和立法权保留作为严格标准贯彻执行，对应由宪法、法律加以规定的事项，坚决杜绝财政行政法规做出规定，避免越权立法。对与宪法抵触的法律、对违反宪法和法律的财税法规，应根据《立法法》的规定做出相应对策：对具有现实需求、意义重大的法规，有必要上升到法律高度的，应尽快予以确认；对违反宪法或法律等上位法、或超出宪法、法律授权的财税法规，应根据《立法法》由有权机关宣布废止或无效。对涉及财政税收的授权立法，其授权依据必须明确，不得超越授权者授权的权限和范围。为避免授权不明确的财税立法出现，从法律制定时就应对其监督，所有财税授权立法都应提交最高权力机关或其常设机关，从内容、程序上全面审查。 如此，通过顶层设计来捍卫国家财税治理体系的根基，真正尊重宪法的最高权威，“促进‘制度性妥协’的合宪性”，[37]财税改革才能达至“增进全社会和国民福祉”的终极目的。 四、结语 中国的财政税收改革若要真正在山重水复中突围而出，学人和施政者必须回溯“规则的规则”，即宪政。只有当发现问题的症结在现行的预算和税收法律之外，克服局部的、狭隘的目光和意识，认真思索中国财政税收变革制度的宏大叙事和国人普遍意识中残留的专制思想，不断追问、探求当代中国财政立宪的“元规则”，才能真正跳出千百年来的“黄宗羲定律”。实现财政税收的根本变革，除了制度的建构和完善，更需要的是立宪思想培育和宪政精神的启蒙，否则设计得再精巧的制度都是空中楼阁。当下处于转型阵痛期的中国，通过培育税收的宪政精神为财税改革的架构做好顶层设计，是我们无可回避的选择。 注释： ①现代立宪政体中，当人民是立法者时，宪法之治首先表现对立法权的制约，其次才是对行政权的限制。因此主权者至上的国家理论在根源上是与立宪主义相悖的。宪法是“在先约束”原则下产生，有关宪法修改的刚性规定，意味着宪法文本会约束制宪之后一切主权者的意志，柏克就将约束的时间长度称为“直到时间尽头”。在政治哲学范畴上，若是否认“高级法”是先于国家之前且高于宪法之上的在先约束，那么今日多数人的意志，当然没有任何理由优越于后世多数人的意志。 ②“国家分配论”是我国传统财政理论的主要流派之一，其主要特色是在对财政本质问题的研究层面上以马克思主义国家学说为依据，以财政活动满足国家职能的需要作为理论研究起点，强调国家意志。 ③《十九信条》绝非后人所简单概括的欺骗，而是切切实实的巨大进步。近代宪法学家对《十九信条》无不给予极高评价。杨幼炯先生称它为“有清一代之唯一宪法，亦我国历史上之第一次宪法也”；陈茹玄先生也认为《十九信条》深得英宪之精髓，以代议机关为全国政治之中枢，苟其实行，民治之功可期。如果清廷将颁布《钦定宪法大纲》和《十九信条》的顺序对调，那么历史必将重写。 ④西方的国王仅仅拥有世俗的权力，在他之上还有上帝，对于普通民众来说，上帝可以成为反对国王的重要依据，如果上帝没有赋予国王的某种权力，民众便当然地不遵从。而中国人没有这样的意识，领导的意志是绝对正确的，平民百姓没有天然的反对概念，只有服从，这种根深蒂固的观念一直不曾有根本性的变化。所以在此观念上说，上帝是西方人的主宰，君主是中国人的主宰。 ⑤此种法律的典型代表如均田制、户婚制度，即使是南宋比较先进的立法——在室女的奁中物和清代的命继制度，也主要是为民众定纷止争。 ⑥暗税是指百姓在“不知不觉”中缴纳的税，如政府通过行政手段人为压低劳动者的报酬，给付的薪金和正常劳动价格间的差额。类似的还有现代社会工农业产品价格的剪刀差，也属于暗税。 ⑦从世界范围内看，人类第一部宪法《美国宪法》第一条第九款便规定：“一切公款收支的报告和账目，应经常公布”，通过宪法规定将税收问题与宪政问题联系起来，这种财政立宪思想是相当先进的。标签：税收论文; 税收原则论文; 立法原则论文; 日本宪法论文; 社会改革论文; 财政制度论文; 宪法修改论文; 政治论文; 宪法监督论文; 经济学论文; 经济论文; 法律论文; 时政论文; 财政学论文;