上海市民工潮的形成机制及预警研究，本文主要内容关键词为：工潮论文,上海市民论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
加强对外来流动人口尤其是外来民工的管理和研究，已被提到了保证经济繁荣和社会持续稳定的特殊重要的位置，成为又一新的全社会共同关注的重大社会课题。本文仅就上海市民工潮的形成机制提出相应的预警和对策。
一、民工潮的形成机制
民工潮是社会进步和市场经济发展的必然产物，它的形成和发展有着深刻的历史背景和社会经济动因。改革开放以来，随着我国经济建设速度的不断加快和社会生产力水平的不断提高，城市第二、第三产业的快速发展，特别是一些大中城市和沿海发达地区经济结构的演化和升级，势必拉动农村和内地民工向城市和沿海发达地区的流动。农民自发地离乡离土，寻找非农业的就业岗位和择业机会，这应当说是经济发展、经济结构进化的结果，是符合人类社会发展的客观规律的。
1.民工潮一浪高过一浪的首要原因是我国农村存在着大量的剩余劳动力
①人口基数过大，农业人口比重过高。我国历史上形成的庞大的人口基数及高比重的农业人口，是农业劳动力过多的首要原因。随着我国人口的逐年增长，与人口膨胀势头相对应的却是耕地面积的逐年减少，“人—地”矛盾和冲突还在不断扩大和加剧。统计资料表明，我国人均耕地从1957年的2.6亩降至1993年的1.2亩，农业劳动力人均拥有耕地数从8.7亩骤降至4.2亩，均减少了半数以上。目前，我国国民经济构成中，农业人口与非农业人口的比重已由建国初期（1952年）的8.4:1.6 转变为1993年的5.6:4.4；工农业总产值中农、工产值之比已由5.7:4.3转变为1.7:8.3；而城乡人口比率却仅由8.8:1.2转变为7.2:1.8， 仍基本凝固在2:8左右达40年之久。若以1957年的农业劳均耕地水平估算， 1993年末我国3.4亿农业从业人员中，除了1.64亿人尚属充分就业之外， 至今还有1.76亿农业剩余劳动力。 加之目前我国农村劳动力仍在以每年500—1000万的速度递增着，这样一来，失去了生存根基的农民往哪里去？
②农村经济体制改革和农村经济结构的调整。推行了15年之久的农村经济体制改革大大提高了农业生产效率，使原来被束缚于土地上的劳动力大量解放出来，特别是乡镇企业雨后春笋般地迅猛崛起，不仅大大解放了农村生产力（乡镇企业总收入目前已占整个农村经济的半壁江山，乡镇工业产值已占全国工业总乡值的1/3），而且还有效吸纳了1.1亿从农业中转移出来的剩余劳动力，约占我国农村现有劳动力（1993年底为4.4亿）的1/4。然而，作为离土不离乡、就地消化农村剩余劳动力的乡镇企业，一方面随着经营承包制的实施，已难以进一步承担吸收农村富余劳动力的义务；另一方面，乡镇企业因技术进步、产品的升级换代和劳动密集型企业的减少，其吸纳农村剩余劳力的能力也受到了很大限制，目前已基本趋于饱和。与此同时，随着农业劳动力生产率的提高，种植业对劳动力的实际需求在迅速递减。1986 年全国种植业亩均用293个工，到1993年只要18个工就够了。此外，从种植业向林、牧、渔、副业的转移途径看，虽然尚有较大发展余地，但受资金、技术等瓶颈因素的制约，在短期内很难容纳大量的农业劳动力。效率和就业的困惑，在我国农村同样是一个两难的选择。
③传统生育观念的束缚。农村特别是经济落后的农村，长期以来一直是计划生育的薄弱环节，农民传统的多子多福、养儿防老的生育观念仍有相当强的影响力。1993年全国城市人口自然增长率为9.38‰，县城为12.17‰，农村人口增长明显快于城市。 而农村推行的以户为单位的家庭联产承包经营责任制，也促使农民通过多生多育来增加劳力，继而达到增加财富的目的。据统计，农村在实施承包制后生育率有明显的回升势头。一个个生育高峰必将带来一个个就业高峰，致使我国农村劳动力正在以500—1000万人的速度在递增。因此， 必须及早规划农村剩余劳力的长远出路。
2.利益驱动机制是民工潮的原动力
归根结底，我国“三大差别”（城乡差别、工农差别、地区差别）的客观存在且日益扩大，是民工潮涌起且愈演愈烈的根本动因。在比较利益诱导规律下，人口流动促使生产要素得以在更大的区域内实现优化配置，从而取得最佳的社会效益和经济效益。具体而言：
①城乡差别日益扩大。统计资料表明，目前我国城乡人均收入的差距已数倍于10年以前。我国农村人均总收入占城镇居民人均总收入的比重，已从1985年的73.1%降至1993年的51.6%，8年间下降了21.5 个百分点；城乡人均收入差额已从1985年的201.61元增至1249.34元， 差距整整拉大了5.20倍。全国目前尚有592个贫困县的约8000 万农民还未解决温饱问题。这种日益扩大的收入差距决定了城市对广大农民有着极其强大的心理拉力；农民种田务农和外出打工边际收益的巨大落差，发达地区和城市的较高收入以及市场信号的诱导，则使这种心理拉力不断强化；而城市丰富的娱乐生活又使年轻一代的农民越来越厌倦平淡的、传统的耕作生活方式，渴望走进城市。于是，中国大地上涌出了一股强大的民工潮洪流。
②种田不赚钱已成为我国农业发展的重大障碍。农业生产成本不断提高，各种摊派层层加码，收购粮食打白条，使得农民一年忙到头的收益仍少得可怜。据山东省泰安市泰山区的一项夏粮生产成本调查表明，农民种粮每亩纯收入仅0.27元。由此可以想象，那些外出打工赚了钱后衣锦还乡的农民，对那些还未汇入民工潮的农民的吸引力有多大。据对上海市漕河泾外来人口的调查，来沪前平均月收入水平为161元， 而到开发区后增加到222元，增长率为38%。
③长期以来，从我国沿海省市到中部、西部的内陆省区，一直存在着明显的经济社会发展的不平衡状况，表现出从发达到欠发达再到不发达的明显经济梯度差。1993年我国东部、中部、西部的农民劳均年纯收入分别为：东部1221元，中部802元，西部661元；省市区中最高的上海，为2226元，最低的贵州为506元，安徽为574元， 两者仅及上海的1/4。再以上海市与内陆省份江西、四川相比， 1993 年上海市国内生产总值1511.61亿元，比1990年增长1.03倍，年均递增26.6%； 而同期江西省增长0.67倍，年均增长18.7%；四川省增长0.71倍，年均递增19.6%。1990年上海市人均国内生产总值5803元， 分别是江西省（1101元/人）的5.27倍和四川省（1059元/人）的5.48倍；而1993年上海市已升至11205元/人，分别是同期江西省（1770元/人）的6.33倍和四川省（1764元/人）的6.35倍。 上海与江西和四川的人均国内生产总值差额已从1990年的4702元和4744元，增至1993年的9435元和9441元，三年间都扩大了整整一倍。
3.农民直觉的成本—收益决策，是他们离乡进城的主观因素
农民进城，虽然不能达到城市居民的收入水平，但收入的改善却是明显的；而长期积淀下来的森严的城乡壁垒，使改革开放后的农民更迫切地想到城市这一向往已久的“新世界”去寻求自己的一席之地。他们在城市的经历、体验和接触到的新知识和新技能，为他们返乡后赢得了社会优越感；而争取成为实质性永久城市居民的愿望，更使他们跃跃欲试。在这一尝试过程中，他们所损失的只是路途成本和寻找工作过程中的有限的住宿成本。为了约束这些开支，农民更倾向于就近迁移和流向就业机会较多的经济热点城市，或追随业已找到城市工作的亲戚朋友。“少吃半只鸡，发财到浦西”。来沪安徽籍民工中流行的这句顺口溜，就是对农民直觉的成本—收益决策和来沪心态的真实写照。
综上所述，一边是急不可耐地渴望叩响城乡之间封闭和分割的就业大门的大批农民，另一边是城市高速建设急需补充大量劳动力；而类似上海这样已连续两年出现人口负增长、人口年龄结构日益老化的大城市，市民受教育的程度又普遍较高，随着城市生活水平的提高，已很少有人愿意从事那些苦、脏、累、险的行业和工种，诸如建筑、纺织、清洁、搬运、园林、保姆等。这种农村劳动力的绝对剩余和城市劳动力的结构性短缺的劳动力供需关系，为民工潮的形成提供了强大的宏观力场，民工潮的应运而生也就不足为怪了。
二、上海市民工潮的预警分析
民工潮已成为上海市乃至全国各大中城市的一个重大社会热点问题，我们有必要对其进行深入的预警研究，以达到兴利除弊的目的。
预警1：上海外来民工的潮起潮涌， 是长期的和必然的；上海经济发展越快，区域差别越大，民工潮就会越加猛烈。
必须充分认识到民工潮的形成与发展具有长期性和持续性，它既是一种历史的必然，就不会在短时间内消亡。只要存在着工农差别、城乡差别和地域经济发展差异，民工潮就必然存在；落差愈大，潮流也就愈强，此为规律。上海今年在诸多政策和措施出台后民工总量仍继续上升的现实就充分说明了这点。可以预见，随着浦东的进一步开发，上海“一个龙头，三个中心”目标的确立、新一轮“三年大变样”方案的出台，以及上海迈向21世纪城市发展战略的实施，上海与内陆省区的差异还将更加明显，民工潮也必然更为猛烈。从以下一组数据中可以看出这一问题的严重性。1985年上海城镇居民人均年收入1085.76元， 分别是上海市外来民工主要源头的江苏（苏北）、安徽、江西等省农民人均纯收入的2.2、2.9和2.9倍；1993年上海城镇居民人均年收入4297.44元，与江苏、安徽、江西等省农民人均收入的倍差已分别增至3.4、 5.9和4.9倍，几近翻了一番。据报道，1994年上海市职工人均年收入达7500元（估计实际还不止此数），而预计2010年上海人均国内生产总值将达3 万美元，将比1993年的人均水平（11699元人民币）翻4番左右。在这样一种地区之间不断扩大的经济落差和不断增长的收入落差的推拉下，上海的外来民工数量还会有成倍的增长，预计将由目前与全市总人口的1:10（132万：1300万）发展至本世纪末的1:3；预计到2020年，浦东新区常住人口与流动人口之比将达1:1（250万:250万）！据此亦可看出，上海劳务市场的客观需求目前还远远未达到饱和的程度。对此我们必须有清醒的认识，既不能因其带有必然性而放任自流，也不能视其为洪水猛兽而一“堵”了事。
预警2：现有的外来民工集居地已有一定的规模， 具有形成未来城市贫民窟的潜在威胁和民工社区的发展趋势。
目前，上海市的外来民工主要集居在城郊结合部及近郊地区，包括中山环路周边地区、近郊的中心城镇和铁路沿线。如中山北路内侧的光复西路以及外侧的怒江路、大渡河路、云岭路等，都是民工居留的高密度地区。在市中心区域，外来人口居住地还未形成气候，主要呈零星点状分布；城郊结合部的街道乡镇则外来人口集聚规模较大，如闵行区约有外来人口20万人，主要分布在几个镇， 仅七宝镇就有外来人口1.5万人（其中绝大多数为民工），而当地居民也仅为1.5万人。 上海市第五次流动人口抽样调查结果亦显示出类似的特点，即流入市区的外来人口占其总数的44.4%，比1988年增加1.5倍；流入郊县的占55.6%，比1988年增加3.6倍。
对浦东新区外来人口聚集点的调查表明，外来人口多以籍贯而居、以职业合伙，具有固定工作的外来人口多居住在所在企事业单位内部和外来施工单位内部，还有近30%的人租借私房和搭建棚屋。
虽然上海市各街道、乡镇几乎都有外来民工的集聚点，但其高密度分布区主要集中在城郊结合部地区和开发区周围。这是因为城郊结合部人口密度低，地域开阔，可供租用的房源较多；加上其交通方便、消费水平低、管理相对松散等原因，因而使其具有很大的吸纳外来人口的能力；而城郊结合部又往往是城市建设的重点地区，外来民工的就业机会较多。另外，外来民工往往具有一定的团体性和帮派性，来自同一源地或从事同一职业的外来民工，常由一至二人领头，集居一起，相互关照，同操家乡话，形成具有一定的人口数量、共同的利益和某些集体的意识行为的“外来民工社区”雏形。
外来民工集聚地大多住房简陋，违章搭建棚屋居多，卫生普遍较差，既影响市容，成为某些病菌繁衍和传染的滋生地，并潜藏着诸如火灾等许多不安全隐患，又极易成为犯罪分子的窝藏点和“三无”盲流人员的避风港。由于民工本身在上海从事的职业及收入来源都具有较大的不稳定性，因此，这些集中连片的简陋私房棚户区域很可能会发展成为未来城市新的贫民窟和犯罪高发区。
预警3：身心发展的不平衡， 使外来民工具有相对较大的现实的和潜在的犯罪可能。
外来民工以青壮年居多数，他们普遍存在着身在城市又不属于城市的“边缘人”心态，在他们原来的期望不能实现时，就会诱发出不同程度的认同危机和心理危机；而当这种危机发展到使他们的理智开始崩溃时，就会导致极端的反社会行为，即犯罪。据对外来人口密集的浦东新区的调查，1994年1—7月，共查处违法犯罪的外来人口千余名，占全区犯罪人员总数的60%以上；刑事作案人员中，外来人口占73.2%；违反治安管理条例被查处的人员中，外来人口占62.3%。在全区所调查的782个外来人口聚集点中， 共查获有违法犯罪的和发现有违法犯罪嫌疑的集聚点88个，占11.3%。至于外来民工携带来沪的子女，他们的教育、医疗、保健、就业、社会保障等方面的问题，以及大都市的熏陶给他们带来的城市生活的向往与他们生活环境的反差所产生的矛盾心理等，都是颇值得研究的社会课题。据美国学者亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》一书中的分析，“第一代的贫民区居民将社会礼让和政治消极这些传统的农村观念带到贫民区，而他们的孩子却是在城市的环境中长大并接受城市人的目标和企望，父母满足于地理上的横向移动，孩子则要求在地位上垂直上升。如果在某一段时间的等待后，孩子这种要求无法满足，则反抗，暴力就会发生。”虽然这一状况在上海目前尚不明显，但现实的情况却在预示着其发生的可能性。随着外来人口在城市居留时间的不断延长，他们的子女在客观上会成为固定的外来人口集聚“部落”的长期居民，他们的身心健康、权利义务和发展前景会不会蒙上种种阴影，需要城市有关部门及早作出妥善安排。
预警4：劳资冲突、劳务纠纷导致社会矛盾加剧。
据抽样统计，目前约41%的外来民工和用工单位有过冲突，这种冲突在建筑行业、私营企业、乡镇企业及三资企业表现的尤为突出。导致众多的劳资冲突和劳务纠纷的原因可从以下三方面分析：
①在民工：劳动强度大，工资待遇低，生活条件差，利益得不到保障，一些民工带有浓厚的小农意识和贪图小利的旧有习惯，等等。
②在用工单位及个人：急功近利，用工行为不规范，经常不签合同或不履行合同，往往对外来民工缺乏培训、仓促上岗，既不能满足一些岗位的技术要求，又造成民工自身的安全隐患。据统计， 1994年1—10月上海市共发生因公死亡事故379起，死亡422人，比1993年同期上升13.7%；其中建筑行业职工因公死亡236人，占全市职工因公死亡总数的55.9%，这些建筑工人绝大多数均为外地民工。
③在社会：目前所迫切需要制订实施的既保护外来打工者的合法权益，又保护用工单位利益的法律条文，或严重缺乏，或漏洞很多，使得当事双方在处理劳务纠纷时都无法可依。另一方面，外来民工的“边缘人”心态与整个城市环境难以相容和协调，市民与民工，用工单位与民工之间均存在着不同程度的轻视和鄙视情绪。这些问题若不及时解决，劳资纠纷将愈演愈烈。
此外，由于找工、用工渠道不畅通和劳务市场不健全而产生的“包工头”这样一个食利暴利阶层也增加了另一种形式的劳务纠纷。据统计，上海市将近30%的外来民工由包工头介绍来沪，他们除了需要付给包工头介绍费外，每月还要缴纳一定的管理费，甚至在工资收入的幅度和标准上完全听凭包工头的摆布，这种层层盘剥使收入本来不高的打工者工资更为低廉。有的包工头为减少支出，还大量克扣民工的生活费用和安全用品，导致民工和包工头之间冲突不断。
综上所述，上海民工潮的形成与发展，有其广泛的社会经济背景和深刻的警示作用。倘若不能正确引导民工潮的流动，不能有效化解民工潮所带来的种种不利因素和不端行为，庞大的外来民工队伍就有可能成为扰乱社会正常秩序的主要不安定因素，此种情形古今中外都不乏其例，上海出现类似北京“浙江村”、“新疆村”的民工社区、社团也不是没有可能，上海迈向二十一世纪国际化大都市的宏伟蓝图也会因此埋下不协调的隐患，后果不堪设想。对此，我们必须保持清醒的头脑和高度的警惕。
三、上海市民工潮综合治理的若干对策建议
现阶段解决上海民工潮问题的关键不在于根除，而在于综合治理；对民工潮的综合治理，应着眼于“疏导”和“管理”。这是我们提出以下对策建议的基本出发点和基本归宿。
对策1：正确认识民工潮对社会产生的正反两方面的冲击，学会以历史的、辩证的观点看待民工潮问题。
民工潮是中国现代社会变革中必然出现的一种现象，中国的农民历来被排除在城市各种优惠政策之外，生活水平亦远远低于城市居民，他们身上带有的种种不良习惯与国家长期推行的扩大工农“剪刀差”的体制和政策不无关系。因此，要正确面对民工潮，首先必须有历史的、辩证的观念，既要看到农民自发地改变本身处境的迫切愿望、人往高处走的自然心态和民工潮对城市经济社会积极的促进作用，也要看到其消极的一面。不能否认，上海的经济发展、城市建设、市场繁荣已离不开外来流动人口的参与与奉献，上海市国民生产总值的年均增长率与外来民工总量年均增长率的基本一致就多少说明了这一问题；也不能不看到，相当一部分内陆农村依靠劳务输出积累资金，走上了脱贫致富的道路。
当然，一哄而上的民工队伍给整个社会尤其是城市环境和城市秩序带来相当多的消极影响，诸如住房、交通拥挤、犯罪、疾病、无计划生育等等。但在这些问题上，我们同样不能因噎废食，在充分认识外来民工积极的主流因素的基础上，实施严格的综合治理，抑制其不合理的成分，这才是我们应该采取的态度。
对策2：加快农村劳力大量剩余地区的乡镇企业和小城镇建设速度，以就近吸收农村剩余劳力。
民工潮是长期以来我国二元经济结构、城乡分割体制与现代市场经济矛盾冲突的集中反映。应该认为，工人、农民只是社会分工的不同，都是从事经济活动的人口，是可以变动和流通的；城乡之间的鸿沟是历史的产物，应随着社会的进步而逐渐缩小直至消失。所以，从长远来看，消除民工潮的根本出路之一就是充分吸收，即通过城市化水平的提高尽可能使“候鸟型”农民成为城市居民。
我国目前大城市、特大城市发展过快，尤其是在东部地区，1993年城市人口已占全国城市总人口的51.95%； 而小城镇的发展则明显滞后，1993年全国20万以下人口规模的小城市有342个， 占全国城市总数的60.0%，然其吸纳的城市人口却仅占全国城市总人口的20.78%。 这对就近吸收农村剩余劳力、化解民工潮极为不利。通过小城镇建设，推动非农产业在我国广大农业集中连续发展，从而吸引农民在小城镇参与非农产业的开发，这一条城市化道路是切实符合我国国情的。上海市区与郊区、城镇与乡村的状况亦然。
为此，政府应制订相应的资金倾斜政策，鼓励社会各界投资于乡镇企业和小城镇建设，有计划地组织和扶持外出回乡的民工以他们在城市学到的知识、技能和积累的资金兴办企业，形成农村经济新的增长点。
上海外来民工的主要源出省安徽在这方面的实践已初见成效。安徽省委、省政府早在1984年就提出大力发展小城镇、使农村劳动力就地消化的指导原则。据统计，安徽省建制镇已从1984年的152个发展到 1993年的754个，十年中翻了2.25番；一般集镇达2498个， 这些城镇已成为当地最有活力的经济生长点，吸引了周围地区众多的农村富余劳力。在铜陵县，仅四个建制镇1993年就安排富余劳力1.6万多人， 平均每个建制镇安排了4000多人。若安徽省每个建制镇都能照此办理，那么不出几年，只要把全省建制扩建到1000个，就可吸纳400多万富余劳力， 可基本化解号称500万“皖军”的安徽民工队伍。同理，在全国1.8万个建制镇中，若每个建制镇都能就近安排和吸纳0.4—1.0万农村剩余劳动力，全国即可总吸纳0.7—1.8亿人，大大缓解仍至基本解决我国农村剩余劳动力的出路问题。由此可见，以我国众多的小城镇为转移农村富余劳动力的主渠道是切实可行的，同时也是我国实现农村现代化的重要手段。另据调查，目前外出打工的年青农民中，许多都有回乡创业的志向。他们在城市打工，一为挣钱，二为学本领，两者均为建设家乡所用。上海市亦可紧密结合产业结构、行业结构的调整，有计划、有重点地向外来民工的源头省份转移一部分工矿企业，既可帮助当地发展经济，壮大地方经济实力，又可增强当地就地吸纳农村富余劳力的能力，以缓解上海民工潮的压力。
对策3：抓紧建设行业劳力市场，严格推行打工证制度，对外来民工实行市场化管理。
建立上海劳动力市场，是实行人口流动有序化的重要条件。为此，市劳动局于1994年3月专门成立了“上海市单位使用外地劳动力管理所”，具体负责实施外来劳动力及外来劳动力市场的管理职能，各区、县劳动局也相继建立了专管机构，50个企业主管局（公司）开始行使来自系统外劳动力管理工作，15个省市的38家劳务中介服务机构已获准进沪，一个全市统一的外来劳动力管理网络已初步形成。尽管如此，目前本市和外省市的劳务中介机构还远远不够，且其职能大多较为单一，只管收钱、发证、统计上报，处于“一无劳务信息、二无人员管事”的状态；外地劳动力市场也尚属初创阶段，1994年通过市场引进的外地劳动力仅1.2万人， 所占本市外来民工的比重微乎其微。因此，必须切实加强机构建设，大力培育和完善外地劳动力市场。在管理职能上，我们认为，在目前本市外来劳动力供过于求的情况下，劳务市场应兼具服务和管理的双重职能。具体化为：①为雇用双方提供公平竞争和双向选择的场所；②按文化程度和行业技能标准登记注册，在民工被用人单位录用后发给本行业务工许可证，并由用工单位或民工学校担保，同时签署劳务合同。对暂时不被录用的民工则及时发布劳动力需求信息；③在民工离岗时，督促用工单位代为收回务工证，监督劳务合同的实施并据此调解劳务纠纷；④为公安、劳动、计生等部门提供外来民工的有关统计数字，等等。
对外来民工实行市场化管理，使劳动力介绍和劳动力配置按劳动力供给量加以调节，既可降低劳务成本，又可以适度均衡城乡劳务价格，弱化城市的就业吸引力，逐步削弱民工潮的峰态。
对策4：强化和完善外来民工社会服务体系， 使“服务”和“管理”成为处理民工问题的左右手。
目前在处理外来民工问题上强调较多的是严格管理，而如何为民工服务、解决他们的切身问题，在许多人心目中还未形成概念。我们认为，完整的外来民工社会服务体系不仅需要提供基本生活服务（如就业、住房、培训及子女教育等）和安全保障服务（如医疗、养老、就业等社会保险），还应包括协调关系、法律咨询、维护权益等公益服务。其具体措施可因情况不同而异，如尽快完善多功能、一体化的外来民工劳力市场；在外来民工集居地和城郊结合部由住宅公司建造一批较低标准的民工公寓；成立外来民工居委会或居民小组，协助街道和居委会管理所在集聚地的治安、卫生、计划生育等问题，既激发外来民工的主人翁意识，又便于统一管理；对符合入党、入团、入会条件的外来民工，应鼓励他们积极争取加入中国共产党、共青团和工会组织，不把外来民工当“外人”看；常住上海的外来民工子女应允许其就近入学，按照《教育法》的有关条文享受国家规定的九年制义务教育，等等。待时机成熟时，还可在外来民工中设立急难救助基金，帮助那些在他乡遇到困难、走投无路的外来民工，从而降低极少数外来民工因一时丧失理智铤而走险的可能性。
对策5：健全管理体系，加强法制管理，倡导“政府牵头，公安为主，多方参与”的综合的有序化管理。
对外来民工的管理涉及方面很多，上海市已于1993年8 月成立了由市政府牵头、18个有关委办局参加的“上海市外来流动人口管理协调小组”，并在全市各区、县、街道、乡镇设立了分支机构。“上海市外地劳动力管理所”也已于去年3月份挂牌成立。在工、青、妇、 各社会团体以及民工自管组织的积极配合下，上海市外来民工的管理已基本走上正轨。加之《上海市蓝印户口管理暂行规定》、《上海市单位使用和聘用外地劳动力管理暂行规定》、《上海市流动人口卫生防疫管理暂行规定》和《上海市流动人口计划生育管理暂行规定》的纷纷出台，依法管理外来民工已初具雏形。
随着外来民工总量的不断增加和移民倾向的不断强化，我们认为现阶段已有必要成立专门的“上海市外来人口管理局”及其区县分支机构，作为统辖一方的政府职能部门行使对数百万外来人口尤其是外来民工的专职管理职责，使外来民工管理早日趋于规范化。
对策6：开展中外移民、流民问题的研究，加强对本市外来民工管理的研究和对外来民工管理队伍的培训。
民工潮是我国改革开放以来的新生事物，上海民工潮的形成则是在南方沿海省市之后，其真正引起社会各界的重视只是近几年的事。因此，目前对民工潮全面综合的研究还很薄弱，在借鉴国外有关移民问题的经验教训、建立符合我国国情的科学管理模式方面，更是远远滞后于日常管理工作。这就客观上造成了外来民工管理政策上和工作上的一些短视和被动，因此，开展对民工潮的深入研究已迫在眉睫。我们必须把中外移民问题研究、外来民工管理问题研究和外来民工管理队伍的培训工作，放到十分重要的位置上来，从上海经济繁荣、社会稳定、长治久安的战略高度出发，切实加强对民工潮的必然性和前瞻性的科学研究。唯此，才能使本市外来民工的管理工作纳入“有序、规范、高效”的轨道，永远立于不败之地。
（来稿日期：1995年9月26日；
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