摘要：“三规合一”是当前城乡总体规划的创新方向。本文分析了“三规”不合一的背景及原因，及其政策背景下存在的问题，从发展目标、空间平台、空间管制和机制建设等方面加强“三规”协同，通过共同目标、多维视角和联合审查等手段加强城乡总体规划的可实施性，为新时期城乡总体规划的编制提供思路。
关键词：三规合一；城乡总体规划；协同规划
自20世纪90年代中后期以来，针对土地利用总体规划（以下简称“土规”）、城乡总体规划（以下简称“城规”）和国民经济与社会发展规划（以下简称“经规”）这三个规划（以下简称“三规”）之间协调问题的研究一直是规划研究的重要领域。近几年，党和国家领导人对“三规合一”提出了重要指示，“三规合一”成为规划机制与体制改革的重要方向。2013年12月，习近平总书记在中央城镇化工作会议上对“三规合一”提出了明确的工作要求，即构建统一衔接、功能互补、相互协调的规划体系，形成一个县（市）“一本规划、一张蓝图”。国务院总理李克强也在“省部级领导干部推进新型城镇化研讨班座谈会”的讲话中提出要在市县层面探索经规、城规和土规“三规合一”的要求。
当前，国内对“三规合一”已经有了较多研究及实践探索经验。研究“三规合一”的重点在于解决不同规划之间对核心资源要素的管控存在的分歧，统一发展共识，梳理发展问题，从促进规划协同的角度，优化城规的内容，最终实现在共同的政策、空间平台上使发展目标、发展规模和发展空间有机融合，促进不同规划之间的有效衔接，实现城乡空间的合理、健康发展。
一、“三规”不合一的背景及原因
1、空间管制的事权重叠
三部门都涉及对空间资源的管控，发改部门主导编制主体功能区划，将空间协调问题从“两规”（城规与土规）协调推向了“三规”（城规、土规与主体功能区划）协调，部门之间相互争夺区域规划空间，虽然名目不一，各有侧重，但内容大同小异，造成了大量的工作重复、资源浪费，互不协调甚至互不认账。同时，由于部门之间的指导思想和出发点不同，面对同一空间平台，对空间资源的认识存在较大分歧。在平行的制度设计下，土规侧重于对土地资源的调控，主体功能区划侧重于对发展的引导，城规综合协调资源分配。虽然“三规”在各自的规划政策体系中又都明确要求作为其他部门规划、决策的依据，要求其他部门的相关政策与之衔接，但在实际的操作中，任一部门制定的空间管制政策都无法对其他部门形成明确的约束作用，形成了同一空间、三种标准、三套管理办法“打架”的局面，部门之间既缺乏相互协同的主动性，又缺乏有效的协调管理机制。
2、“三规”不合一的原因
在实际的操作中，由于各自主管部门之间的出发点、指导思想不一致，“三规”在同一空间对象的编制内容和管理手段上各异，造成了规划编制内容的不一致和管理体制上的漏洞，使得有限的空间资源未能得到充分合理的利用与管制。造成“三规”不合一的原因，究其根源是三个主管部门之间围绕空间资源管控存在利益、政策分歧和事权重叠，并且长期以来缺乏有效的衔接和协调机制。研究“三规合一”背景下的城规，应从机制与体制的根源入手，剖析其中存在的问题和矛盾，有针对性地在规划编制体系中进行强化并加以落实。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆1.2.1空间问题的政策分歧
从横向的管理体系分析，三部门有着各自相对独立的专属权和职能范围，但空间是承载一切发展目标和计划的最核心平台，部门之间各类规划逐步增加对空间的规划内容，有针对性地对空间调配提出各自的要求。但“三规”之间的政策矛盾从机制根源的角度上是经济发展规律与计划型调控手段之间的矛盾，现有的土地政策与经济发展之间存在的问题一直以来是学界关注的重点，土地政策由国家和省一级国土厅制定，而地方政府在土地整理、改田改土政策方面受限，在一定程度上增加了发展的成本，降低了土地使用的效率。
从纵向的管理体系分析，“三规”之间存在纵向上的差异性，地方政府之间存在竞争关系的同时，也与上下级政府之间存在利益博弈，这是造成政策矛盾的主要原因。土规的土地指标逐层分解下达，土地功能的用途分区和管制分区逐级细化，其间存在着本级政府和上级政府之间以空间资源调配为核心的出发点的分歧。总的来说，面对这一问题，城规的政策属性较弱，但很难在平行规划体系下有效推动“三规”的协同。
二、“三规合一”的政策背景与存在问题
1、“三规”并行体制的特点
发改、国土和规划三部门平行协作管理机制下的平行规划体系，虽然在面对同一空间平台的管理时存在一些冲突和问题，但在当前的发展阶段具有一定程度的合理性。我国以编制经规为基本框架的规划体制已有60年的历史，在不同的经济发展时期，在推动社会进步、提升综合国力和促进可持续发展等方面都发挥了重要作用。随着经济体制发生变化，规划体制也进行了许多改革和探索，逐渐形成以发改、国土和规划三部门分别牵头编制的经规、土规和城规为核心的规划编制体系。
2、“三规合一”背景下城乡总体规划的核心问题
“三规合一”的矛盾焦点集中于空间资源，具体包含空间发展规模不协调、发展平台不统一和空间管制难实施，这也是“三规合一”背景下城规面临的核心问题。
土规的纵向约束性较强，常常将土规作为其他规划实施的约束性框架，而经规一般以经济学规律提出发展目标，与土规的空间资源平台衔接较少。这常常导致在城规的编制过程中，难以在土规约束的框架内完成经规要求的增长目标。在城规的审批过程中，规模指标是否与土规相衔接一般不作为必须考查的内容，也常常导致规模超标，影响了规划的可实施性，即虽然规划的规模和布局较为理想，但在实际的建设中因没有土地指标而难以具体落实。
三、结语
在城市规划体系中，城乡总体规划是指引城市发展最为重要的规划之一，城规全面、综合地反映了城市发展的目标与策略。它既要体现国家对地方发展的宏观调控，又直接反映了本级人民政府的发展诉求。“三规合一”背景下的城乡总体规划将进一步强化协同的发展趋势，逐渐向共同目标、多维视角和联合审查等角度创新发展，作为构建地方政府共同行动纲领的重要支撑。同时，在实现技术与空间上的统筹只是实现“三规合一”的途径之一，未来应加强规划实施的多部门协调机制创新，构建“三规”管理平台，加强规划协调的制度设计，才能更好地提高城乡总体规划及相关规划的可实施性。
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作者简介：
杨艳，1985年出生，女，汉族，籍贯：黑龙江省宝清县，学历：本科，研究方向：城市规划。
论文作者:杨艳
论文发表刊物:《基层建设》2017年第24期
论文发表时间:2017/12/4
标签：空间论文; 总体规划论文; 部门论文; 城乡论文; 政策论文; 管制论文; 土地论文; 《基层建设》2017年第24期论文;