国际货币基金组织对菲律宾经济发展的影响，本文主要内容关键词为：国际货币基金组织论文,菲律宾论文,经济发展论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1997年，亚洲爆发了一场震撼全球的金融危机。在这次危机中有一个国家是比较特殊的，这就是菲律宾。在过去30年的大部分时间里，菲律宾的经济增长落后于它的亚洲邻国，因此被戏称为“亚洲的病人”或者是“亚洲的拉丁美洲”。然而，在亚洲金融危机中，这个“病人”比它的邻居更有活力（注：Marcus Noland:"The Philippines In The Asian Financial Crisis",Asian Survey,Vol,Xl,No.3,May/June 2000.）。为什么菲律宾在亚洲金融危机肆虐的时候，处于金融危机重灾区的菲律宾却能够避免严重的经济衰退。原因众说纷纭，笔者试图从国际货币基金组织（简称IMF，下同）的监控与菲律宾的经济发展关系层面来分析。
自1963年菲律宾开始接受IMF的监控以来，到1998年结束监控为止，前后走过了35年的历程。菲律宾作为IMF的固定贷款对象，其货币与财政政策的制定一直处于IMF的监管之下。自20世纪50年代开始，IMF就已经卷入了菲律宾经济政策的制定。例如，1960～1962年的一次解除管制措施，就是IMF干预的结果。IMF很少对菲律宾的日常政策制定加以控制，但一旦发生支付危机，IMF就会进行力度较大的干预。IMF的干预只是局限于宏观经济政策层面，而在微观经济运行层面则基本上不插手（注：S.K.Jayasuriya(1987),'The Politics of Economic Policy in the Philippines during the Marcos Era' in Richard Robison,Kevin Hewison and Richard Higgott (eds),Southeast Asia in the 1980s:The Politics of Economic Crisis,Chapter 4,Sydney.）。在过去30多年里，菲律宾出现过几次较为严重的支付危机：马科斯执政时期，1970年发生了一次支付危机，1983～1985年因经济危机又引发了一次支付危机；阿基诺夫人执政时期，1989～1991年经济衰退引发了一次支付危机；拉莫斯执政时期，1997～1998年亚洲金融危机引发了一次支付危机。要考察IMF对菲律宾经济发展的影响，我们有必要对菲律宾的几次危机的原因及IMF在危机中和危机前后的作用进行分析，考察IMF在菲律宾经济发展中所扮演的角色。
一、IMF与马科斯执政时期的菲律宾
1969年菲律宾举行总统大选，马科斯为这次大选耗费了巨额的开支，这项支出必须以国内或国外的借款来支付，包括短期外债。1969年的财政预算赤字是上一年的3倍多，相当于1961～1968年的预算赤字的总和；货币供给仅在该年度后4个月就上升了20%。收支平衡遭到了破坏，菲律宾不能承担它的支付义务。为了解决这次支付危机，1970年1月，IMF为菲律宾制定了解决危机的一揽子稳定计划，国内外其他债主进行债务重组的条件就是菲律宾政府接受这个计划。这个经谈判而成的一揽子计划包括支出方面的严格限制和货币贬值。在该年底菲律宾比索相对美元迅速贬值60%。国民消费支出也因真实工资水平的下降而大量削减（注：S.K.Jayasuriya(1987),'The Politics of Economic Policy in the Philippines during the Marcos Era' in Richard Robison,Kevin Hewison and Richard Higgott (eds),Southeast Asia in the 1980s:The Politics of Economic Crisis,Chapter 4,Sydney.）。IMF这次为菲律宾开出的“药方”尽管使菲律宾的经济发展受到一定的影响，但对巩固其他债主对于菲律宾的信心功不可没，因而可以避免一次因支付危机可能引发的经济衰退。这次危机并非经济衰退引起的支付危机，而是一次临时性的支付危机，在菲律宾并未引起重大动荡。1970～1974年菲律宾年均国民生产总值增长率仍达6.2%（注：于宗先、徐滇庆：《从危机走向复苏》，北京·社会科学文献出版社2001年4月版，第300页，表10-1页。）。
由于菲律宾处于IMF的监控之下，马科斯总统的改革受到了许多国际力量的影响，尤其是在税收改革和进口自由化方面。在1970年以前，菲律宾实行的是进口替代工业发展战略，以高税收等政策将外国的工业品排斥于国门之外，一个国家在工业化发展初期，采取这种发展战略是有必要的。但是，这样做的后果就是培养了一大批缺乏竞争力的工业企业，而且菲律宾国内市场非常有限，制约了进口替代工业的发展。所以到了1970年，改变发展战略的呼声在菲律宾日益高涨，IMF对菲律宾政府施加了强大的压力，要求菲律宾开放其经济，这与菲律宾国内经济发展的需要不谋而合。在国内与国际压力之下，马科斯政府于是改变了发展战略，以鼓励发展出口工业代替原先的发展进口工业的战略。
但是有一项研究，在调查了近10年的IMF向菲律宾贷款的历史之后，指出菲律宾与IMF之间已经形成一个惯例：菲律宾政府对IMF的指示通常是阳奉阴违。因为IMF的主要目标是影响菲短期的和结构性的经济调整，而菲律宾政府的首要目标却是吸引国外资金流入（注：Mark Thompson and Gregory Slayton,"An Essay on Gredit Arrangements between the IMF and the Republic of the Philippines:1970-1983,"Philippines Review of Economics and Business 22,nos.1 and 2(1985).）。IMF提出的削减税收的计划，在某种程度上也遭到了破坏，因为一些与马科斯有特殊关系的公司可以利用总统令得到减免；同样，增加税收收入的努力很多也付诸东流，因为马科斯给他的亲朋好友大量的关税减让（注：Paul D.Hutchcroft (1991),'Oligarchs and Cronies in the Philippine State:The Politics of Patrimonial Plunder',World Politics,43(3),April.）。1983～1985年菲律宾爆发了一场严重的经济危机（见下表1）。
表1 菲律宾国民生产总值和人均国民生产总值
（以1972年不变价格计算）
国民生产总值增长率人均国民生产 增长率
（百万比索）
（％）
总值（比索）
（％）
1981年 95722 3.5 1932 0.9
1982年 97539 1.9 1921-0.6
1983年 98766 1.3 1890-1.6
1984年 91644-7.2 1718-9.1
1985年 87766-4.2 1605-6.6
1986年 89115 1.5 1591-0.9
1987年 93617 5.1 1632 2.6
＊估计数字。
资料来源：菲律宾国家经济发展署。转引自汪丁：《菲律宾经济的恢复与当前的难题》，载《南洋问题研究》，1988年第4期。
菲律宾在1983～1985年期间遭受的严重经济危机起源于政治因素，即政府领导人非法挪用和错误分配经济资源。金融系统成为他们捞取经济利益的渠道。政治因素作用于经济因素，促使矛盾激化，终于爆发了一场深刻的经济与金融危机。
经济危机自然引发债务危机，这时候，外国银行纷纷逼债，菲律宾国际收支状况日益恶化。既然菲律宾长期处于IMF的监控之下，摆脱危机的努力自然也不乏IMF的身影。为了筹措还债资金，1984年12月菲同IMF达成了“备用（信贷）协定”，经IMF安排，菲从私人银行、政府和多边金融机构获得了新贷款，部分旧债也得以延期，并筹得30亿美元的出口信贷（注：汪巍：《菲律宾的债务负担与经济发展》，载《东南亚研究》，1991年第1期。）。1985年3月，IMF开始向菲律宾发放8500万比索特别提款权（约合8670万美元）的第一次备用贷款，用以偿还到期的搭桥贷款（紧急贷款）；随后国际商业银行集团也在该年5月开始发放3亿美元新贷款（注：赵文骝：《菲律宾债务危机试析》，载《南洋问题》，1985年第3期。）。
IMF不仅仅只是向菲律宾提供贷款，而且要求菲律宾进行政策调整。菲律宾大幅度进行经济改革，是在1984年作为取得IMF的援助贷款的条件而开始的，经济改革措施包括实施浮动汇率制度、废除有关外汇与贷款的限制、废除经济稳定税、降低关税等等。其中改革的一个关键措施是降低关税，1985年菲律宾平均税率从45%降低到28%。根据菲律宾关税委员会的公布数字，工业制品的实际保护率从1979年的40%降低到1985年的25%，整体产业的实际保护率也从24%降低到12%（注：［日］木尾原弘和：《菲律宾的经济开发及其经济结构》，汪慕恒译，载《东南亚研究》，1991年第2期。）。从长远来看，开放经济的政策是可行的，其对菲律宾经济发展会产生积极的影响。正因为实行了经济改革，菲律宾才迎来了随后的经济增长。（见上表1）
二、IMF与阿基诺执政时期的菲律宾
科·阿基诺上台时的1986年，菲国家对外负债规模高达283.7亿美元，占国民生产总值的94.1%，国家面临着严重的对外支付困难。拖欠债务会导致菲律宾在国际金融市场上的信誉受损。科·阿基诺政府与国际金融机构进行紧急磋商后，于1986年9月达成一项新的贷款协定，在未来18个月内由IMF向菲律宾提供1.98亿美元特别提款权的紧急信贷和2.24亿美元特别提款权的补偿性资金（用于填补出口收入方面的赤字）（注：陈明华：《当代菲律宾经济》，云南大学出版社，1999年12月第1版，第365页。）。这对当时经济处于困境中的菲律宾无疑是雪中送炭。
经济不景气使菲律宾政府需要通过扩大财政支出来刺激国内经济增长，但是1983年与IMF的一项协议却阻碍了这个计划。在1983年，IMF为菲律宾制定了一项财政紧缩计划，要求菲律宾政府大幅度削减财政赤字，按规定，1986年的财政赤字必须控制在1%以内。为了能够实行扩张的财政政策，经过与IMF的磋商，IMF最终同意菲律宾政府通过扩大公共支出（特别用于基础设施建设）激发国内需求，刺激私营部门扩大投资和增加生产，由此产生的财政赤字主要由国外官方援助填补（注：陈明华：《当代菲律宾经济》，云南大学出版社，1999年12月第1版，第24页。）。这是根据菲律宾经济形势而采取的措施，对菲律宾的经济发展极为有利，因为一个国家在经济建设起飞的时候采取财政赤字方针是有必要的。基础设施建设对于一国的经济发展具有乘数效应，可以极大地拉动一系列相关产业的发展。
阿基诺总统在经济上实行贸易自由化措施，这引起很大的争议。尽管遭到大部分内阁成员的反对，但执行这项措施是IMF协议的一个关键条件（注：Far Eastern Economic Review,September 25th,1986.）。阿基诺政府执行了进口自由化方案，逐步取消对进口产品的限制，以提高国内企业的生产效率和产品竞争力。阿基诺同时实行国营企业私有化，鼓励自由竞争，充分发挥市场经济，政府对一些重要生产部门不再直接经营。为此，政府成立了资产私有化信托机构，具体负责国营企业的出售工作。1987年，菲律宾颁布了“公共投资法案”，1991年又颁布了“外国投资法案”，这是指导菲律宾本国投资和外国投资的基本大法，为投资者提供了极大的便利。
IMF也要求菲律宾实行金融自由化。在金融方面，科·阿基诺总统实施的第一项重要金融改革是低息再贴现工具，这样就可以降低贷款中介成本，从而降低实际利息率，进而促进本国投资；同时规定各银行都必须通过市场来筹集资金。实际上就是取消了政府行政部门对银行贷款的干预，在金融自由化方面迈出了一大步。
阿基诺的改革取得了成效，1989年菲律宾的经济增长率达到6.2%。但是，好景不长。1990年，菲律宾在经历了3年的较快增长之后，再次陷入衰退（见下表2）。1990年菲律宾的经济衰退是由于下列综合因素的影响：1989年底爆发的一场未遂军事政变破坏了菲律宾的投资和旅游业，加上自然灾害及不乐观的国际环境，政策也趋于失灵。1990年上半年出现了严重的干旱；这时菲律宾又受到了几次严重的台风侵袭，其中包括11月中旬波及整个Visayas地区的风暴，这次风暴夺走了335条人命，并导致宿务岛和内格罗斯岛人3亿美元的财产化为乌有。更糟糕的是：由于海湾危机导致世界石油价格上扬和全球经济衰退，引起菲律宾的外债激增（注：David G.Timberman,"The Philippines in 1990",Asian Survey,Vol.xxxi,No.2,February 1991.）。
表2 菲律宾经济增长速度与通货膨胀率经济指标
经济指标1989年1990年1991年1992年1993年
GDP增长率（％） 6.22.7 -0.5 0.12.0
通货膨胀率（％）12.2
14.2 18.7 8.97.6
资料来源：EIU Country Report,Philippines,4th quarter 1994.
外债的激增必然引起支付危机，这时IMF又对菲律宾提供了援助。1989年初，IMF原则上同意向菲律宾提供12.3亿美元新贷款，条件就是必须进行为期3年的经济改革，包括缩减政府财政赤字，实行进口自由，改革金融系统等，5月份IMF的贷款计划正式通过（注：Daivd G.Timberman,"The philippines in 1989",Asian Survey,Vol.xxx,No.2,February 1990.）。1992年菲律宾渡过了这次危机，GDP取得了0.1%的增长（见上表2）。
三、IMF与拉莫斯执政时期的菲律宾
1992年上任的拉莫斯继续与IMF保持了密切的联系。为了获得IMF提供的8亿美元贷款以及随之而来的数亿美元的国际金融机构和私人贷款，与IMF达成一系列的贷款条件。主要是紧缩财政与货币政策，控制通涨，放宽外汇管制，放宽进口控制，实行税制改革，实现国际收支平衡等。这些条件一方面限制了菲律宾独立行使国家经济主权的权利，另一方面却有效地监督了菲律宾的理财情况，防止经济过热并使各项经济指标一直保持在较为理想的范围之内。1996年年初，由于菲律宾的国内经济周期已步入上升时期，IMF同意了菲律宾有限度地放松银根的政策。在经济平稳运行时，扩张的货币政策有利于加速经济的发展。
在IMF的要求下，拉莫斯执政之后继续推行其前任科·阿基诺总统的金融自由化方针。采取的金融系统自由化的重要措施包括1992～1995年间放松对国内准入和开设银行分支机构的管制。1992年实现资本账户自由化，1993年国外银行被允许进入国内，1995年中央银行成为独立的机构，最后一项措施与1982年颁布的宪法一致，允许建立独立的中央银行。新成立的中央银行的货币委员会由7人组成，其中只有2人是内阁成员（注：于宗先、徐滇庆：《从危机走向复苏》，北京·社会科学文献出版社2001年4月版，第301页。）。
1997年亚洲金融危机爆发后，菲律宾GDP增长率的下降幅度比东亚4国要小得多，与东南亚区内其他国家相比，菲律宾的银行体系较为稳固。因为在阿基诺执政时期，菲律宾在IMF的监控下就已经开始了金融改革，拉莫斯时期金融改革已经取得重大的进展。因此在分析菲律宾银行体系稳固的原因时应该毫不吝啬地在功劳簿上为IMF记上一笔。
1997年11月，菲律宾财政部长甚至在美国宣布菲律宾“没有发生金融危机”。到1997年底，所有的菲律宾银行均屹立不动，没有一家倒闭（注：庄礼伟：《亚洲的高度》，广东旅游出版社，1999年6月版，第226页。）。而且，与东亚其他国家不同的是，菲律宾的外债情况良好，短期债务所占比重甚小（见下表3）。
表3 东南亚国家金融指标
短期债务／全部债务
短期债务／储蓄
公司债务／股票价格
（％）（％）
（1997年）
印度尼西亚
24 1602.3
韩国 67 3006.4
马来西亚 39 552.2
泰国 46 107
4.1
菲律宾
19 661.9
资料来源：Morris Goldstein,Carmen Reinhart,and Graciela Kaminsky,Leading Indicators of Financial Crises in Emerging Market Economies(Washington,D.C.:Institute for International Economics,forthcoming,1998.).
探索1997年菲律宾的危机的一条重要线索是外因，因为菲律宾在这个时候已经建立了比较健全的金融体系，应该说，菲律宾感染了侵害亚洲其他地区的金融病毒可以看做是引发这次金融危机的重要原因。当然，这并不是说菲律宾国内的经济运行状况无懈可击，菲律宾尽管进行了经济结构调整，但进展缓慢。菲律宾近年来经济增长依赖于劳动密集型装配加工业，出口产品附加值低，进口增长速度快。而近年来，劳动密集型产品的出口已面临来自亚洲其他新兴工业化国家，如中国、越南、印度等国的激烈竞争，因此存在大量贸易逆差。虽然金融危机前菲律宾的外贸情况有所好转，但国际收支仍然处于巨额赤字的压力之下（见下表4）。由于存在大量的外贸赤字和经常项目赤字，必然导致菲律宾比索对美元贬值，从而埋下了金融危机的种子。内部火药筒经外部导火索引发，酿就了菲律宾金融危机。
表4 菲律宾1997年上半年与1996年上半年外贸对比
（单位：百万美元）
1～3月 4月 5月
6月
1996 1997 1996 1997
1996 1997
1996 1997
出口 4865 5496 1492 2092
1613 1983
1793 2126
进口 7331 8391 2774 2951
2689 2957
2748 3032
外贸差额 -2646 -2895-1282 -860 -1076 -973
-955 -906
资料来源：菲律宾中央银行《菲律宾经济指标选》。转引自何秉孟、刘溶沧、刘树成主编：《亚洲金融危机：最新分析与对策》，北京·社会科学文献出版社，1998年7月第1版，第225页。
金融危机爆发后，IMF又一次对菲律宾慷慨解囊相助。菲律宾是东南亚金融危机爆发之后最早获得IMF贷款允诺的国家。早在1997年7月14日，菲中央银行宣布放弃固定汇率制的第4天，IMF便表示愿向菲政府提供11亿美元的贷款，以加强菲国际储备。1998年年初，菲律宾与IMF达成新的贷款协议，为在其后两年内确保国际收支平衡，每年可从IMF和有关国际金融机构分别获得16亿美元和10亿美元的备用贷款。作为条件，IMF要求菲律宾修改银行法，加快银行系统的改革，并采取适度从紧的金融政策，以便稳定汇率和把通货膨胀率控制在10%以下（注：http://finance.sina.com.cn/b/20020522/210682.html。）1998年3月底，IMF在菲政府脱离其管制之际，又与菲达成一项新的备用贷款协议，规定菲在将来紧急情况时可立即提取13.7亿美元的贷款（注：沈红芳：《亚洲金融危机对菲律宾经济的影响》，载《南洋问题研究》，1998年第3期。）在东南亚各国还处于危机深渊之际，菲律宾却因为各项经济指标都符合IMF的标准而脱离其监控，这说明了菲律宾在IMF监控下走过的35年的路尽管崎岖不平，但最终的结局还是令人满意的。
四、结论
在菲律宾近20年发生的3次大的经济危机中，没有一次是因为IMF的干预引起的。尽管对于菲律宾来说，IMF开出的处方并非总是万能的，有时甚至有不少副作用；但这并不防碍得出这样的结论：IMF的监控对菲律宾来说是利大于弊。
笔者认为，以向IMF融资总是需要附加一定的条件而抱怨IMF是不恰当的，原因就在于IMF并非一个福利性机构，它的存在更多地是为了全球金融秩序的稳定，因而IMF推行的政策，就具体的国家来说，他们难免会对IMF的政策有一些偏见与不适，毕竟民族国家的利益与全球共同的利益并不总是并行不悖的。近20年来在IMF干预下的菲律宾遵循着一个重要的发展轨迹：经济自由化进程不断推向深入，到了20世纪90年代金融自由化则是经济自由化的一根主轴。经济自由化对菲律宾并非“洪水猛兽”。相反，菲律宾在自由化的趋势下受益匪浅，每一次自由化深入就意味着迎来了一个新的发展机会。菲律宾经济目前已经走上了稳步前进之路，几项重要经济指标都比较乐观，说明IMF监控下菲律宾进行的改革是成功的（见下表5）。
表5 菲律宾1997～2001年增长率和物价变动率（％）
1997年
1998年
1999年
2000年 2001年
（估计值）
国民生产总值5.3
0.4 3.7 4.5 3.7
国内生产总值5.2 -0.6 3.4 4.0 3.4
平均消费者物5.9
9.7 6.6 4.3 6.1
价变动指数
年终消费者物7.3 10.3 4.2 6.7 4.1
价变动指数
资料来源：http://www.imf.org/external/np/sec/pn/2002/pn0241.htm.