未来中国养老保险面临的两大压力与对策，本文主要内容关键词为：两大论文,养老保险论文,中国论文,对策论文,压力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国是世界上老年人口最多的国家，我国国家统计局根据1995年全国1%人口抽样调查资料推算，1995年末中国65 岁及以上老人占总人口6.65%，达8091万人（不包括台湾省、香港、澳门地区，以下同）。未来中国城乡养老保险事业的发展，由于受下个世纪上半叶人口老龄化的迅速发展及中国经济与社会发展的特点等因素的影响，将面临巨大压力，因此，需要积极探索符合中国实际的养老保险对策。
一、未来人口老龄化及养老保险面临的两大压力
由于中国自70年代初以来全面开展了计划生育工作，育龄妇女总和生育率从1970年的5.71降至目前的2.0左右，人口出生率从1970年的33.4‰降至1997年16.6‰，人口平均预期寿命从1957年的男性55.8岁、 女性56.0岁提高到1997年的70.8岁，使未来中国的人口老龄化速度相当快。
联合国人口司在80年代末发表的《世纪转换之际的世界人口》中指出：“ 中国目前正在经历着前所未有的高速老龄化过程。 ”据该司在1996年修订的中方案预测，1995年中国60岁及以上老人占总人口9.3 %，2050年将上升到26.2%，同期中国60岁及以上老人数将从1.13亿增加到3.97亿，增长2.5倍。（注：联合国人口司：《世界人口预测（1996年修订）》。）有的中国学者以1990年人口普查资料为基础，假设总和生育率从1990年的2.3逐渐下降到2000年的2.1，再下降到2010年的1.8，且保持到2050年；人口平均预期寿命从1990年的男性67.6岁、女性70.9岁提高到2050年的男性76.0岁和女性80.0岁，预测结果发现，中国60岁及以上老人在2015年突破2亿，在2027年突破3亿，在2047年突破4 亿，到2050年达4.12亿，比1990年的9719万增长3.2倍；60 岁及以上老年人口占总人口比重在2050年为27.4%，比1990年的8.6%增长2.2倍。其中75岁及以上老人数在2050年将达15200万，比1990年的1870万增长7.1倍；75岁及以上老人占总人口比重在2050年为10.1%，比1990年的1.6%增长5.3倍（见表1）。（注：杜鹏：《中国人口老龄化过程研究 》，中国人民大学出版社1994年出版。）
表1 1990—2050年中国老龄化发展趋势
60岁及以上 65岁及以上75岁以上
年份
人数 占总人口人数 占总人口人数 占总人口
(万人) 比重(%)
(万人) 比重(%)
(万人) 比重(%)
199097208.6 63105.6
1870 1.6
2000
128309.8 87406.7
2810 2.2
2010
16480
11.8 107907.7
3890 2.8
2020
23060
15.6 16080
10.9
4830 3.3
2030
33540
21.9 22390
14.6
8000 5.2
2040
38360
25.1 29890
19.6 11270 7.4
2050
41190
27.4 30680
20.4 1520010.1
资料来源：杜鹏：《中国人口老龄化过程研究》，中国人民大学出版社1994年出版。
为了在21世纪“白发浪潮”到来时妥善解决城乡老年人的收入保障问题，中国面临的巨大压力首先表现在经济发展滞后于人口老龄化，不可能象过去城镇那样完全靠国家和企业（集体经济组织）来保障未来城乡老人的基本生活。
众所周知，中国的人口出生率大幅度降低，并不是象西方工业国家那样由于经济的高度发展而自发形成的。它是在经济有一定程度发展的基础上，主要靠社会发展（包括教育、卫生、社会保障事业的发展）与实行计划生育形成的。这种经济发展滞后于出生率大幅度下降的特点，使得中国的经济发展也滞后于人口老龄化。1995年，中国的人均国民生产总值为4754元，按8.2人民币元兑换1美元计算， 为580 美元。 预计2000年中国65岁及以上老人占总人口7%时，人均国民生产总值约为800美元。然而在1996年65岁及以上老人占总人口7%的新加坡、塞舌尔、 智利等国家，其1995 年的人均国民生产总值却分别高达26730 美元、6620美元和4160美元。（注：美国人口咨询局编：《1996年世界人口数据表》、《1997年世界人口数据表》。）预计2050年中国65岁及以上老人占总人口的比重至少达18%，可那时的人均国民生产总值也只有4000美元，比1996年65岁及以上老人占总人口16—17%的瑞典、挪威、英国、比利时、意大利的人均国民生产总值要少得多。这些国家在1995年的人均国民生产总值分别为23750美元、31250美元、18700美元、 24710美元和19020美元。（注：美国人口咨询局编：《 1996 年世界人口数据表》、 《1997年世界人口数据表》。）
中国城镇职工的养老保险制度起步于50年代初期。1953年由中国政府颁发的《中华人民共和国劳动保险条例》规定，国营（现改为“国有”）、公私合营、合作社经营的工矿企业的职工和工人，连续工龄满10年的，在年老时可按一定标准领取退休金。1955年，中国政府又制定了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》，使在国家机关和事业单位工作的人员也普遍享受了退休金待遇。在以后的40多年中，随着中国城镇职工队伍的不断扩大，特别是退休人员的大量增加，使全国退休人员（包括离休人员和少量退职人员）与在职职工之比愈来愈大。据我国国家统计局统计，全国退（离）休及退职人员数从1978年末的314 万增加到1996年末的3212万，18年内增长了10.2倍；同期退（离）休及退职人员数与在职职工数之比也由1∶30.3迅速上升到1∶4.6（见表2）。而退离休人员的迅速增加及人均退（离）休金的提高，又使退（离）休金总额大大增加。仅国有单位退休人员的退休金（包括离休金和少量退职生活费）支出总额，就从1986年的111.8亿元迅速增加到1996年的1133.0 亿元， 10年内增长了10.1倍（见表2）。（注： 中国国家统计局编： 《中国统计年鉴》（1991年、1997年），中国统计出版社1991年、1997年出版。）如果说在七、八十年代，中国城镇依靠国家和企业尚能负担迅速增加的退（离）休金开支的话，那末在90年代及今后更长时期内便感到难以为继了，更不要说靠国家、企业（集体经济组织）来承担中国广大农村年老农民的养老费用，保障他们的基本生活。
表2 1978—1996 年中国退（离）休及退职人员与退（离）休金变化状况
退(离)休及退职人 退(离)休及退职人员与在
年份员数(万人)职职工之比
1978314 1:30.3
1980816 1:12.8
1985
1637 1:7.5
1986
1805 1:7.1
1990
2301 1:6.1
1995
3094 1:4.8
1996
3212 1:4.6
其中国有单位退(离)休金
年份 支出总额(亿元)
1986 111.8
1990 225.9
1995 932.5
19961133.0
资料来源：国家统计局编：《中国统计年鉴》（1991年、1997年），中国统计出版社1991年、1997年出版。
中国在下个世纪妥善解决老年人收入保障所面临的另一巨大压力，表现在家庭规模小型化，不可能象过去农业社会那样完全靠子女的经济赡养来保障未来城乡老人的基本生活。
中国自70年代初以来育龄妇女的总和生育率迅速下降，目前的总和生育率相当于1990年美国和新加坡的水平。值得注意的是，中国政府为了控制人口过快增长，以利于人口与经济、社会、资源、环境的协调发展，决定从1980年开始，在今后20—30年内除了人口稀少的少数民族地区外，普遍提倡一对夫妇生育一个孩子的政策。1984年末，中国领取“独生子女证”的人数为2817万（注：中国人口情报资料中心编：《中国人口资料手册》（1985年），1985年编辑出版。），1994年末达到4324万（不包括16岁以上已领“独生子女证”的人数）（注：中国国家统计局人口与就业统计司编：《中国人口统计年鉴》（1995 年）， 中国统计出版社1995年出版。），笔者估计到2000年末中国累计至少有5000万人领取“独生子女证”，他们的父母将达到1亿多。 尤其是在中国城市中，现在40以下的育龄夫妇基本上都只有1个孩子。预计从下个世纪20年代初开始，中国的大批独生子女父母将逐渐进入老年。
在现阶段，中国老年人的子女比较多。1992年2月， 由中国老龄科学研究中心主持的全国12个省、直辖市老年人供养体系调查资料表明，当时中国城市老人的平均现有子女数为3.47人，中国农村老人的平均现有子女数为3.70人。（注：中国老龄科学研究中心编：《中国老年人供养体系调查数据汇编》，华龄出版社1994年出版。）如果说在中国广大农村，特别是经济比较落后的中西部地区农村，现在的大多数老人除了自己继续从事一部分劳动来提供生活费用外，尚可以靠3、4个子女的经济赡养来保障自己晚年基本生活的话，那末，在下个世纪20年代后，当中国农村老人的经济赡养完全靠1、2个孩子来承担时，将会遇到很大的困难。
二、搞好中国养老保险改革的对策
第一，在城镇基本养老保险基金和农村社会养老保险基金的筹集上引入个人缴费机制，并实行不同程度的储存积累。在中国城镇，为了使在下个世纪人口老龄化高峰时不致因退休人员的大量增加、退休金总额的庞大开支，严重加大当时在职职工与企业缴纳养老保险费的负担，在现阶段基本养老保险基金运动形式的改革方面，采取了“现收现付为主、部分储存积累”的方式。这样做，既可保证现有的城镇退休人员继续享受退休待遇，又可在未来退休人员大幅度增加时将现在储存的一部分养老保险基金结余额逐渐补充进去，妥善处理那时的代际经济关系。然而要切实做到基本养老保险基金在“现收现付”的基础上有部分储存积累，中国城镇养老保险基金的筹集就必须在基本保留原来企业缴费比例及国家为机关事业单位的职工缴费比例的同时，引入个人缴费机制，让每个职工按本人上一年月平均工资收入的一定比例缴纳基本养老保险费。如上海市由于过去是老工业城市，原来的退休人员很多，因此在1993年实行城镇职工养老保险制度改革前，每个国有企业都已按职工工资总额的25.5%缴纳供全市统筹的职工养老保险费。在这次改革中，经过各种测算，决定企业原来的缴费比例不作变动，而职工则需按本人上一年月平均工资收入为基数，从开始实行的年份起缴3%养老保险费， 以后每隔2年提高1个百分点，一直到下世纪初按8 %比例缴费时再长期保持不变。1997年年中，中国城镇的基本养老保险制度已覆盖城镇企业8758万职工和2358万退休人员。1996年全国共缴纳基本养老保险基金1170多亿元，支出1030多亿元，历年结余已达570多亿元。（注： 《迎接人口老龄化的重大对策》（社论），《中华老年报》1997年8月4日。）现在，有些学者提出要将记入城镇职工基本养老保险个人帐户的金额由“空帐”变成“实帐”，完全储存积累起来。我认为，根据我国的国情，许多城镇在很长时期内是不可能做到的。因为按照1997年颁布的《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，记入个人帐户的金额按个人缴纳养老保险费的工资收入基数的11%计算，其中除个人缴费的部分以外，均从企业缴纳的养老保险费中划入。在现阶段我国许多城镇，企业缴纳的基本养老保险费绝大部分都用于支付过去已退休职工的养老金，有些大城市由于近年来退休职工人数的大幅度增加，甚至还要把在职职工个人缴纳的基本养老保险费中的相当部分用来弥补企业缴纳养老保险费后的支付缺额。在这种情况下，记入职工个人帐户的金额必然会存在部分“空帐”。如果要使记入个人帐户中的金额变成完全“实帐”，全部储存积累起来的话，那就要进一步提高企业缴纳的基本养老保险费的比例或者在目前就大幅度提高在职职工个人的缴费比例。显然这是不可能的。因此，我认为，许多城镇在很长时期内记入个人基本养老保险帐户的金额，主要是为了接受投保者个人的监督，作为计算支付给每个人基本养老金额的一个依据，真正能实际储存积累下来的只能是其中的一部分金额。
在农村社会养老保险基金的筹集上，一开始就采取以劳动者自我缴费积累为主，集体经济组织补助为辅，国家给予政策扶持的模式。投保者个人可根据本人情况自愿选择月缴社会养老保险费的档次（在全国的试行方案中设2、4、6、8、10、12、14、16、18、20元十个档次），允许预缴、补缴或变更缴费档次。每个农村集体经济组织可根据其经济状况缴纳社会养老保险费，给每年投保者同等金额的补助。国家的政策扶持，主要表现在允许农村集体经济组织支付集体缴纳养老保险费的部分从纳税前列支。1987年初，笔者受中国民政部的委托，主持一个课题组在上海郊县农村开展建立社会养老保险制度的研究，并选择了当时嘉定县的南翔镇、马陆乡进行试点。1996年1月， 上海市人民政府常务会议通过了《上海市农村社会养老保险办法》，于该年2月1日起施行。1996年末，上海市农村社会养老保险的投保人数已达120万， 投保率占全市应投保人数的81%，全市累计积累基金总额为6.2亿元；目前已有14 万名前几年投保的老年农民按月或按季领取了农村养老金。（注：《本市农保三项指标居全国之冠》（通讯），《上海老年报》1997年2月21 日。）
第二，进一步完善城乡基本养老保险基金的管理，妥善解决养老保险基金的保值和增值问题。中国在今后长时期内实行基本养老保险基金不同程度储存积累的方式，虽然可以在一定程度上缓和下个世纪人口老龄化高峰时期的代际经济矛盾，但是又带来了在今后几十年内基金的巨大结余额能否保值和增值的风险。在1995年颁发的《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》中规定：“当前，养老保险基金的结余额，除留足两个月的支付费用外，80%左右应用于购买由国家发行的社会保险基金特种定向债券，任何单位和个人不得自行决定基金的其它用途。”1996年中国发行了养老保险基金特种定向债券40亿元， 期限5年，年利率为8.8%，每年支付利息。如果按照中国1996 年商品零售价格总指数（以上年为100，下同）106.1来看，城乡养老保险基金的结余额购买上述特种债券是可以有所增值的。然而，回顾1987—1996年间中国的商品零售价格总指数变化情况，上涨幅度高于上述特种债券规定的年利率8.8%的有5年：1988年（18.5%）、1989年（17.8%）、1993年（13.2%）、1994年（21.7%）、1995年（14.8%）。（注：中国国家统计局编：《中国统计年鉴》（1991年、1997年），中国统计出版社1991年、1997年出版。），尽管在这些年的银行5年期存款的年利率和3年期或5年期国库券的年利率均比上述特种债券的年利率要高， 但比同年的商品零售价格年上涨幅度却要低。而且由于银行存款和国库券是以单利方式计息的，它又掩盖了一部分基金相对于物价上涨的贬值程度。因此，要使中国在今后几十年内养老保险基金特种定向债券的年利率始终高于商品零售价格年上涨幅度，使城乡基本养老保险基金有效地规避通货膨胀风险，仍是一项长期和艰巨的任务。如果一旦今后这种特种债券的年利率低于或稍高于商品零售价格年上涨幅度时，中国政府是否允许基本养老保险基金结余额的一部分可以象国外那样选择其他投资方式呢？
在现阶段影响中国城乡基本养老保险基金保值和增值的因素中，还有许多属于管理不规范的问题。比如，在农村社会养老保险基金的管理上，尽管民政部一再强调县级管理，但实际上许多乡（镇）却把相当一部分养老保险基金结余额截留下来，不通过银行委托贷款，而直接投资于本乡的经济发展。万一投资的企业亏损、破产，岂不是基金的保值都成了问题？据有关部门统计，1995年中国各级地方政府社会保险机构以借给企业流动资金、委托银行贷款、财政部门借款、社会保险机构搞房地产等方式共挪用保险基金59.4亿元，占社会养老保险金积累额的13.6%。（注：《工人日报》1997年2月18日。）又如， 在一些城镇中让社会保险局为国有企业提前退休的职工发放养老金。由于这些职工比现在中国规定的城镇职工正常退休年龄（男职工为60岁，女职员为55岁、女工人为50岁）又提早了5年退休， 致使社会保险局不仅减少了收缴养老保险费的金额，还增加了一大笔养老金的支出，从而减少了基金的结余额。当然，并不是说职工不可以提前退休，问题是社会保险管理机构对符合提前领取养老金条件的人员必须有明确界定，同时应通过精算规定提前退休人员领取的养老金标准，使之与正常退休人员在同样的平均剩余寿命下所累计领取的养老金总额大致相当。为了进一步完善中国城乡基本养老保险基金的管理，除了提高养老保险管理机构的管理水平外，当务之急是应根据执行机构与监督机构分设的原则，单独建立社会性的包括养老保险在内的社会保险监督机构，加强对社会保险法规、政策、规划执行情况和基金的收支、营运、管理的监督。
第三，加快发展城乡的各种补充养老保险，大力提倡年轻人为自己将来养老作准备和子女应该履行赡养年老父母的义务。鉴于中国城镇基本养老保险的目标只是保障老年人的基本生活，未来中国城镇基本养老金的目标替代率有可能降到退休前平均收入的60%或更低些，而农村社会养老保险因个人缴费额少、集体经济组织补助水准低，在今后相当长时期内农村老人领取的这类养老金又难以达到保障基本生活的目标，所以，为了使未来中国城乡老人的生活水平不致于比原来在业时下降过多，从现在起就应该大力提倡和鼓励各种补充养老保险的发展，使单位补充养老保险、个人储蓄性养老保险，以及包括独生子女父母养老保险在内的各种商业性的人寿保险蓬勃发展起来，形成多层次的保险制度。
从目前中国的补充养老保险发展的情况来看，单位补充养老保险还刚起步。以上海为例，1994年开始在9家企业中试行，至1996 年末单位补充养老保险虽涉及到工业、建筑、交通运输、商业等国有、集体、股份制和外商投资企业，但只有144家，职工仅12.2万人， 累计缴费约为1.8亿元，累计支付养老金约577万元。真正属于政府给予免税优惠的个人储蓄性养老保险方案还未颁布。至于商业性的人寿保险，近年来虽然发展很快，但人均交付的寿险保费水平仍非常低。从中国人民保险集团公司的年养老金险保费收入总额来看，1996年为365299万元，比1985年的17650万元增长了20.7倍，但人均年养老金险费收入仅为3.0元。然而，1996年末全国城乡储蓄存款多达38520.8亿元，人均储蓄存款为3147 元。（注：中国国家统计局编：《中国统计年鉴》（1991年、1997年），中国统计出版社1991年、1997年出版。）可见，在未来中国经济持续、快速、健康发展及城乡居民收入不断增加的前提下，只要增强广大群众的养老意识，适当引导个人资产的投资方向，调整家庭持有金融资产的结构，完全有可能使未来中国的各种补充养老保险发展到一个新台阶。
特别是现阶段的许多年轻人，收入比老一辈要高，抚养孩子数又比老一辈要少，他们往往把老一辈花在几个孩子身上的抚养费集中花在自己的独生子女身上，结果孩子养娇了，自己将来的养老补贴费用却没有着落。因此，当前应该通过宣传教育，积极引导中国城乡的大批独生子女父母，趁自己现在年轻有较多收入时，把少生孩子所节省下来的一部分抚养费，投入到各种补充养老保险中去，为提高自己年老后的生活质量作准备。
中国是一个具有几千年尊老、敬老传统文化的国家。《中华人民共和国老年人权益保障法》明确规定：“老年人的子女以及其他负有赡养义务的人”，“应当履行对老年人经济上供养、生活上照料和精神上慰藉的义务，照顾老年人的特殊需要。”在今后中国的基本养老保险标准不可能定得很高的情况下，除了大力发展补充养老保险外，必须长期坚持社会养老与家庭养老相结合。子女对年老父母的经济赡养，不仅可以补贴老年人的生活费用，还有助于增强两代人的感情，使老年人在充满家庭温馨、享受天伦之乐中愉快地安度晚年。
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