多哈回合的农业框架协议可能导致全球农产品供给短缺，本文主要内容关键词为：短缺论文,农产品论文,框架论文,协议论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2004年8月1日零时30分，WTO在日内瓦达成解决多哈回合谈判的框架协议。其中农业框架协议(简称协议)规定：在全球范围内逐步取消农产品的出口补贴、降低进口关税，发达国家承诺最终取消出口补贴、大幅度削减国内支持、实质性改进市场准入条件。协议暂时克服了最困难的农业议题，从而挽救了WTO的多边谈判，走出了墨西哥坎昆谈判失败的阴影。
协议让部分国家乐观的原因在于，全球的农业资源和农产品将在新的游戏规则下实现新的配置和组合。一方面由于“比较优势”的发挥，农产品出口国的效率将会提高，另一方面粮食消费国将享有更多的、价廉物美的农产品。但这目前仅仅是经济学教科书展现出来的美丽图画，它能否实现呢？
笔者的分析没有这么乐观。这是因为笔者前期的研究发现，世界范围的农业国内支持并不是因为一般的贸易保护原理，而是由于农业内在的原因。也就是说，对现代农业的补贴与国际贸易、比较优势没有必然的关系。如果这一理论成立，那么协议将使得全球农业逐渐萎缩，农产品的国际贸易将面临危机。
一、农业国内支持是一个永恒的原则
1.农业的产业缺陷与非对称核算理论简介（注：胡靖博士发现并建立了“非对称核算理论”，以解释世界普遍的农业保护、农业补贴现象。参见胡靖：《入世与中国渐进式粮食安全》，中国社会科学出版社，2003，第二篇。）
“对价格机制的替代”被普遍认为是企业的一条最基本的性质。但是企业——作为市场经济的特定范畴，还有另一个性质，即产品的生产周期与劳动的周期是基本一致的。只有如此，企业的专业化生产才能进行下去，才会有广阔的发展前景。但是农业的经营单位(农户或农场主)并不完全具备企业这一一般的性质。农产品的生产时间与农民的劳动时间存在很大的差距。马克思和斯密这两位经济学巨人都曾经观察到此现象，并在其著作中予以仔细阐述（注：参见：亚当.斯密：《公民财富的性质和原因的研究》，商务印书馆，上卷，1997，第7页和第9页；马克思：《资本论》第二卷，人民出版社，1975，第266页。但是，以后的主流农业经济理论没有重视这两位经济学巨人的发现，以至根本无法解释各国的农业保护政策。）。这就是农业普遍的产业缺陷。
农业的自然再生产仅为劳动者提供非常有限的劳动时间。主要农作物如小麦、水稻、玉米、棉花、油菜等提供的劳动时间不会超过整个生产周期的1/3，其中，粮食作物小麦、水稻和玉米尤其低，其劳动时间占整个生产周期的比例分别为5.4％、14.5％和9.9％(胡靖，1995)。也就是说，一个主产粮食的粮农，其全年至少有2/3的时期处于农闲。农业的这种产业缺陷不仅极大地限制了农户的技术进步，同时也减少了其增加收入的机会。
克服产业缺陷的唯一办法是兼业。兼业的目的是利用农闲，以得到更多的劳动机会。但兼业效率非常低，农民仍然是收入最低的群体。
因此，与一般企业不同，在农业的发展过程中存在三种核算方式：会计成本核算、产业成本核算和机会成本核算。
会计成本核算是市场交换的基本核算原则，任何交换行为都以此为基准。其涵义是，市场价格要支付会计成本和利润，用公式表示为：P=(C+W)+M，其中，P为市场价格；C为物质消耗成本；W为雇工工资；M为企业利润。物质消耗应该补偿，劳动需要支付工资(一般是计时工资)，资本需要获得利润。特别是劳动单位的时间计算方式，说明了企业的生产周期与劳动时间的一致性。因此会计成本核算是合理的、公平的和普遍的。
产业成本核算是指以基本生存费用计算的成本。在P=(C+W)+M中，W既是劳动者的工资，也包括基本生存费用，二者是一致的。但在农业发展的初期，温饱问题没有解决时，二者是分离的。在大量的农闲时间里，农户仍然要生存，这就需要生存费用。因此，出于生存原因，农户在进行市场交换时，自然要求以产业成本核算，但市场仍然会以会计成本核算，由此，农业工资与生存费用发生分离。产业成本核算的基本模型为：P=C+e，其中，e为农户的生存费用。
机会成本核算是正常的企业不需要核算的成本。但是当农业发展到较高阶段时，机会成本核算就会取代产业成本核算而继续与会计成本核算发生分离。机会成本的核算模型为：P=C+I，其中，I为农户净收入，包括农业净收入和兼业收入。机会成本的存在，缘于农业的产业缺陷，即农户普遍要失去正常的劳动机会、收入机会和技术进步的机会。这种损失不是由于农户的懒惰造成的。因此，如果社会需要农户生产农产品，就应该补偿农户的机会成本。否则，在市场经济中，农户就不会存在下去。所以，农业机会成本就成为需要核算的成本。
2.农业的公共品属性是政府补贴农业的一个根本原因
农产品，特别是粮食，由于关系到粮食安全(Food Security)，从而具有很强的公共品意义(胡靖，2001)。这是政府补偿农业机会成本的根本原因。为了保障全社会的粮食安全，各国政府都不得不干预农业的生产与流通以防范意外的食品短缺。故农产品的社会需求必然要大于一般的市场需求。并且，对农产品(尤其是食品)的需求具有长期性、可持续性、稳定性和充足性的特点。这种需求特征反馈到生产上，就是必须建立长期的补贴制度，使农民安心地从事农业生产。
所以，无论是美国2002年的《The Farm Security and Rural Investment Act》、欧盟的《共同农业政策》(CAP)，还是日本的《农业基本法》，其农业政策的核心均为实施有效的收入补贴，以保证农民能够获得社会平均以上的收入(就是补偿农户的机会成本)。
3.由非对称核算得到的推断
国内支持是现代农业的一个必然的原则，也是世界农业生产能够基本保持全球农产品供需均衡的根本原因。作为国际贸易的规则制定机构和谈判场所，WTO改变不了农业的产业缺陷，因此也改变不了国内支持这个原则。如果为了推动自由贸易而无视农业的特殊性，一定要削减补贴(国内支持)，其后果必然是农业生产的下降和萎缩。这显然不是WTO和国际社会能够接受的目标。
二、黄箱政策、出口补贴与绿箱政策：不同的含义
1.黄箱政策(Amber Policies)：不可代替
由于黄箱政策直接左右了农产品的成本和市场价格。因此，在保证政府的农业目标时，黄箱政策更直接、更有效。
黄箱政策的特点是将产量目标与农民的收入目标“挂钩”，政府可以直接通过对农民收入的控制(即对机会成本的补偿和农业公共品的购买)来达到政府产量的目标。当然同时也希望通过产量目标来控制农民的收入。但是，如果没有产量目标，或者说增产目标为零，无法“挂钩”，是否就可以无视农民的收入目标呢？实际情况是，产量目标与收入目标有时是不一致的，即使是产量多年不变甚至下降，政府也必须补偿农民的机会成本，逐步提高农民的收入。而且，政府的这种责任还必须广而告之，才能获得农民的信任。否则，农民就会离开农业。因此，农业的完全市场化，特别是粮食生产的完全市场化是不可能的。
在需要增加产量时，“挂钩”的黄箱政策可以立竿见影。如图1所示，价格越高，产量越高，农户的收入就越高。但在不需要增加产量，而又必须稳定价格时，黄箱政策就不能发挥作用。在这种情况下，就需要“不挂钩”(Decoupled)的直接补贴作为补充。“不挂钩”的直接补贴能保证农民的收入水平，却难以控制产量。因此，“不挂钩”的直接补贴(一般表现为绿箱政策)的作用是有限的，并不能完全替代黄箱政策。
附图
图1 “绿箱”政策与“黄箱”政策
协议要求大幅度地削减导致贸易扭曲的国内支持，这将使得欧盟、美国凯恩斯集团等黄箱政策比较普遍的国家的农产品生产迅速下滑。如果G21国集团为首的发展中国家不能填补空白，那么全球性的农产品短缺(特别是粮食)就会出现。
而且从长期看，即使存在国际市场，如果没有黄箱政策的支持，G21国集团为首的发展中国家的出口(尤其是粮食)也会下降。
2.出口补贴(Export Subsidies)：黄箱政策的延伸
只要黄箱政策是有效的，过剩往往就是必然的。因为，政府在制定产量目标时，为了绝对保证农产品的供给安全，都会有意识安排一个过剩的空间，以作为应付各种万一的缓冲。并且，农民为了获得更多的黄箱政策补贴，也愿意增加产量。因此，在正常的年景，过剩是必然的、正常的，是农产品安全的一种市场表现。过剩的农产品是政策的结果，因此，也必须由政府来负责储藏、销售。
在“万一”没有出现时，出口是减少过剩带来的开支和损失的一个良策。如果不出口，那么政府就必须负责储藏。储藏时间越久且储藏规模越大，政府的开支就越大，农民的损失也越大。如果能够将剩余农产品出口，那么政府的储藏费用就会大大降低，同时还能增加农民收入。因此，出口补贴作为促进出口的政府措施，在经济比较发达的国家普遍存在。
施行出口补贴的国家，其农产品的国际市场价格往往不存在竞争优势。比如美国、欧盟，由于其农民的工资水平是发展中国家的数十倍以上。虽然规模经营可以抵消一部分机会成本，但是，缺乏补贴的农产品价格也必然会高出国际平均水平。在这种背景下，要避免更大的损失来完成出口的计划，就不得不进行出口补贴，以降低出口价格。
虽然出口补贴增加了政府的财政支出，但总体上减少了国家的损失，同时，进口国也因为低价受益。但其他出口国(主要是发展中国家)却因为全球性的农产品低价而蒙受巨大损失。这是发展中国家的G21集团、G33集团、G77集团团结起来，坚决要求取消出口补贴的根本原因。出口国也希望在协议实施以后，世界农产品价格普遍上涨，此时，即使政府不补贴也能完成出口计划。这是美国、凯恩斯集团支持逐步取消出口补贴的真正原因。
但是上涨幅度是多大呢？相信所有国家都没有明确的预期。但可以肯定，如果上涨幅度不能保证出口国农民的机会成本得到补偿。那么，这些国家的农产品出口也会下降，甚至停止。此时，进口国将面临严重的农产品(尤其是食品)供给短缺。而出口国家(如美国)出于本国农产品安全的考虑，也会要求恢复出口补贴。
3.绿箱政策(Green Box Policies)：全球共同的政策
在全球政治、军事、资源、人口等风险和压力不降反增的趋势下，各国都会慎重考虑农业安全和效率的平衡。因此，只要本国的自然资源条件许可，都会通过绿箱政策来提高农业生产的潜力和水平。这对全球农业安全是一件好事。
绿箱政策是另一种国内支持政策。它泛指通过纳税人而不是消费者来改变农业状况的各种农业支持政策。其经济意义在于通过全社会的投入来提高农业的综合生产力水平，以降低农民的机会成本。生产与否、生产多少都与绿箱政策无直接关系，而是取决于市场和综合支持总量(AMS)。因此，绿箱政策不会“扭曲”市场价格和贸易。如图1中的绿色部分。政府通过公共投入，将农业综合生产力1提高到综合生产力2的水平。综合生产力的提高具有两方面的意义：一是国家农产品的产出能力增强。在同样的价格信号下，产出水平得到提升。黄箱政策则是通过把价格水平由价格1提升到价格2，以刺激生产者在综合生产力2的平台上将产量由Q1提高到Q2的水平。二是农民的收入水平得到提高。即使在价格水平为零时，农民同样的要素投入也可以得到综合生产力2的收入。
WTO农业协议没有针对绿箱政策，这是正确的方向。而且，欧盟、日本等发达国家在适应新协议的同时为了保护农民的利益，正在试图将黄箱政策削减下来的资金，通过绿箱政策重新放到农民的口袋里，以此继续保护本国的农业生产。
但是，与生产“挂钩”的黄箱政策的作用仍然是不可完全替代的。也就是说，为了顺应协议，政府通过“魔术”将钱从农民的左口袋取出，转移到其右口袋里，从而保证了农民收入的总量不变。虽然农民对此没有异议，但是农业的产业缺陷却因为缺乏“挂钩”的支持而显露出来。农民在得到了没有产量约束的收入支持以后，如果价格不能补偿机会成本，完全可能将各种资源转移到其它领域，从而导致农产品生产萎缩，如图1所示，产量和收入水平就可能从Q2降低为Q1，甚至降到综合生产力2。这是政府所不愿意看到的。并且，甚至出现农户的机会成本即使得到了补偿，但也可能不完成政府预期的产量，这也是政府所担心的。
我国学者发现美国《农场保护与农业投资法案》中绿箱政策中的所谓“不挂钩”的直接补贴其实也是一种黄箱政策(宋海英等，2004)。所以有学者(程国强，2004)建议要严格规范绿箱政策标准，将“直接收入补贴”、“不挂钩的收入补贴”、“收入保险及安全网计划”等所谓的绿箱政策纳入AMS计算（注：我国在安徽、河南等13个省实行的“直补”政策对恢复粮食生产产生了立竿见影的作用。但它其实也是“挂钩”的黄箱政策。比如，河南是按照播种面积进行补贴，而安徽是按照销售数量进行补贴。）。
4.关税与动植物卫生检疫措施(Sanitary and phytosanitary,SPS)：必要的补充
关税是保护本国市场的有力措施之一。如果本国生产的农产品在价格上没有优势，同时又没有关税壁垒，那么黄箱政策就失去了意义。由谁来消费本国生产的农产品呢？因此，对于缺乏竞争力的国家，关税与黄箱政策是一体化的。要保留黄箱政策，就必然要保留一定水平的关税。
由于出口国不可能对进口国承诺长期的农产品供给安全，即使可能承诺，进口国也不会完全相信，因此，进口国最终将不得不保护本国的农业生产或农业的多功能性。关税、进口配额等都成为保护政策的自然延伸。但是，过度的保护对进口国并不经济，因此，每个进口国都会重新考虑适度的关税保护措施，使之既保护本国的农业，同时又能够利用世界农业分工来获取更大的贸易利益。
在关税壁垒降低或取消以后，一些疾病，如疯牛病、禽流感病等将迫使各国对农产品进出口实行更严格的动植物卫生检疫措施，以控制各种病毒、疫病、害虫的跨国蔓延。如果这些疾病得不到有效控制，农业贸易保护主义的理由就会更加充分。
三、国家利益基础上的多国博弈
WTO的多边贸易谈判其实就是各国为了本国利益而展开的一场博弈。由于各国的资源禀赋、经济水平、地理区位、外交格局不同，因此，各个国家都存在不同的利益，进而谈判的立场、提出的对策也是不同的。因此，要分析协议的形成，预测未来的趋势，就必须首先分析各主要利益集团的利益所在。
1.美国
美国的农业保护政策历史悠久，远可追溯到100多年前的《莫尔赠地法案》、《哈齐农业试验站法》，近可触及2002年的《The Farm Security and Rural Investment Act》。但在多哈回合谈判中，美国开始竭力推动农业的自由贸易，要求削减关税、削减出口补贴和国内支持，成为推动达成协议的关键力量。但实际上，美国政府往往是言行不一的。协议究竟能够给美国带来怎样的利益呢？
美国农业有非常好的资源基础和现代农业设施，比较优势明显。但长期以来，由于美国农业政策给予农场主过度的保护，特别是“支持价格”、“无追索权贷款”等，导致美国农产品(尤其是粮食)生产过剩，库存积压严重，财政负担越来越重(徐更生，2002)，最后不得不依靠出口补贴的办法来消化多余的粮食。这是目前美国支持协议的背景。
协议将可能增加美国农产品的高价位出口机会，从而抵消削减出口补贴带来的消极影响。而美国农民则会转而从新的出口机会中获得利益，补偿削减政府补贴带来的收入损失。并且，由于强化了粮食等农产品的出口力量，美国对于欧盟、日本等传统盟友的控制性关系将得到加强，这是外交上的附加收获。而且，协议还将成为美国对付发展中国家的一张牌，压使这些国家在新加坡议题上做出让步，从而有助于美国在服务贸易、政府购买等领域开辟新的国际利益空间。如果协议能够达到上述目标，美国当然愿意执行协议。
但是，由于没有论证机会成本与削减补贴的消长关系，协议也有可能使得美国的农业生产出现持续的下降。如果协议的执行情况果真如此，并威胁到国内农产品供给，那么美国政府就一定会无视协议的权威，先斩后奏，或斩而不奏，加强国内支持来保护美国的农业生产水平。
2.凯恩斯集团(CAIRNS GROUP)
以加拿大、澳大利亚等为代表的凯恩斯集团具有比较明显的农业比较优势和竞争优势。并且，农产品贸易在这些国家占有重要的地位。因此，在协议实施以后，这些国家的农产品出口，特别是对欧盟的农产品出口将有较大幅度的增加。利益不言而喻。凯恩斯集团会成为协议的受益者。
但是随着贸易的发展，这些国家的农场主也会面临越来越明显的机会成本问题。国际粮食价格的上涨空间、有限的消费规模根本不能弥补他们的机会成本。因此，只有政府增加收入补贴，农场主才会获得平均的收入水平。否则，产量和出口都会减少。因此，协议给凯恩斯集团带来的利益也是短期的、暂时的。
3.欧盟
欧盟是最大的农产品贸易地区。在长期的共同农业(CAP)政策下，欧盟的农业总体上达到了欧盟的农业目标，即农业持续增长，农民也获得了公平的收入。但是欧盟的农业缺乏比较优势和竞争优势。在美国、凯恩斯集团、G21国集团和发展中国家的压力下，为了避免承担多哈回合失败的责任，欧盟终于在日内瓦的多哈回合谈判中有较大的让步，即同意削减关税、削减出口补贴和降低国内支持水平。因此，未来欧盟的农业和农产品市场都会发生较大的变化。削减关税将导致进口增加，削减国内支持将导致农业萎缩，削减出口补贴将导致农场主收入的下降。
欧盟希望在协议中得到的好处有三：
(1)可以卸下沉重的农业补贴的财政包袱。为了达到CAP的目标，欧盟农业补贴的数额已经达到欧盟预算总额的一半左右(约450亿欧元)。这也是在欧盟内部一些农产品进口国家，如英国等支持协议的主要的原因。(2)进口的增加将使欧盟获得更多的、价廉物美的农产品，从而使其消费者获得巨大的利益。因此，占人口多数的欧盟普通百姓普遍支持新的农业协议。但消费者并不知道未来的农产品价格一定会高出很多。(3)可以籍此迫使G21国集团和其发展中国家在新加坡议题上让步，从而为欧盟在服务贸易、投资、政府购买、工业制品市场等领域开辟新的国际市场。
但欧盟的预期目标可能难以实现。如前面分析，由于机会成本的原因，农产品的出口国并不能为欧盟提供长期、稳定的农产品供给保障。这是一个严峻的问题。为了获得食品供给安全，或许欧盟在协议签署时已作好了支付高价的最坏打算。但是，一旦支付高价都不能获得稳定的农产品供给时。欧盟就一定会重新审视协议，增加国内支持以恢复欧盟的农业生产。
4.日本
日本的农业完全没有比较优势。在协议下，日本可能面临比欧盟更严峻的困境。所以，日本政府对协议并不乐观，其外相声称：“日本也有权在未来谈判中就敏感的农产品问题提出自己的立场。”为未来日本的变卦埋下了伏笔。
长期以来，日本政府不遗余力地保护本国的稻谷生产。但在协议的方向下，日本必须削减关税和国内支持水平。削减关税将使得国外的稻米大举进入，削减国内支持又将使日本稻农收入急剧下降。腹背受敌的结果就是日本的粮食自给率可能由目前的40％左右降低到20％以下。也就是说，日本的粮食安全将更加依赖国际贸易。这是岛国日本的政治家极不愿意看到的。他们宁愿以10倍的成本自己生产，也不愿意在粮食安全上受制于人。
但是，如果不同意协议，日本就无法利用WTO来开拓其他国家的市场，无法与其他国家签署自由贸易协定(FTA)。在贸易的全球化趋势和食品安全问题上，日本左右为难。
日本期望的结果是：
(1)通过贸易的多元化来保障国内的粮食供给安全。特别是可以与东南亚国家建立自由贸易区，甚至可以与中国签定自由贸易协定。这样，日本可以凭借其强大的经济实力和与美国的盟国关系获得农产品的供给安全。
(2)日本可以节省一大笔补贴农业的资金。这些资金可以用于绿箱政策，以扩大安全储备，保护农业的“多功能性”，进行新的农业技术研发。
(3)日本可以籍此在WTO谈判中改变其被动地位。
但是，与欧盟一样，日本最终会发现从国际市场上也难以获得稳定的农产品供给，尤其是食品供给。这种困境将逼迫日本与欧盟结成同盟，共同挑战协议。
5.G21国集团和发展中国家。
以中国、印度、巴西为代表的G21国集团的农业具有一定的比较优势。并且，这些国家的经济总体水平不高，农民的机会成本不大。这种背景使得这些国家对农业出口有一定的依赖，同时政府又不需要大量增加对农业的补贴。因此，G21国集团与发展中国家是协议的受益者。
但是，由协议带来的利益不是永恒的。随着国家经济的发展，机会成本的问题很快会浮出水面。G21国集团将面临国内支持的难题。比如，在中国，在粮食产量持续下降4年后的2004年初，新一届政府决定对13个省的粮农进行直接补贴，结果立竿见影，粮食产量很快得到恢复。这种情况在其他发展中国家也会出现。
谁来补贴发展中国家农民的机会成本呢？是本国政府？还是欧盟等进口国？如果是欧盟等进口国，其愿意在支付高价以后，再补贴他国的粮农吗？如果是本国政府，愿意以补贴的方式来为发达国家提供粮食安全吗？
当下一轮农业谈判涉及到这些问题的时候，发展中国家无法回答，只有对目前的农业协议让步。而彼时，在新加坡议题上的让步已经木已成舟，无法更改。因此，发展中国家对协议不可太乐观。
协议对于中国的农业生产不会产生太大的影响。其原因是中国农业仍然具有较明显的比较优势，并且主要市场是在国内。但是，我们也不能掉以轻心。如果政府不能实施有效的国内支持，完全可能造成农业的萎缩。因此，在协议的背景下，中国政府应当首先加大绿箱政策许可的公共投资，增加对农民的“不挂钩”的直接收入补贴；其次根据国际、国内市场的情况，灵活运用黄箱政策的微量许可(我国为农业总产值的8.5％)来保障农产品的供给安全。
四、未来世界农业的趋势：有限的全球化
以上分析表明，多国博弈产生的协议，是一种由于信息缺失、政治压力而产生的一种暂时的博弈均衡。从经济上看，它忽略了生产国农民或农场主的机会成本的因素；从政治上看，它没有考虑到依靠国际市场并不能向所有国家提供食品安全这种全球性的公共品；从资源上看，它没有看到非常有限的全球耕地资源、水资源与巨大的人口需求的矛盾已经构成了农业贸易的约束，更没有考虑到出口国过度的农业开发可能产生的生态灾难。因此，协议的自由贸易趋向需要重新审视、修正和补充。
农业生产的特殊性、多功能性和全球政治的多极化将主导下一轮的农业谈判。国内支持的积极意义会重新受到肯定。绿箱政策将予以鼓励，黄箱政策不能无限制削减。同时为了保障发展中国家，尤其是最不发达国家(LPC)的利益和维护农产品的国际贸易，谈判的内容将集中在发达国家的各种农产品的市场准入空间、进口配额、进口关税等问题。比如，欧盟、日本等具有农业资源，但不具备比较优势、竞争优势的国家，在粮食等“敏感产品”(Sensitive product)领域将允许存在保障供给安全的自给率，比如60％。但其余的40％将成为自由贸易的区域。而非“敏感”的农产品将完全开放市场。
因此，未来的世界农业只能是有限的全球化。
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