国家安全与表达自由的冲突处理——2008年“瑞典国防无线局法案”事件分析，本文主要内容关键词为：瑞典论文,法案论文,国家安全论文,国防论文,冲突论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G206-05 文献标识码：A 文章编号：1671-0169(2009)06-0053-06
一、新法案的主要内容与确立过程
2008年6月18日，瑞典一项反恐法案引起了瑞典国内及国际社会的普遍关注。美国、英国、挪威、丹麦、芬兰等国家的新闻媒体，都先后报道了这个消息。就在这一天，一项与传媒相关的法律提案经过瑞典议会的投票，最终以143票赞成，138票反对，1票弃权的微弱多数获得通过。《国际先驱论坛报》的报道说，这项法案的通过表明，瑞典成为当今国际上一个具有争议性的“监听法”的国家之一①。在该法案进入最后辩论与投票的当天早晨，一些民众来到瑞典议会大楼前，希望议会能收回此议案。
新法案主要内容规定：瑞典通过法律形式，授权给瑞典国防部的文职处，瑞典国防无线局(FRA，Swedish F
rsvarets Radioanstalt)搜集和分析进入瑞典境内的互联网及其他电子通信数据，包括带有敏感词的国际电话、电子邮件和电传等，以维护国家安全。实质上，这是一项与使用电子传媒相关的普通法案。
2005年开始，瑞典政府着手酝酿这个法律草案。有媒体分析者强调指出，促使瑞典制定监听法案的直接起因是“9·11”恐怖袭击事件。面对来自外国恐怖活动对国家安全的威胁，瑞典政府认为，保护国家安全成为一个最重要、最值得应对的问题。这是瑞典出台该法案最充分的理由之一②。
2001年的“9·11”恐怖活动曾使美国3 000人丧生。随后，时任美国总统布什曾授权美国国家安全局(NSA)监听美国境内居民的国际通信。同时，美国还制定了旨在强化政府执法机构监视和调查权力的计划，并通过了《外国情报监视法》(FISA)的修正案。该法案授权政府当局可以不经法院批准，对境内各种目标进行监控，包括监控美国与其他国家之间的邮件及电话，并对一些邮件和电话运营公司给予司法豁免权。美国司法与情报部门官员宣称：该法案的主要目的是“监控恐怖分子的通信”。他们声称曾监听到恐怖分子准备实施“9·11”袭击阴谋时使用的暗语。近年来，“反恐”已经成为美国国家安全最主要的议题，特别是在2008年时，美国前副总统切尼还提议，要把这项临时法案转换成永久性的法律。反对提案的人士认为：切尼正在把美国人民引向歧途。尽管如此，通过立法形式确立对国际通信进行监控，以维护国家安全，已经成为“反恐”的一种手段。
瑞典政府持同一观点。据相关资料分析，该法案主要是针对外国恐怖主义和国家安全而制定的，但并没有指明具体的国家。瑞典现执政的四党联盟政府发言人指出：这个法律完全是为了保护国家安全和国家利益，同时也要保护民众的人格及隐私权不受到侵犯。瑞典国防部强调：世界政治的变化、新的安全威胁和信息技术的发展，使得瑞典政府需要寻找新的方式来保卫国家主权和瑞典社会的安全。瑞典政府认为自己所面临的主要危险有：恐怖主义、国际犯罪、大规模杀伤性武器扩散、大量的难民、对国家技术的基础设施的威胁等，通过这个法案对回应这些威胁会发挥积极作用③。
该法案之所以授权给瑞典国防无线局，责其对瑞典境内的通信进行监听监视，是因为该机构曾在第二次世界大战时破获过纳粹的密码。该法律提案还在具体操作上做了资金方面的详细预算，预计瑞典国防无线局最初要投入2亿瑞典克朗(折合当时的瑞典克朗，约合3 200万美元)，用于建设监听设施的资金④。
有关该法律的提议案主要是由前社民党政府酝酿提出的，但当时受到议会里其他非社会主义党的强烈反对，由于担心该提案可能会引起过多争议，议会曾一度冻结了此提案的审议。社民党2006年大选失败，新一届政府上台后才又把该法案作为议案提交议会讨论决定。
由于对自由的理解不同，该法案无论在立法过程中，还是在通过之后，都引起了瑞典社会内部不小的争议。争议焦点主要集中在维护国家安全与公民表达自由的法律权利的冲突层面。
二、赞成与反对的声音
在该法律提案通过之后，与法案并存的一个事实还包括出现了众多的反对声音和争议。瑞典媒体公布了针对该法案而进行的民意调查。该调查显示：约有51％的人表示反对该法案；仅有32％的人对该法案持支持态度。还有媒体调查指出：支持者不足三分之一⑤。支持和反对的声音都来自多方面，冲突的关系结构并非简单的对立，即使在政府机构内部，反对和支持的声音都交织地存在着。
(一)支持该法案通过的主要理由
1.把监管活动纳入法律控制之下，是有必要的。该法案的一些支持者认为，有一个法律的监管总比没有任何约束要好。有法才能使监管更安全、更公正。
2.该法律有助于保护国家安全，使瑞典免受来自外国的威胁。瑞典国防大臣迈克尔·奥登伯格(Mikael Odenberg)的观点具有代表性。他认为：这个新法律对于今天变化的世界是必要的，因为在这个世界上的电子通信不断地通过光学电缆而非通过大气得以传递。监控信息是为了实施国家外交、国家安全和国防政策，是为了保护瑞典不受外国的攻击。
3.法案已经注意到对隐私权的保护问题，因此不必担心这一公民权利会受到侵害。支持者们还指出：该法案规定只授权给瑞典国防无线局进行监听，而且该局没有资格把它用于个人目的等，这就规定了该法案的权限。尽管如此，代表瑞典最高司法官员的司法大臣办公室还是认为：他们已充分意识到此监听系统所要承担的侵犯隐私的风险。
(二)反对该法案通过的理由
在该法案投票的当天，反对者们在议会大厦外面拿着英国作家乔治·奥威尔的小说《1984》表示抗议。这本书被认为是反对纳粹主义和极权主义的政治小说。里面有一个从不露面的“老大哥”被视为“思想警察”。当天上午，该议会门前聚集了来自文化、教育等行业的抗议者，他们称这是一个使公民表达自由的权利受到“老大哥”侵害的法案。
1.该法案侵害了隐私权和危害公民自由。反对者认为：信息与网络时代最大的人权是隐私权。然而，这个法律违背瑞典宪法对隐私权的尊重。一些境外的反对者还援引1948年通过的《世界人权宣言》，认为该法案侵害了公民的隐私权。《世界人权宣言》第12条规定：“任何人的私生活、家庭、住宅和通信不得任意干涉。其荣誉和名誉不得加以攻击。人们有权享受法律保护，以免受这种干涉或攻击。”1966年通过的《公民权利和政治权利国际公约》第17条也有几乎相同的规定。斯德哥尔摩县级法院质疑：“被授权的瑞典国防无线局做搜集有关犯罪信息的工作完全应该是警察局管的事儿。”对于这一提案，投票反对的主要是左翼党和环境党。反对者曾认为，此法律提案可谓欧洲走得最远的一个监听计划。
2.对提供新闻信源的保护造成了重大威胁。由于该法律与新闻自由和表达自由密切相关，因此部分媒体对该法案持反对意见。瑞典部分媒体对新法案的批评主要集中在对自由及信源保护的问题上。瑞典电视台的评论员认为：该法案侵犯了新闻自由和表达自由，这将导致人们不敢跟新闻记者接触。即使该法案在争议的过程中做了些改变，包括提出通过独立机构来进行监控等手段，但仍不能改变这种属于法律的根本问题。一些境外媒体机构也表示反对。欧洲新闻记者联合会(The European Federation of Journalists)特别强调，该法案将对信源保护形成潜在的威胁。因为这项法律表明：瑞典政府可以不通过法院，对所有境内往来的电子通信数据进行合法的监控。
3.该法案有悖于瑞典宪法的基本法律。反对者援引瑞典的《出版自由法》，该法中不仅有对禁止事先审查的严格规定，如禁止以任何形式对其印刷物和发行进行预先检查，同样也有禁止阻碍其进行印刷或发行的规定。《出版自由法》还有对匿名和信源进行保护的严格规定：如向新闻出版机构提供信息的个人身份是受到保护的，而且所有媒体工作者都有匿名权，禁止国家和地方政府机构查寻向媒体提供信息者的身份。一些网络与电信公司还认为，瑞典一向是受到赞美的具有民主原则制度的国家，但这项法案将会侵犯一般公民的隐私权并危害公民自由。“谷歌”和瑞典电信公司也称：他们将不予以合作。瑞典这是在效法已有监听做法的一些国家⑥。
4.该法案不符合瑞典社会的基本价值观。瑞典政府内部也存在着不同声音。2005年是瑞典社民党执政的最后阶段。社民党在2006年大选中失利而丢权。但这个法律提案还是在社民党执政的2005年提出来的。有舆论认为：这个瑞典最大的党派已预料到该法案将会引起极大争议和遭到反对，因此不愿带头提出该法案。前瑞典司法大臣指责这个法案走得太远。同时，这个法案还受到社民党领导的左翼人士的反对。一些人认为：根据瑞典的民主形象和尊重公民权利的传统，这是一个“非瑞典”(“un—Swedish”)式的法律。瑞典安全与一体化项目委员会负责人甚至提出：该法律需要重新修改，因为它并没有对其条款进行认真的核实、论证和解决平衡等问题⑦。
5.对邻国可能造成影响。在瑞典境外也听到一些反对意见。关注者们认为：尽管该法案说的是对境内的通信数据等进行监控，但因为一些网站来自国外，因此所有通信都可能有受到监控的危险。有人特别提到：由于瑞典国家不大，在政府和商业等领域，瑞典与周边的北欧其他国家都存在着合作问题。因此一些国内的通信，如互联网和电话等都有可能通过瑞典的边界。因此这个法案的影响是：所有这些跨界通信合作的数据都会进入瑞典国防无线局这个监控机构里，给邻国也造成影响。反对者认为瑞典政府恰恰掩盖了这一点，他们只是强调对付恐怖主义和国家安全这一方面。
6.该法律并不会产生预想的作用。除了直接表达反对意见之外，也有人对该法律在未来的积极作用持有怀疑态度，其中包括瑞典前司法大臣和瑞典“吧协会”主席等人。他们把瑞典实行的这种监控比喻为“抛到河里的鱼钩”，形容一些鱼上了钩，可大多数鱼还是逃脱了，而且不会被抓到，相反它们会顺着水流永远地消失。一些专家试图指出：瑞典国防无线局的“钓鱼行动”事实上只能捞到小鱼小虾，无助于抓住那些知道如何逃脱的大鱼。还有质疑者对这个法案持不信任态度。虽然该法律要求所有电信操作员都要把他们的系统放到与瑞典国防无线局监视系统联线上，但是瑞典国防无线局是否真能在这么大的网络中抓住恐怖分子或国际罪犯的行迹呢？由于监控内容包括个人和代理人的姓名、地址，也包括媒介公司、法律公司、医疗保险和慈善组织等，即便是瑞典国防无线局因提高监控能量能获取巨大的个人信息，可该局将如何处理这些信息呢？对此，瑞典国防无线局回应说，搜集到的非实质性信息将会被及时销毁。
总之，对该法案的争议之大，是瑞典社会不多见的事，甚至舆论调查也显示出不同的数据。2008年，瑞典官方调查的结果表示，五个瑞典人中有四个人还是赞成该监控法案的，无论政府采取监听方法、数据库存储还是在公共场所安装监视摄像头等。然而，来自其他研究机构的民调结果则有不同显示：有60％的人反对政府监控和截取瑞典境内外的公民电子通信数据。虽然数字显示争议很大，但有一点则越来越明确，这就是，人们正在通过不同意见的表达，进一步让全社会了解了该法案的法律原则、意义和价值之所在。
三、该法案的争议暴露出国家安全与表达自由之间的冲突
在所有的争议中，最值得关注的是国家安全与公民表达自由之间的冲突问题。从瑞典宪法对表达自由的规定看，瑞典以尊重公民权利而著称于世。从瑞典《出版自由法》和《表达自由法》对隐私权进行立法保护就可以看出，瑞典是一个非常尊重隐私权的国家。在欧洲，瑞典是第一个承认隐私权的国家。1973年的《瑞典数据库条令》(The Swedish Data Bank Statute)对隐私还做了一系列的规定，如“避免不适当的暴露个人资料以及侵犯个人隐私”等。后来原西德、法国、丹麦等国家纷纷起而效仿[1](P443)。
瑞典宪法有三条基本原则：一是确认公共权力来自于人民；二是坚持民主原则，主要包括结社自由、投票权和表达自由；三是依法行使公共权力，实现表达自由。瑞典立法的主要权力部门是议会。瑞典议会负责审定、投票和制定有关涉及公民权利与政府权力关系等的法律。议会也可以授权让政府制定法规和提出有关法规的提案。虽然宪法都是抽象的一般原则，遇到类似国家安全和表达自由的冲突后，宪法往往不是解决问题的具体方式，但仍然是协调各方利益、保障表达自由的依据。
该法案在明确其立法目的时已经指出要“保障国家和人民的安全”，但一些公众和利益集团并不认同这一点，甚至认为该法案不符合瑞典宪法的基本精神和基本法律，有悖于《出版自由法》与《表达自由法》等对公民权利的规定。实际上，围绕新法而引起的争议已经突出了一个重要问题，这就是，该法案存在着维护国家安全与公民表达自由法律权利之间的矛盾，甚至出现维护国家安全与表达自由权利之间关系的对立。
那么，对于国家而言，自然希望通过必要的电子监控手段而获得最大的国家安全利益；而持不同意见的公众与社会不同利益集团则强烈反对。可以说，围绕该法案的争议打破了原来国家与公民等利益主体间原有的平衡关系，也正是由于出现不同利益之间的冲突，才引起了如此广泛的争议。对于瑞典政府，在国家安全与表达自由之间做出怎样的抉择，成为妥善处理冲突所面对的重要任务。
四、隐藏在冲突与争议背后的权力关系管理
从该法案所引出的极大争议来看，能制定一个与宪法精神不相冲突，既有助于保护国家安全和利益，又不会侵犯公众表达自由的法案，这已经是人类社会关系中最需要博弈的一个生存难题。在没有寻找到更为合适的方式来解决这样的难题之前，我们可能首先得承认这种不愿意看到的现实：无论什么性质的国家和社会，在通过一些敏感法案时，都有可能引起争议和利益关系之间的冲突，这都是正常的事情。但是对冲突关系和争议问题的处理，则是需要运用科学理论加以认识和关注的事情。
从传播学对冲突关系管理的视角来看，不同的利益集团都存在着某种权力，甚至每个人都拥有自己的权力。权力关系管理理论家认为，权力发生在社会关系之中。在处理冲突关系时，一般会有两种权力表现：一种是增加困难的权力；另一种是有助于排解冲突的权力。在面对不同利益关系的冲突与争议性事件时，是以分辨权力的大小来处理冲突或争议还是基于利益关系来解决冲突和争议呢？这是产生两种完全不同结果的大问题。如果使用强力、暴力、控制、压制手段以战胜争议或冲突的关系方，不仅可能会影响到本来就有冲突的关系，而且会使冲突关系变得更加对立起来；更为重要的是，以这种方式处理冲突，还会忽略冲突或争议各方有可能超越相互的目标，在双方利益相关的基础上，寻求达成对利益关系的重要认识。比如维护国家安全和公民维护个人的表达自由，在表面看起来是对立的，但是如果从拥有权力的关系各方来看，他们都有可能通过比较，找到关系中最大的利益和共同目标。然而，如果不能在冲突关系中很好地运用权力，冲突各方仅仅以输赢而论，那么权力最终就会成为争论的焦点，而忽视了追求最大利益，放弃了对争议问题的选择性解决。
事实上，瑞典该法案最终获得通过，本身就已经说明国家安全和国家利益已经高于公民表达自由的权利了。由于不同利益关系中，必然存在价值取向的问题。首先，国家安全与表达自由之间的对立是此次法案冲突发生的根本问题，而在解决此二者冲突关系的利益问题上，国家安全永远是第一位的，表达自由一定是第二位的。在最大的利益目标面前，表达自由的权利最终让位于国家安全了。
除了关注于利益沟通在进行冲突关系管理时的作用之外，在冲突期间和冲突之前，让不同意见得以表达，对立方相互沟通，通过法律手段监管冲突关系在争议中的行为举止，也是进行冲突关系管理的一种有效手段。
五、在法律监管之下理性地表达不同意见
争议发生之后，瑞典社会也在不断努力寻找那些有可能形成对立，同时也有可能解决冲突的起点或工具。一些研究者在分析此次冲突原因时指出：冲突的主要原因可能来自于公众未能充分理解该法案的作用。在反思该法案出台前后的状况时，有一种意见指出：该法案之所以引起争议，与此次对该法律提案的公开讨论过于草率有关。由于公开讨论不充分，造成了人们对这个法案不能充分认可。还有人猜测，瑞典政府为使自己的目的获得最大化，通过网络的博客写手，为该法制造舆论。由于该法律提案在传播过程中未达到充分和有效，其结果必然是增加公众的猜测，致使反对该法案和不信任者大于该法案的支持者。
法律不仅保障瑞典社会赋予个人的合法权利，也明确规定了自由表达的合理限度。在冲突面前，瑞典妥善处理冲突的法律机制发挥了作用。因为瑞典《政府组织法》确立了这样三项宪法原则：公共权力来自于人民；民主原则(包括结社自由、投票权和表达自由)；依法行使公共权力[2](P95-127)。这三项宪法原则为解决这种冲突设立了法律依据。公共权力既然来自于人民，那么人民就有表达自由的权利，但同时自由表达又要受到依法行使公共权力的限制。由此，在解决冲突中，法律成为规范人的行动和自由不可侵犯的一个双重壁垒。
对于该法案，无论赞成与反对，舆论言轻或言重，瑞典公众在宪法对表达自由的保护下，对于这个涉及公共传媒的“监听法”充分表达了其复杂的心理。一些人显示出对于这种管制的好恶感；一些人从立法原则上对该法案进行攻击，也有一些人对该法案将导致新闻采访受到侵害、律师与当事人之间的交流无法得到保护等问题，从不同的专业角度进行批评。无论从哪一方面，表达自由作为一条人类文明的原则，在超出宪法规定之外都是无所适用的，必须是把法律作为人自由表达的存在，以宪法和法律为根据。同时，表达自由不能简单地归结为实现愿望的权利，还包括尊重法律，对权利进行的自治，从而保障人类能在合法的、理性讨论问题的理念中，实践对权利的真正意义。
理性讨论使得该法案的通过程序更为公开化，也形成了对法案作用的进一步解释。该法案的支持方宣称：在立法过程中，瑞典政府已经准备有大量的草案文件；在准备这个提案时，也经过了各方的讨论。按照瑞典宪法的规定，准备法律草案不仅可以由政府各部门完成，在有些情况下，政府基于自己的提议或议会请求，也可以组织咨询委员会参与完成。咨询委员会专家一部分来自议会，一部分来自政府各部，包括一些来自科研单位和高校的专家等。咨询委员会提出的报告要由有关部门提交专门的行政机构或者是非政府组织征求意见，然后再由政府向议会提交正式的议案。正是在这些讨论的环节里，让人们看到瑞典社会表达自由的价值和意义。即使出现争议，仍然要关注公众的意见。进行充分讨论是立法必要而基本的一步，同时，这种具有公共性质的表达自由也必须尊重法律的限度。
尽管出现大量的批评和争议，但这种公开讨论与批评并未妨碍该法律的最终确立，相反在讨论与批评之后，反而完善了该法律。经过几个月的争论之后，瑞典政府发言人说，目前组成联合政府的四党派已经达成了一个政治上的共识。今年伊始，瑞典政府试图对该法案从法律程序上进一步作出规定，拟为该法案的执行提供一个法律框架草案，并再次提交国会讨论。该草案提出：应用该法对监听国际电话、电邮和传真等要建立一个法律程序，同时法规要在应用范围上更加明确，比如要求瑞典国防无线局只能监听可疑的“外来军事威胁”，而不能笼统地说可疑的“外部威胁”。通过这样的补充提案，进一步完善该法的执行，以保障公众的通信自由不受到随意侵害。除此之外，在广泛听取意见后，瑞典政府和议会已经提出继续补充该法的实施细节，并推迟该法案的执行时间，以便对该法案提出增补和说明议案。这种解决方式，在很大程度上得到了社会和公众的欢迎。从某种意义上看，与其说这种公众参与的行为反映出舆论对瑞典社会的束缚力量，不如说解决国家安全与表达自由的冲突需要依赖于“法治”，使冲突在法的精神下，依法而获得统一的可能。
从关系管理和沟通的角度看，瑞典作为一个法治社会，所奉行的是尊重宪法精神的简单原则，无论面对何种压力，都必须以宪法精神和法律规范为准绳。然而，这个所谓看起来抽象的宪法精神的背后，其实还有一种对人的价值界定，还有对社会民主与表达自由观念的信任。当国家以立法的形式，确定要对瑞典境内电子通信进行监控时，公众与社会也得做出相应的调整。然而，这种调整也是一个知法和懂法的理解过程。当新法确立并实施时，整个社会都需要尽可能多地了解该法律，只有这样才能依法行事。这是法制社会化进程和法制环境建设中很重要的一步。
六、争议带给我们的启示
一是国家安全与表达自由的冲突可能是每个国家都必须直面的重大问题。如果国家安全与公众表达自由都有可供遵循的法律依据，能够按照法律规范去办事，完成国家和个人对法律的承诺与责任的承担，那么人们就不会把某种具体的法律看作是对自己利益的一种威胁；冲突的利益关系主体也有可能重新得到维护与平衡。由于合乎法律准则的讨论能够创造理性的思考，特别是在这种自由交流的理念面前，不同利益关系就有可能因为相互了解而减少对立和冲突；即使有冲突，也有可能在法律和理性的范围内得到恰当的解决。
二是解决宪法精神与表达自由的冲突必须遵守一个原则：尊重普通法律对表达自由的限制与尊重宪法中对表达自由精神的保护是同等重要的，对任何法案的讨论都应该是一种负责而有序的议事活动。不使用压制的手段使冲突骤然升级。因为一个法治社会的价值就在于，相信司法独立和司法权威，法律将对利益关系给予平等的保护和必要的解决，最终使得维护国家安全与个人表达自由在法律层面上趋于一致。
三是必须依法处理冲突中的利益关系问题，不滥用权力。针对上述问题，瑞典社会在处理国家安全与公民表达自由冲突的过程中，主要使用了一种以法律为准绳、理性梳理冲突关系的方式，即采取解决冲突的主要手段是依法而理性的，允许不同意见的理性表达，但不超出法律允许的范围。即使争议出现了，仍然有助于人们认识该法案的作用和意义，并使之可能存在的问题也得以暴露出来。这给进一步完善和执行该法，提供了稳定的社会条件并获得公众认同的基础。其实就是确立三个基本原则：一是在不同利益冲突面前，遵循主要的利益原则，即国家安全永远被放在第一位；二是依赖法律管理制度，即允许社会对该法案进行带有公共性质的自由讨论和批评；三是把争议形式放在法律允许的范围之内，以达到对冲突中的利益关系进行重新整合、稳定和均衡的处理。
(笔者在与宋小卫、刘瑞生的讨论中，获得了他们的批评意见和启发，特此鸣谢！)
注释：
①参见“Sweden passes eavesdropping law”.
②参见Per Bylund的“The War on Terrorism Brings Mass Surveillance-In Sweden”.
③参见http://www.ibls.com/internet-law_news_portal_view.aspx.
④参见http://datasupply.blogspot.com/2008/12/swedish-fra-legislation-takes-effect-on.html,December27,2008.
⑤参见http://www.stockholmnews.com/more.aspx.
⑥参见http://www.usatoday.com/news/world/2008-06-18-sweden_N.htm6/18/2008.
⑦参见http://www.thelocal.se/As Sweden's parliament prepares to pass a controversial new surveillance law.