政府主导型制度变迁的效率分析——基于若干中国石油工业制度变迁的案例研究，本文主要内容关键词为：制度论文,中国论文,主导论文,效率论文,石油工业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F426.22 文献标识码：A 文章编号：1008-5645（2004）01-0016-05
0 引言
制度变迁能调整人们进行交换的激励结构，重新确定和限制人们的选择集合。因而制度变迁可以用来增进经济效率和社会福利。目前国内比较一致地将制度变迁分为诱致性制度变迁和强制性制度变迁，并且普遍认为诱致性制度变迁的效率要比强制性制度变迁高。但是，目前存在的问题是如何评价制度变迁的效率？对此还没有一个一致的标准，大部分的评价仅仅是根据感觉得出的。因而，建立一个有效的评价标准是十分必要而又紧迫的。
众多的研究表明，同意一致性原则可以作为衡量制度变迁效率的一个比较有效的标准。一切非一致性的决策规则均会产生以帕累托标准衡量的非最优决策。本文将制度变迁过程视为变迁主体的交易过程，通过对我国石油工业制度变迁的个案进行分析，支持并扩展“同意一致性原则”作为检验制度变迁效率标准的有效性。
1 同意一致性标准的理论分析
政府与微观单位作为制度变迁的主体，是交易制度变迁的特殊物品。交易达成与否，取决于基于各自标准对预期收益做出损益判断后一方对另一方的回应。如果人们一致同意对规则做某种改动，就可认为这一制度变迁的效率提高了，新规则比旧规则更有效率。
在制度变迁的过程中，可以改变利益主体的激励结构和有关生产要素的组合方式，它们与生产要素状况共同构成绩效选择的决定因素。这里所说的绩效可以表现在多方面：有些能用经济技术指标测量，如产量、利润及收益；有些则只能进行主观评价，如公平、尊重及宗教自由度等。我们可以看出这些绩效都位于生产可能性界面以内。生产可能性界面由资本、自然资源禀赋和劳动力等生产要素决定。在这里我们假定政府有自己的主观偏好，与微观主体的偏好结构并不必然一致，也就是说它们的效用无差异曲线也并不必然一致。效用无差异曲线与生产无差异曲线相切，就可以决定政府与微观主体各自的最优绩效选择。制度变迁的效率究竟是改善了还是恶化了，取决于同意一致性程度。
制度变迁过程是一个动态的过程，政府和微观主体的效用无差异界线和生产可能性曲线都有可能发生变化，因而同意一致性程度及其制度变迁效率也是动态的。
2 部门效用函数的建立
其中，U[，p1]为政府约束较小时部门的效用函数；P[，c]为闲暇，P[，r]为部门收入，P[，n]为部门福利；U[，p2]为政府约束较大时部门的效用函数；P[，w]=U（M），P[，w]为反映政府偏好的部门效用，M为政府对部门的约束。
3 政府效用函数建立
（1）政府效用函数分为两个层次：权威效用与经济效用。
（2）权威效用是政府追求的拥护度，经济发展方向的控制力，行政管理体系的稳定性。
（3）经济效用是国民经济水平，财政税收状况，人民福利水平。
（4）政府对权威的偏好要强于对经济效率的偏好，但是在不损害权威的前提下，政府有提高经济效率的主动性。
其中，U[，g1]为权威效用，U[，1a]为政治领导的拥护度，U[，1c]为经济发展方向的控制力，U[，1p]为行政管理体系的稳定性；U[，2g]为经济效用，U[，2e]为国民经济水平，U[，2t]为财政税收状况，U[，2c]为人民福利水平。
因此我们可以看出：（1）在一种制度安排下，要使政府与微观主体的最优绩效选择一致，必须双方对各项绩效的偏好与愿意支付的价格的比例相同；（2）在制度变迁过程中，政府与微观个体为绩效改变愿意支付的价格比例和生产可能性曲线至少有一项发生了变化。
4 具体案例分析
（1）1978年石油工业部成立。为了解决石油勘探开发资金不足的困难，改变原油产量徘徊不前的局面，1978年3月，第五届全国人大常委会决定，撤销石油化学工业部，成立石油工业部和化学工业部，加快石油工业的发展。从这里我们可以看出这一过程是典型的政府主导型制度变迁过程，政府是想藉此加速我国石油工业发展，为我国经济建设奠定基础。为了简化我们的分析，我们只作客观经济绩效和主观权威绩效的归类。（注：政府的权威绩效是指政府所追求的政治控制力、社会稳定及支持度等因素。）
在这一制度变迁过程中，政府偏好权威甚于石油企业个体，而石油企业个体偏好客观经济绩效甚于政府。效用无差异曲线上，政府对客观经济绩效的偏好与石油企业个体对权威的偏好处于中性趋势（见图1）。
图1 政府与石油企业绩效选择示意图（1978年）
由于石油生产具有的空间分散性的特点，政府无法精确地对石油单位的生产经营进行全面的监督，它们之间存在着严重的信息不对称现象。同时政府与石油单位的偏好又不一致，石油单位更偏好于经济绩效，其无差异曲线与生产可能性曲线交于A点；政府更偏好于权威绩效，其无差异曲线与生产可能性曲线交于B点。在这种情况下，政府要使石油单位的偏好靠近其偏好，就要付出较多的监督成本来解决信息不对称问题，从而解决石油单位过于追求自身利益而损害政府利益的情况的发生；石油单位由于其国有企业身份的约束，也不会过分偏离政府权威偏好，否则会受到政府的制裁，遭到巨大的损失。经过政府与石油单位两者之间的博奕，均衡点不会在E点，而是在两者之间的E[，1]点。在E[，1]点上，政府降低的权威绩效正好与节省的监督成本相等。这时，政府获得了比原先E高的权威绩效，石油单位获得了较高的经济绩效。但是绩效评价低于最优水平。
我们前面所假设的政府对权威绩效的偏好为刚性，但是实际中，政府对经济绩效的偏好并不是中性的，这就说明了政府在不损害权威绩效的前提下，会采取某些措施来提高经济绩效，实现某种程度的帕累托改进。比如政府会采用新的技术，新的生产组织形式等措施使生产可能性曲线OFD向外扩张至OFD[，1]，均衡的绩效选择这时会从E点移动到E[，1]点，石油生产的经济绩效会进一步的提高。
我国撤销石油化学工业部成立石油工业部，统一规划石油工业的发展，适应新的经济建设的需要，同时政府仍然把石油看作是重要的战略资源，因此并没有放松对石油工业的控制，仍然对其进行集中管理，但是其管制的强度比改革以前大大地降低了。因此1978年底石油生产量突破了1亿t。为解决石油企业进一步发展的资金问题，1981年，我国政府又实行了亿吨原油大包干，这可以看作政府在权威绩效不变的情况下，追求经济绩效的一种帕累托改进。通过这一措施，为石油工业发展注入了活力，1988年，原油产量达到1.37亿t，在“塔里木”盆地等地，原油勘探也取得了重大突破。石油工业这一次政府主导的制度变迁在制度瓶颈没有消除，制度效率较低的情况下，实现了行业自身的发展。
（2）1988年中石油、中石化及中海油分立。1982年，中国海洋石油公司成立；1983年，原石油所属炼油部分与化工部、纺织部及地方部分石化企业合并，组建中国石油化工总公司；1988年撤销石油工业部，成立中国石油天然气总公司。从而使石油工业形成了上下游分割，三大石油公司分离的格局。
由于石油工业上游行业资金投入较大，且上下游产品价格差异比较大，因而形成了下游行业的利润较大。特别是我国对石油价格进行严格的管制，而石化产品的价格则较早地进行了市场化，这更增大了石化产业的利润。政府为了充实财政收入，将石油工业上下游分离，直属国务院领导。
1988年的石油工业制度变迁，主要目的是加强政府自身的控制力。这表明政府的偏好更多地趋向权威绩效，这使政府的无差异曲线就由“Ⅰ政”移动至“Ⅱ政”（见图2）。由于石油工业现代技术的不断应用，生产可能性曲线OFD向外扩张至OFD[，1]，石油企业的无差异曲线也随之由“Ⅰ石”转移到“Ⅱ石”，在进行制度变迁前，政府与石油企业的均衡点在E点，而政府主导型制度变迁以后，政府与石油企业的均衡点就成了E[，1]点，由图2我们可以看出，E[，1]点虽然政府的权威偏好提高了，可是其经济绩效却降低了。
图2 政府与石油企业绩效选择示意图（1988年）
虽然在初期，我们将石化总公司从石油总公司中分离出来，促进了我国石化工业的发展，但是到了20世纪90年代末期，由于国际油价持续低迷，原材料价格不断上涨，造成石油上游工业发展后劲不足，勘探开发资金严重短缺，大多数企业都处于亏损之中。而由于一段时期内，石化行业发展过快，盲目、重复建设比较严重，兴建的大多数炼厂规模小、效益差，与国外炼化企业相比，竞争力很差。由此，我们可以将1988年的石油工业制度变迁看作是生产可能性曲线扩张情形下，政府与石油企业偏好逐渐分离，从而造成制度变迁低效的例证。
（3）1998年石油工业大重组。针对石油工业上下游分离后导致的石油产量徘徊不前，石油工业全行业亏损的不利局面，同时，在我国即将加入WTO的情况下，我国的石油市场将逐渐地对外开放，国外大的石油企业将加入与我们竞争的行列。我们再“瘸着腿”与其竞争，必然会导致重大损失。因此，1998年我国石油工业进行了第三次大的制度变迁。
1998年，中国石油天然气集团公司和中国石油化工集团公司分别挂牌，中石油侧重石油天然气的勘探开发，同时经营石油化工业务；中石化侧重石油化工的发展，同时兼顾石油天然气勘探开发业务。同时，将两大集团公司政府职能合并成立石油化学工业局，作为管理行政机构。但是，它不再直接管理石油、石化企业，不干预两大集团的生产经营活动。
在1998年的石油工业大重组中，政府较大程度地放松了对石油工业的管制，使石油企业成为适应现代市场竞争的市场主体。这使得政府较多地放弃了权威绩效，而更多地追求经济绩效。从而使政府的无差异曲线“Ⅰ政”移动到偏好经济绩效的“Ⅱ政”无差异曲线（见图3）。由于政府的无差异曲线更多地偏向于石油企业的无差异曲线，即政府更追求经济效益了，这样就极大地调动了企业的生产积极性，生产可能性曲线由OFD扩张至OFD[，1]，石油企业的无差异曲线也由“Ⅰ石”右移至“Ⅱ石”。这样制度均衡点就由E点移至E[，1]点。从图3我们明显可以看出，变迁后的石油工业的经济效率大大提高了，这一次政府主导型制度变迁是一次生产可能性曲线扩张情况下，政府偏好与石油企业偏好趋于一致时导致制度效率增加的例证。
图3 政府与石油企业绩效选择示意图（1998年）
5 制度变迁效率的进一步说明
我们从以上的分析中可以看出，在石油工业制度变迁过程中，一直贯穿着政府主导作用这一条主线，不能否认政府每次对石油工业进行大的调整，都不同程度地促进了其进一步发展，虽然其中还存在着非常多的问题。但是，由此我们是否就可以得出政府主导型制度变迁就是石油工业制度变迁的唯一一种方式，诱致性制度变迁仍不适用于石油工业，这些需要我们进一步探讨。
正如本文上面所分析，政府也有自己的偏好函数，在其偏好集中，权威因素所占的比重要远大于经济效率因素所占的比重，而且政府的理性是有界的，就使得政府设计的制度变迁方式更多地体现政府的要求，有时会损害制度效率的提升。同时，为了恢复均衡而进行新制度安排，会损害政府的权威绩效，这就使政府错误的制度安排迟迟得不到纠正，制度会陷入低效的变迁“路径依赖”。通过石油工业的制度变迁过程，我们可以很明显地看到这一点。1988年为了提高政府的财政收入，加强引导国民经济发展的力量，政府将石油工业划分为上下游两个部分，各自独立发展，形成世界石油工业结构中独一无二的形式。这种形式后来证明大大减缓了石油工业的发展速度，并且带来了许多问题。
当然，我们应该意识到，在石油工业发展初期，由于计划经济的束缚，石油企业没有成为独立的市场主体，缺乏追求自身利益的愿望，这时候需要政府启动改革，政府主导型制度变迁方式也显示了其一定的推动作用。随着改革的启动，直到目前，石油企业先后经历了“亿吨原油大包干”、“两定两自一挂钩”、“现代企业制度建立”等过程，其市场竞争主体的地位已经形成，有了自己的利益诉求，这时，我们就应当及时转变制度变迁的方式，减少政府对石油工业的强制干预。
6 对制度变迁效率的进一步说明
通过上述探讨，我们可以得出以下结论：
（1）政府主导型制度变迁过程中，如果政府的偏好与石油企业的偏好有较大差距时，这时的制度变迁便会出现制度瓶颈，大大降低制度的效率。这时政府应该将自己的偏好逐步向石油企业的偏好靠近，只有在“同意一致性”原则基础上形成的制度变迁才是有效率的。这时，石油企业的偏好占据主导地位，制度变迁方式也就过渡到了诱致性制度变迁方式。
（2）在我国石油工业企业制度变迁过程中，虽然诱致性变迁方式将占主导地位，但是政府在制定、解释、执行制度方面具有高效率，因此新选择的制度要获得推广并增进效率，政府的认同和支持也是不可或缺的。
（3）“同意一致性”原则对石油工业制度变迁的效率具有较好的解释力。这一原则可以作为我们对其他行业制度变迁效率判断的重要衡量标准。