黄河流域灌区农业用水管理制度改革：现状与机制，本文主要内容关键词为：黄河流域论文,灌区论文,用水论文,管理制度论文,现状论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、研究背景
中国日益严重的水资源短缺问题能否尽快得到妥善的解决，已经成为今后很长一段时期内社会经济发展的重要影响因素，这一点已经被中国政府意识到并得到了相应的重视（张岳，2001）。面对初露端倪的水资源危机，政府有关部门积极探讨并实施了一系列措施试图解决水资源匮乏以及空间分布不平衡问题，但到目前为止尚未寻找到十分有效的措施（王金霞，2000）。开发新水源以增加水资源的供给是决策层实施的主要手段之一，然而，开发新水源的高昂代价使得中国北部地区能够获得的水资源对于北方整个水资源平衡的效益十分有限。
在国际上，水资源管理以及相关的制度安排已逐渐成为解决水资源短缺问题的重要方式之一（World Bank，1993；IWMI和FAO，1995）。自20世纪80年代以来，为了减轻维持水利工程运行的财政负担，提高水资源供给和利用的效率，许多发展中国家和一些发达国家都实现了水资源灌溉由集体管理向农民组织或其他私营实体管理的转变。不过，这种改革和努力最终失败的国际案例也不少（Vermillion，1997）。
鉴于诸多传统措施的实施效果大多差强人意，同时作为水资源最大消费部门的农业又普遍存在着水资源浪费严重和利用效率低等问题，近年来，中国政府也开始转而将水资源管理制度改革作为应对水资源短缺问题的主要策略之一。最近的一项研究表明，水资源管理制度改革已经初步显现了其在减少农业用水，提高水资源利用效率方面的潜力。当新的制度安排对管理者形成了有效的激励机制，利益的驱动将促使管理者加强管理，减少农业用水，提高水资源的利用效率。来自黄河流域宁夏和河南样本地区的分析显示，平均而言改革能使每公顷作物的用水量减少6000吨。更为重要的是，改革在减少区域农业用水的同时并没有对农业生产的稳定和农民收入的提高，以及农村贫困的缓解产生负面影响（Wang，etc，2003）。尽管这一结论有待于在长期内进一步考察和检验，但至少在短期内，管理制度的改革在具有很大的农业用水效率方面效应明显，而且负面效应微弱，继续推进和深化水资源管理制度的改革具有很大的潜力。
那么目前中国农村地区的水资源管理制度改革到底进展到了什么程度？改革是怎样推进的？改革的形成机制是怎样的？目前改革存在的主要问题是什么？上述问题的回答无疑将会有助于水管理制度改革的进一步深化和完善。本文试图依据对黄河流域灌区地表水管理制度改革的实地调查资料，分析农业用水管理制度改革的主要方式和形成机制，并剖析导致各地区，尤其是上下游之间，在改革方式和步伐上种种差异的原因，从而为水利及有关管理部门进一步推动改革提供政策依据。
为了比较全面地研究农村水资源管理制度的改革特点和形成机制，从2000年12月到2001年1月，我们对宁夏回族自治区和河南省的4个灌区进行了为期一个半月的实地调查。调查样本的选取结合应用了分层抽样和随机抽样两种方法。为了保证数据的变异性，调查选取了位于黄河流域上游的宁夏和位于下游的河南两省作为样本省区。根据水资源的可获得性，在每个样本省的上游和下游又分别选择了一个灌区，两省共4个灌区（注：分别是宁夏自治区的卫宁灌区和青铜峡灌区，河南省的人民胜利灌区和柳园口灌区。）作为样本灌区。在选定样本灌区后，又依据上述样本灌区村庄依渠道的分布状况，分别在各灌区的上游、中游和下游随机选定了样本村。为期一个多月的调查共访问了56个村的村领导和59位水资源管理者。最后村数据和地表水管理数据的有效样本分别为51和56。
二、黄河流域灌区农业用水管理制度的演进过程与改革特征
长期以来，中国灌区在保证农业生产的正常灌溉、促进农业快速增长和农村经济发展方面作出了重要的贡献。但中国的大型灌区绝大多数都是通过中央财政投资、农民投劳修建而成的，长期以来都是由国家出资成立专管机构进行管理，带有明显的计划经济色彩。由于产权不明、管理职责不清、政事不分、缺乏科学有效的监督和激励机制以及投入不足等问题，灌区的运营效益很低，水资源的使用效率也很低。灌区的这种管理体制在很大程度上也决定了乡村一级农业用水管理制度的集体管理形式。这种管理方式内在机制设计的诸多不足直接导致了灌溉管理的低效率，加之有效的水价制约机制和节水补偿机制的缺失，广大农村普遍存在着水资源短缺和浪费并存的现象。
自改革开放以来，随着从计划经济体制向市场经济体制的转变，中国的大型灌区管理体制也开始逐步调整和改革。其中很重要的一项内容是水资源管理制度改革，主要表现为对乡村一级灌溉的集体管理方式进行改革，推行承包责任制、股份合作制、用水户参与管理等管理方式。根据我们的调查，目前农业灌溉管理方式主要可分为集体管理、用水协会管理和承包管理三种方式。集体管理是村领导通过村委会实施水资源的分配、渠道的运行和维护以及水费的收取等职能，这是人民公社期间大部分村庄并且目前仍然是许多农村地区水资源管理的主要形式。承包管理是村领导通过与个人订立承包合约委托个人管理村里的水资源的一种管理方式。用水协会则是为了管理村里的水资源而建立起来的农民组织。该组织理论上由农民选出的农民代表组成管理委员会，由该管理委员会代表农民行使水资源管理的职能。
无论是承包管理还是用水协会管理都可以根据它们对管理者激励的强弱分为有效激励管理和无激励管理两类。根据我们的调查，一般来讲，目前农村村级水资源管理者所收的水费是根据事先由灌区和上级政府制定的水费（由目标用水量决定）以及村灌溉面积的大小来决定，而村实际付给灌区的水费则是根据实际发生的用水量和灌区来结算的。结果村实际发生的农业用水量与目标用水量不相一致，那么向农户收取的水费和实际上缴区的水费之间就会出现一个盈余或缺口。如果管理制度的安排赋予了管理者这样一种权责，即当管理者在实际用水量超过用水定额时需由其弥补由此形成的亏损，或者当用水定额有节余时其有权支配由此产生的盈余的话，我们就称该类管理为有效激励管理；否则，如果管理者的收入是固定的，与是否降低农业用水水平没有任何关系，我们就定义该类管理为无激励管理。因此，在有效激励的管理制度下，受利益驱动，管理者会有强烈的动机去努力提高管理水平，降低农业用水水平。
样本资料显示，自20世纪90年代以来，尤其是1995年之后，黄河流域地表水的管理制度改革取得了很大的进展，承包管理和用水协会管理已经逐步开始替代传统的集体管理。到2001年，样本村中有36％进行了改革，其中22％的村推行了承包管理，14％推行了用水协会管理（表1）。相比之下，承包管理期间的发展速度要比用水协会的发展速度快得多。
表11990～2002年宁夏和河南4个样本灌区集体、承包和用水协会管理比例（％）
┌────┬──────────┬────────────┐
││
宁夏 │
河南 │
├────┼────┬─────┼──────┬─────┤
││卫宁灌区│青铜峡灌区│人民胜利灌区│柳园口灌区│
├─┬──┼────┼─────┼──────┼─────┤
│集│1990│ 100
│81│ 100│
100│
│体├──┼────┼─────┼──────┼─────┤
│管│1995│ 100
│72│ 100│
100│
│理├──┼────┼─────┼──────┼─────┤
│ │2001│
27
│51│ 92│
100│
├─┼──┼────┼─────┼──────┼─────┤
│承│1990│
0│14│ 0 │0 │
│包├──┼────┼─────┼──────┼─────┤
│管│1995│
0│18│ 0 │0 │
│理├──┼────┼─────┼──────┼─────┤
│ │2001│
23
│35│ 8 │0 │
├─┼──┼────┼─────┼──────┼─────┤
│用│1990│
0│5 │ 0 │0 │
│水├──┼────┼─────┼──────┼─────┤
│协│1995│
0│10│ 0 │0 │
│会├──┼────┼─────┼──────┼─────┤
│ │2001│
50
│14│ 0 │0 │
└─┴──┴────┴─────┴──────┴─────┘
资料来源：作者调查
改革还表现出了很大的地区差异。尽管在过去的5年内，集体管理方式出现了向承包管理和用水协会管理的快速变迁，但不同地区无论在改革步伐还是具体形式上差异都很大。就我们的样本资料来看，宁夏承包管理和用水协会管理的改革步伐明显快于河南（表1）。例如，在1995年，宁夏卫宁灌区所有村庄的地表水管理方式都是集体管理（第1列），但到了2001年，有集体管理方式的村比例下降到了27％，而有承包管理和用水协会管理的村比例分别上升到了23％和50％。在宁夏的青铜峡灌区，承包管理和用水协会管理的比例也达到了49％，与集体管理方式的比例基本相同（第2列）。相反，河南改革的步伐和速度明显要慢得多。有承包管理或者用水协会管理的村比例在河南的人民胜利灌区只有8％，而在柳园口灌区就没有任何村出现集体管理向承包管理或用水协会管理的转变（第3列和第4列）。
水资源管理制度改革的地区差异除了与各村基本特征以及在水资源管理制度改革的主动性方面的差异有关外，上级政府的政策和干预的差异可能发挥了更为重要的作用。我们注意到，在黄河水量分配定额减少和中央政府加强了对黄河水资源的行政管理以后，宁夏省政府在2000年积极促进了水管理制度的改革，宁夏省水利厅相应颁布了几个相关条例来鼓励村级农业用水管理制度的改革（王金霞，2002）。宁夏水资源管理制度快速的改革步伐或许反映了政府的这些有关政策和措施在推进改革方面发挥了重要的作用，理论上讲它们至少为改革排除了政策的障碍。与宁夏自治区不同，河南省级政府和各级地方政府都没有发布具体的指示鼓励地方进行改革。宁夏和河南两省区相关政策的不同或许是两省区管理制度改革差异巨大的一个重要原因。
值得注意的是，尽管改革取得了很大成绩，但同时也存在着很多问题，其中激励机制的缺失是目前改革普遍存在的问题。根据本文的定义，上述进行了改革的样本村中只有41％（占全部样本村的15％不到）的村建立起了对管理者有效的激励机制（表2），引导管理者去通过降低农业用水水平赚取利益。在其他村，尽管村领导对外宣传他们也实行了改革，但实际上，由于激励机制的缺失，这些改革大多流于形式，管理者获得的激励相当有限，他们与传统的集体管理方式中集体干部所面临的情况基本相同。
表2 2001年宁夏和河南样本灌区用水协会和承包管理激励机制状况（％）
┌─┬────────┬──────┬────────┐
│ ││有效激励制度│无效激励机制状况│
├─┼────────┼──────┼────────┤
│ │所有样本： │41 │59 │
│ │用水协会和承包 │││
├─┼───┬────┼──────┼────────┤
│ │卫宁 │用水协会│25 │75 │
│ │ ├────┼──────┼────────┤
│宁│灌区 │承包│0
│100 │
│ ├───┼────┼──────┼────────┤
│夏│青铜峡│用水协会│25 │75 │
│ │ ├────┼──────┼────────┤
│ │灌区 │承包│76 │24 │
├─┼───┴────┼──────┼────────┤
│河│ 人民胜利 │0
│100 │
│南│ 灌区承包 │││
└─┴────────┴──────┴────────┘
资料来源：作者调查
即便是由政府牵头进行的改革，改革的实际实施情况与改革预期方案也存在着一定的差距。虽然农村基层一般会遵照上级政府下发的指示进行改革，不过一旦地方领导在他们的村庄建立起属于自己的管理模式，实际情况往往与政策设计相差很远。一个例子是用水协会在其发展初期其组织架构和运作方式都与改革计划相差甚远。由于用水协会管理这种管理方式刚初步发展，我们现在观察到的正是这一发展初期的情况。调查资料显示大多数用水协会（70％）的管理委员会就是村委员主要成员。而少数（30％）情况下是由村领导委派一个代表或指定管理者负责用水协会的日常事务。而且在上述由村委会指派领导的用水协会中，主要管理者经常与村集体有着紧密的关系，这样的管理者有一半以上曾经是村领导。因此，至少根据管理层的组成成员我们可以看到，大多数用水协会与传统的集体管理方式差别很小。
总之，无论是改革进程的地区差异、管理激励机制的缺失，还是改革具体的实施情况与政策设计的偏离，都表明中国的地表水管理制度改革还只是处于初期，改革离全面推广和成熟完善还有相当的距离。而详细考察改革内在的形成机制从而把握改革的主要动因和基本特点，将会有助于进一步完善和深化未来的水资源管理制度改革。
三、黄河流域灌区农业用水管理制度的形成机制
以上我们根据调查样本资料分析了黄河流域水资源管理制度的演进过程、改革现状及主要特征，下文我们将进一步通过估计计量经济模型分析改革的形成机制和导致各地改革差异的原因。
根据上一部分的分析我们假设村水资源管理制度的改革是由上级政府政策干预、村基本特征以及其他不可观测因素共同决定的，相比之下，上级政府有关部门在地方管理制度发起、形成等过程中的干预是改革的决定因素。此外，在影响村级地表水管理制度改革的村基本特征中，最为重要的是村灌溉条件、生产结构及区位条件等因素。
根据上述假设，我们建立以下管理制度改革计量经济模型描述的形成机制。
M[，k]=α+βP[，k]+Z[，k]γ+D[，k]θ+ε[，k]（1）
模型中被解释变量M[，k]衡量k村水资源管理改革（包括承包管理和用水协会管理）的程度，该变量或者代表改革后的具体管理形式（包括承包管理和用水协会管理），或者表示改革后管理制度激励机制的建立状况（包括有激励管理和无激励管理）。前者用k村实行承包管理或用水协会管理的渠道占全村渠道比例表示，后者用k村有效激励管理或无激励管理的渠道占全村渠道比例表示。在解释变量中，二值变量P[，k]衡量了上级政府在k村推动水资源管理制度改革过程中发挥的作用，它是我们最关注的解释变量。该变量取值1表示上级政府参与了k村水资源管理制度改革过程，取值0表示k村的水资源管理制度改革主要是自发的。变量Z[，k]代表村的一系列基本特征，具体包括灌溉方式（村灌溉面积中地表水灌溉的比例），水资源短缺程度（1代表短缺严重，0代表短缺不严重）、村水利设施投资存量（平均每公顷耕地的水利设施投资）等灌溉条件，村作物结构（1995年水稻种植面积的比例），以及村领导年龄和受教育程度等。变量D[，k]代表为k村服务的灌区的虚变量，控制除上述村特征以外的灌区共同的不可观测的因素。ε[，k]是扰动项。α、β、γ和θ是待估参数。如果我们的假设成立，那么我们预期P[，k]在模型中会有显著的解释能力，并且作用是正向的。
应用线性概率模型我们估计了模型（1）。4个模型的拟合程度都很好（表3，见下页），模型都具有比较强的解释能力。与我们的预期相一致，村基本特征的差异并不是造成各村管理制度改革进程差异的主要原因。在模型引入的村基本特征变量中，只有村领导的年龄和村水利设施状况具有一定的解释能力。总体上看，农业用水管理制度的改革比较容易在村领导比较年轻、村水利设施基础建设比较好的村开展和推进。
表3村水资源管理制度改革决定因素模型
┌─────┬──────────┬───────┬───────┬─────────┬─────────┐
│ ││用水协地 │承包管理 │非集体管理：有激励│非集体管理：无激励│
├─────┼──────────┼───────┼───────┼─────────┼─────────┤
│水资源政策│上级政策干预│ 0.864
│
0.670 │ 0.212│0.424 │
│ ││ （22.43）*** │ （7.72）*** │（2.10）**│（4.53）***
│
├─────┼──────────┼───────┼───────┼─────────┼─────────┤
│村│村领导年龄 │ 0.000
│ -0.017 │-0.013│-0.003│
│领││ （0.21） │ （3.32）*** │（1.80）* │（0.47） │
│导├──────────┼───────┼───────┼─────────┼─────────┤
│特│村领导受教育年限│ 0.002
│ -0.005 │-0.029│0.021 │
│征││ （0.45） │ （0.37）│（1.43） │（1.39） │
├─────┼──────────┼───────┼───────┼─────────┼─────────┤
│ │地表水灌溉面积比例 │ 0.004
│ 0.182
│-0.078│0.263 │
│村││ （0.08）│ （1.23）│（0.38） │（1.39） │
│灌├──────────┼───────┼───────┼─────────┼─────────┤
│溉│水资源短缺严重程度 │ -0.001 │ 0.0896 │0.015 │0.060 │
│条│（1=是，0=否） │ （0.06）│ （1.16）│（0.15） │（0.63） │
│件├──────────┼───────┼───────┼─────────┼─────────┤
│ │单元面积耕地水利│ 0.000
│
0.000 │0.000 │0.000 │
│ │设施存量（元/公顷） │（10.43）*** │ （0.54）│（2.40）**│（0.28） │
├─────┼──────────┼───────┼───────┼─────────┼─────────┤
│ │1995年水稻种植 │ 0.016
│ -0.051 │-0.055│0.043 │
│村作物结构│面积比例（％） │ （0.27）│ （0.32）│（0.25） │（0.21） │
├─────┼──────────┼───────┼───────┼─────────┼─────────┤
│ │青铜峡灌区 │ -0.038 │ -0.162 │0.208 │-0.464│
│灌││（1.01） │ （1.53） │（1.45） │（3.49）***
│
│区├──────────┼───────┼───────┼─────────┼─────────┤
│虚│人民胜利灌区│
-0.032 │0.092 │0.042 │-0.095│
│变││
（0.60）
│
（0.64）
│（0.20） │（0.48） │
│量├──────────┼───────┼───────┼─────────┼─────────┤
│ │ 柳园口灌区│
-0.037 │-0.002│ 0.038│-0.176│
│ ││（0.57） │
（0.01）
│（0.15） │（0.74） │
├─────┴──────────┼───────┼───────┼─────────┼─────────┤
│常数项 │ -0.067 │0.716 │0.770 │-0.001│
││（0.53） │（2.00）* │（1.53） │（0.00） │
├────────────────┼───────┼───────┼─────────┼─────────┤
│样本数 │51│51│51│51│
├────────────────┼───────┼───────┼─────────┼─────────┤
│调整后R[2] │0.94 │0.65 │0.23 │0.42 │
└────────────────┴───────┴───────┴─────────┴─────────┘
注：1、括号中的数值代表参数估计的t统计量值的绝对值；2、灌区虚变量的参数省略；3、“*”、“**”、“***”分别代表10％、5％和1％的显著性水平。
关于上级政策干预在水资源管理制度改革中其决定性作用的假设得到了实证资料的验证。模型中上级政策干预变量的参数符号是正的，而且统计上十分显著，显著性水平达到了1％，这表明上级政府对村进行水资源管理制度改革进行干预在村是否改革及改革过程中发挥了重要的作用，由此可见，至今为止中国农村水资源管理制度的改革主要是由上级政府和灌区推动的。改革的这种形成机制带有明显的自上而下的特征。
中国农村水资源管理制度改革的这种形成机制在一定程度也解释了当前管理改革的特征和问题。由于改革是自上而下的，而不是农业用水户自下而上的，在改革过程中缺少广大用水户和相关利益主体的积极参与，许多村进行改革都是为了应付上面的“任务”和政策，仅在形式上加以一定的“改革”，而最为关键的管理制度内部的治理结构和激励机制都没有进行实质性的改革，因此，改革后的管理方式与原有的集体管理方式基本没有区别。从这个意义上讲，中国目前的改革还远远不够，需要不断完善和深化。激励机制的建立与完善将是今后改革深化和完善的重要内容，如果没有基层广大农业用水户和相关利益主体的积极参与和介入，即便上级政府将改革方案设计得再完美，简单的上级政策干预无法保证改革激励机制的完善，因此，如何通过完善改革的形成机制，引导农户参与到改革的设计和过程中来，从而改变当前的这种纯粹自上而下的改革推动机制，促使更多改革进行实质性改革将是当前和未来一段时间迫切需要解决的问题。
四、结论与评论
随着水资源短缺程度的日益加剧和引发的种种用水矛盾，从中央到地方政府都强调进行水资源管理制度的改革。我们的研究也反映了这一改革的进展情况。自20世纪90年代，尤其1995年以来，中国农村地区地表水的管理制度改革取得了进展，传统的集体管理制度已经逐步被承包管理和用水协会管理所取代。在有些地区，承包管理和用水协会管理等非集体管理方式已经成为了地表水管理的主要方式。改革表现出了很大的地区差异，这种差异不仅表现在改革采取的具体管理形式上，还表现在管理制度内在机制设计完善程度上。
政府的政策干预在促进改革中发挥了十分重要的作用，水资源管理制度的改革表现出了明显的政策导向和自上而下的特征。然而从上到下的改革方案尽管在改革初期发挥了重要的作用，并且也给予了地方政府一定的自由发展空间，但这样的方式毕竟从长久来看很难反映农民的切身利益。因为各个地方的条件千差万别，因而如何积极引导广大农民参与到改革的事业中，发挥他们的主观能动性，做出符合他们利益并且满足整体利益的的改革决策是今后中央和地方政府应该关注的重要问题，也是那些还未进行改革的地区在改革的政策设计中就应该考虑的问题。
改革的设计是一番情形，改革的实施则是另外一番情形。水资源管理制度改革对用水效率发生作用的关键不在于管理的形式，而在于新的制度安排对管理者有没有形成促使其减少农业用水的有效的激励机制。然而，就是因为改革的这种自上而下的形成机制，尽管政府可以将改革的方案设计得十分完美，但改革的具体实施过程和效果往往是政策制订者无法控制的。已有的改革大多还流于形式，建立起有效激励机制的实质性改革还很少，这一点值得我们特别重视。建立和完善有效的激励机制将是中国未来水资源管理制度改革的重要组成部分和主要任务。如何将设计良好的改革进行有效的实施，或者如何使设计符合实际情况是今后改革应当进一步关注的问题。
总之，中国的水资源管理制度改革还处于初期，还需要不断完善，但已有的形成了有效激励的管理制度改革不仅对提高农业用水效率方面效应明显，而且对农民生产稳定，收入增长和贫困缓解的负面影响微弱，改革的潜力很大。建议政府继续支持和推进水资源管理制度的改革。不过，不同于改革的初始阶段，我们应当通过积极引导广大农民参与到改革的事业中去多元化改革现有的形成机制，并用更多的力量去保证改革后管理制度有效激励机制的建立和完善。