不发达地区乡镇企业产权制度研究*，本文主要内容关键词为：乡镇企业论文,不发达论文,产权制度论文,地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
内容提要：在不发达地区乡镇企业产权结构中，乡镇办企业占到相当大的比重。由于这类企业的出资人是乡镇政府，因而，其所有制属性不是人们普遍认为的集体所有，而是国家所有。这样，就使不发达地区乡镇企业的产权结构具有以国有经济为主体的特征。这种产权结构的形成，与不发达地区经济发展水平偏低是分不开的。从目前情况看，乡镇办企业较多地染有传统国有企业的种种弊病，改革已是势在必行。
关键词：乡镇企业 所有制属性
一、不发达地区乡镇企业产权制度的描述
按传统的乡镇理论，乡镇企业是集体所有制经济组织。下这样一个定义，是有依据的。乡镇企业的前身是社队企业，在人民公社体制条件下，社队企业的所有者自然是集体所有制的社队。80年代前期，由于人民公社的解体，社队企业也就自然地更名为乡镇企业。然而，事情在80年代以来发生了重大的变化。在乡镇企业快速增长，以至在中国工业“三分天下有其一”的发展过程中，多种经济成份并存的所有制结构大大地丰富了乡镇企业的内涵与外延，越来越多的人们把乡镇理解为一个地域的概念，即：乡镇企业就是农民在农村投资创办的经济组织。
以下是江西省的两则资料，可以有力地支持这一定义：
表1 1994年乡镇工业总产值（1990年不变价格计算）单位：万元
《’95江西统计年鉴》
表2 1992年乡镇企业个数 单位：个
《’92江西省乡镇企业统计资料》
分析这两则资料我们可以发现：（一）乡镇企业有乡、村、个体及投资联合体等4种投资主体，他们的投资分别形成乡办、村办、合作、个体等4类企业；（二）不管是产值还是企业个数，村以下乡镇企业都占有绝对优势；（三）在乡镇企业的所有制结构中，集体所有制仅仅是其中的一种经济成份，它绝对涵盖不了乡镇企业的所有制性质。
在这里，界定村办企业、个体企业的所有制属性是十分便捷的。个体企业属个体经济，其中的某些私营企业主，由于资产规模较大、雇工人数较多，已形成个体经济中一个特别的阶层，应当说，具备一定的私人资本主义性质。村办企业则是集体经济。在中国农村，村级集体经济组织是以土地的集体所有为财产关系而形成的，在此基础上，集体劳动者通过以土地为劳动对象的公共积累，创立乡镇企业，其企业所有制属性当然是集体所有。对这一点的赘述，是为了更明晰地说明合作企业的所有制属性。
合作企业多是联户创办而成的企业。投资者往往是企业的劳动者，或者倒过来说，企业的劳动者往往是投资者，他们在企业中同时进行着资产联合与劳动联合。显然，这类企业的所有制属性是集体所有。需要指出的是：它与村办企业虽然是同一所有制属性，但在投资的来源、方式、主体诸方面，又有着很大的区别，主要表现为：它不是村级集体经济组织内部的繁衍，而是在此之外主要通过股份制这一财产方式联合起农户的个人投资而形成的一种经济组织。从这一角度说，这是继农业合作化运动之后，中国农民在发展集体经济方面创造的又一种新形式。
最难界定的是乡办企业的所有制属性。在相当长的时间里，许多人是按集体所有制来理解的。现在看来，这实在是一种认识上的误区。如果说在人民公社体制条件下作这样的理解具有合理性的话，那么，随着体制条件的变化，再作这样的理解就是谬误了。
人民公社体制是以“三级所有、队为基础”和“政社合一”为体制特征的。由于人民公社是一级集体经济组织，由它投资创办的社办企业自然也就是集体企业。当人们用这种思维定势来看乡办企业时，就不能不出错了。因为，乡政府是一级国家政权组织，而不是集体经济组织。让我们一起来观察乡办企业创立的一般规律，将得出另一种结论。
乡办企业是乡政府投资创立的。它的投资来源主要有两个：一个是乡级财政。我国政权的行政层次是4级，即中央、省、县、乡，与此相对应的也就有了4级财政。随着分税制的实施，乡级财政有了更多的独立性。因有乡级财政，也就有了乡政府动用财政力量投资创立企业的可能性；另一个是乡政府借用银行贷款投资。一般说来，乡级财政力量较单薄，还不足以大规模进行投资，因而，乡政府创立乡办企业，不能不依赖银行贷款。既是贷款，就要有担保。乡政府作为负债人，它的担保是什么呢？从政治上说，是政府信誉；从经济上说，则是乡级财政。综述这两个投资来源，乡办企业的投资者是乡政府，其所有者也就必然是乡政府。那么，乡政府所有等不等于集体所有呢？回答是：否。理由很简单：乡级财政是政府行使行政管理权所获得的税赋，而不是人民公社这种集体经济组织的公共积累。
否定了集体所有，那应该是什么所有呢？中国国有资产管理体制的基本框架是：“国家所有，分级管理。”按着这一体制，乡办企业实质是乡政府管理的国有企业，依通常的说法，是一种特别的地方国有企业。毫无疑问，它的所有制属性是国家所有。
完成了上述分析，我们可以把乡镇企业的产权制度在所有权层次上用框图表现（见图一）：
研究到这一步，我们只是完成了对乡镇企业产权制度中所有制结构的一般性研究，而本报告的研究重点是不发达地区乡镇企业产权制度。我们首先来分析一则统计资料，这则统计资料选自江西不是偶然的（如表3所示）。因为，本报告的研究对象是江西。江西由于经济发展水平所规定，无疑属于不发达地区。
表3 1992年江西省乡镇企业资产情况 单位：万元
合计乡办
村办
固定资产原值436379 300026 136353
比重（%）100 68.8 31.2
自有流动资金9752958722 38807
比重（%）100 60.2 39.8
表4 1994年华东地区按经济类型分的独立核算工业企业资产比较
国有经济所占比重（5）
全国 61.5
华东 50.8
上海 55.1
江苏 39.4
浙江 37
安徽 63.8
福建 44
江西 78.6
山东 59.3
资料来源：《1995年华东地区统计年鉴》
透过这则统计资料我们可以发现这样一个事实：在江西乡镇企业资产中，乡办企业占到了大头（由于统计上的困难，这里没有包括个体企业）。也就是说，江西省乡镇企业的所有制结构是以国有经济为主体的。这样一个主体的存在，使不发达地区与发达地区乡镇企业所有制结构造成了重大的区别。以下是一则比较性的统计资料（如表4所示）：
尽管这则统计资料不是直接表现乡镇企业资产结构的，但对于支持“不发达地区乡镇企业所有制结构是以国有经济为主体”这一结论，还是很有力量的。因为，在独立核算工业企业中，包括了绝大部分的乡办企业和村办企业，也就是说，乡镇企业的绝大部份资产已进入了这则统计资料。
仔细分析这则资料，国有经济所占比重超过全国61.5%的，有江西、安徽两个省，它们均是不发达省份；低于华东地区平均比重50.8%的，有江苏、浙江、福建3个省，它们均是发达省份。介于全国与华东地区平均水平之间的上海、山东两省市，情况则要特别一些。前者是中国老工业基地，集中了大量的国有工业企业；而后者，二元结构现象十分严重，尽管有发达的沿海地区，但也存在着大片的贫困地区。因而，这两省市国有经济所占比重也是偏高的。
我们把表1至表4连起来分析，对不发达地区乡镇企业及其产权制度的印象和结论将更加完整和深刻。在不发达地区的乡镇企业中，企业产值与企业个数的大头，是集体经济与个体经济，但在乡镇企业资产中，占大头的则是具有地方国有经济性质的乡办企业。由于前者所构成的表象，人们很容易笼统地把乡镇企业称作是集体企业，而忽略了不发达地区乡镇企业产权制度竟以国有经济为主体的特点。实践证明：这种忽略是很不妥当的，我们已经为此付出了过多的代价。
二、不发达地区乡镇企业产权制度的成因
为什么会在不发达地区形成以地方国有经济为主体的乡镇企业产权制度呢？揭示这一反常现象的成因，必须从“不发达”入手。这一研究方法的确立和逻辑起点的选择所依据的是生产力发展水平决定生产关系这一经济学基本原理。
从江西的情况来看，这种“不发达”主要表现为：
（一）经济总量水平不高，社会经济主要指标的人均水平，与发达地区有着较大的差距。1992年江西省人均国内生产总值为1439元，只及上海的17.4%、江苏的50.6%、浙江的50.4%。[①]
（二）二元经济结构现象严重，主要表现在以下方面：1.经济结构的现代化程度不高。在国民生产总值中，第三产业所占比重偏小，且变化缓慢。这一比重1980年为19.6%，至1985年上升为22.7%，5年间上升了3.1个百分点。1990年为26.3%，5年间的上升幅度也只有2.6个百分点。2.人口的城镇化程度低。在江西全省人口中，非农业人口所占比重偏小。1985年，有非农业人口624.78万人，占全省人口3460.24万人的18.1%。到1990年，非农业人口增加到了708.40万人，5年间只增加13.4%，占全省人口3810.64万人的18.6%，仅提高0.5个百分点。
（三）民间资本积累不足。分析城乡居民储蓄情况，1992年江西省人均储蓄净额只有132元，为上海的20%，江苏的60.6%，浙江的50.2%。以此指标来说明江西缺乏民间投资力量是有可信性的。江西城镇个体工业，每户自有资金为0.36万元，而上海、江苏、浙江则分别达到了3.85、1.04、1.12万元。这种巨大的差距，在江西农村个体工业中同样存在。
（四）全社会文化程度不高。江西平均每万人口中大学生只有99人，高中生710人，初中生1884人，小学生4067人。文盲、半文盲人口占到16.2%。这种文化程度的差异，直接造成了劳动力素质和投资环境的差异。
上述“不发达”的生产力水平，决定了乡镇企业产权制度的基本格局与运动状态。我们的分析如下：
（一）抑制村办企业、合作企业、个体企业发展的不利因素。
1.依靠农业很难完成农村工业化所需的资本原始积累。工农产品价格剪刀差的存在，使农业比较利益大大低于工业。尽管80年代以来，国家多次采取措施，提高农产品价格，以缩小剪刀差，增大农业利益，但在新旧体制对峙的体制环境中，工农产品价格出现了轮番上扬的趋势，从而抵销了农产品提价缩小剪刀差的作用。在若干年份里，甚至出现剪刀差进一步扩大的不正常情况。江西是个农业大省，这种剪刀差对地方财政收入、农村集体经济实力、农民生活富裕程度都有很大的影响。1990年江西农村经济纯收入的构成是：国家税收占4.1%，集体提留占4.2%，农民个人所得占91.7%。仅占4.2%的集体提留，绝对数是88179万元，农业人口人均不到30元，而占到91.7%的农民个人所得，农业人口人均也只有615.9元。这种收益水平，很难在农村积累起工业化所需要的资本。“无工不富”的说法，事实上隐含着另一层含义，这就是靠农业进行资本积累是十分困难的。由此，村级集体经济组织的农民都缺少创办乡镇企业的投资能力。
2.农村社区边界对资本集中的限制。在不发达地区，由于交通条件不便和城镇化程度不高等方面的原因，农村集体经济组织普遍带有这样的特点：以山沟、河弯等地理环境为依托，以宗族血缘为纽带，以耕地为主要农业生产资料，构成农村集体经济组织，从而使经济组织边界、社区边界、自然地理边界三者重叠在一起。这样的边界，有着自然经济极为浓重的封闭性，使生产要素的流动十分困难。资本积累有资本积聚和资本集中两种形式。在单个资本难以积聚的情况下，多个资本的集中就应成为资本积累的主要形式。可是，以宗族血缘关系为主体的农村社区，既排斥社区外生产要素的流入，也限制社区内生产要素的流出，这就使村办企业的创立很难走上社会化的道路。一方面严重缺乏资本积累能力，另一方面又限制多个资本的集中，从两个方面影响了村办企业、合作企业与个体企业的发展。
3.投资环境差增大了集体个体投资的风险。投资环境是决定投资效益一个十分重要的因素，在不发达地区，交通、能源、通信诸方面都存在严重的缺陷，使投资环境中的硬件部份缺乏对投资的支撑力。同样令人担忧的还有投资软环境方面的问题。一是“左”的思想的深刻影响。凡事问姓“社”姓“资”的习惯势力在不发达地区显得更加巩固，对集体经济尤其是对个体经济责难、压制的现象屡见不鲜；二是迫于不发达地区拮据的财政力量，政府很难象发达地区那样对乡镇企业减税让利，因而，许多村及村以下企业一创立就背负着沉重的经济负担。尤其是那些名目繁多、政出多门的收费，大大超过正常的税费，给企业发展带来很大困难。这样的投资环境，加大了集体个体投资的风险。近几年来，由于银行存款利率较高，许多农民的货币积累都采取了储蓄生息的增值方式，而放弃了对乡镇企业的投资。原本民间资本的投资力量就很弱小，再加上缺乏投资热情，这对于不发达地区发展乡镇企业来说，无异于是雪上加霜。
（二）地方政府不得不扮演发展乡镇企业的主角。
不发达地区的各级政府，对大力发展乡镇企业都充满了热情。这种热情是相当宝贵的，它深刻地表现出在中国经济体制与政治体制不断发生变革条件下政府行为的特征。其发展乡镇企业的动因主要是：
1.缩短发展差距的需要。不发达地区与发达地区的发展差距在改革开放以来有进一步扩大的趋势。在分析差距拉大的具体表现时，可以一目了然地发现差距主要表现在乡镇企业上。江西与浙江比较，1992年全民所有制工业总产值只相差263.36亿元，农业总产值只相差106.44亿元，而乡镇工业这一块却相差1086.06亿元。[②]由此，大力发展乡镇企业，成为不发达地区缩短与发达地区经济差距的基本战略。
2.促进农村进步的需要。由于现代经济不发达，不发达地区的农业过剩人口问题显得十分突出。大量农业过剩人口无法被规模狭小的现代经济所吸收，只有滞留在耕地上，从而束缚了农村经济的发展效率。1990年江西农业劳动力是1394.2万人，而耕地面积只有3542.34万亩，人均水平为2.53亩。若按人均水平5亩计算，农业过剩人口就有689.33万人，相当于农业劳动力总量的49.4%。如何转移数量巨大的农业过剩人口，地方政府明智的选择只能是大力发展乡镇企业。1994年江西的农业劳动力是1523.1万人，其中从事非农产业的占28%。正是通过发展乡镇企业，转移出农业过剩劳动力400万人左右。
3.追求任期政绩的需要。地方各级政府3至5年的任期制与政府主要官员的选举制，是政治体制改革的重要成果。对人民群众不负责任，不能造福于民，政绩平平的官员，在任期制与选举制面前，都将受到极大的压力。即使这两制目前的运行还有令人不满意的地方，但在推动政府官员创造政绩方面，已经在发挥积极的作用。凡有建功立业责任感强的地方政府官员，都会把发展乡镇企业放在政府重要工作的位置之上。
4.增加财政收入的需要。在财政包干体制中，地方政府向上承包财政上交基数，一定几年不变。乡镇企业作为新的经济增长点，其带来的财政收入都是地方政府所得；在分税体制中，乡镇企业作为地方企业，其25%的增值税与100%的所得税都是地方税，仍然是地方政府一个重要的财源。因而，大力发展乡镇企业，是不发达地区财政发展战略的一个重要内容。
不发达地区的地方政府对发展乡镇企业如此充满热情，但并不一定需要由自己来扮演投资主体，地方政府又是因为什么原因而“粉墨登场”的呢？综合上述的分析我们可以找到这样的原因：地方政府渴求乡镇企业大发展的热情与不发达地区民间投资力量弱小，构成一对矛盾。为化解这一矛盾，地方政府只得由自己来扮演投资主体。于是，大力发展乡镇企业中的乡办企业，就成为地方政府必然的选择。
地方政府创办乡办企业，投资又从何处来呢？从财政这只口袋里是掏不出钱的。它们的眼睛，只能盯着银行。资料显示[③]，江西省在1992年乡镇企业的固定资产投资中，银行贷款占到48.6%。而在银行贷款中，有73.9%用于乡办企业的投资。这两个百分比构成一个循环：乡办企业主要依赖银行贷款来投资，而银行贷款又是发展乡镇企业的主要投资来源，于是，乡办企业成为乡镇企业的主体部分。当我们把乡办企业的所有制属性界定为地方国有经济时，就必然得出在不发达地区，乡镇企业产权制度具有以地方国有经济成份为主体的结论。把握住了这一点，就可以解释许多似乎不应产生的经济现象了。
三、不发达地区乡镇企业产权制度的弊端
随着乡镇企业发展规模不断地扩大，随着中国市场结构日益转向买方市场，随着多种经济成份之间的竞争日趋激烈，不发达地区乡镇企业产权制度也暴露出种种弊端。问题主要出在以地方国有经济为主体的乡镇企业所有制结构上。而这一结构之所以不合理，症结在于以地方国有经济为属性的乡办企业，严重地感染了传统国有企业体制的弊端。具体分析如下：
（一）“软预算约束”。乡政府作为投资者，企业的厂长经理作为经营者，它们事实上都不承担投资风险与企业亏损的责任。对于乡政府来说，企业盈利了，是乡政府的财政收入；企业亏损了，则在乡政府与国有银行之间遗留下事实上很难了结的债权债务关系，“预算约束”是软的；对于经营者来说，企业盈利了，他可以获得奖金、福利，一旦企业亏损了，或是一走了之，或是用各种理由说服政府负责人认可亏损的事实，厂长经理们并不承担企业亏损的责任，“预算约束”也是软的。
（二）所有者缺位。乡办企业是国家所有，它的所有者自然是国家。但是，国家并没有授权某一个部门来行使它的所有权。因而，所有者事实上处在缺位状态。
（三）政企不分。在乡办企业创立的初期，由于企业个数较少、规模较小，乡政府的行政干预还表现出比较多的积极作用。随着乡办企业的日益扩展，乡政府行政干预的经济效率日益下降。乡政府领导人工作精力有限、知识水平有限，对市场了解状况也有限，过多的行政干预不免会产生形形色色的官僚主义现象。按简单的逻辑，这一对矛盾应当引发委托代理制，但是，乡办企业是乡政府主要的预算内预算外的收入渠道，是乡政府主要权益之所在。对于乡政府领导来说，既有政资不分的体制，就必有政企不分的愿望。
（四）内部人控制。在企业所有者缺位的情况下，经营者侵害所有者利益的行为，被称作内部人控制。这一现象，在乡办企业中表现得十分突出。有的经营者借种种变通政策的理由，肆意挥霍企业资产；有的经营者钻财务管理不严的空子，贪污挪用公款；有的经营者先搞垮企业，然后以极不合理的承包基数承包企业，造成国有资产流失。诸如此类，不一而足。“内部人”之所以可以“控制”，就在于乡办企业所有者缺位。当人们普遍把乡办企业误解为集体企业时，国有资产管理部门放弃了对这一部分国有资产的管理，更是加剧了内部人控制的现象。
当乡办企业带有如此严重的弊端运行时，它的经济效率就必定是低下的。尽管乡办企业占有乡镇企业50%左右的资产，但从表1中我们可以看出，它所提供的产值只占23.4%。也就是说，资产产出率比集体个体企业低一半左右。这一结论，还可用更多的指标来证实。以1992年为例，江西乡镇工业企业每百元固定资产原值，村办企业实现的销售税金率是23.15%，比乡办企业的16.73%高出6.42个百分点；村办企业实现的利润率是27.89%，比乡办企业的9.28%更高出18.07个百分点。[④]
以上分析的结论是令人吃惊的，它使我们看到不发达地区乡镇企业的主体部分在传统国有企业体制的窠臼中低效率运行的状态。当城市经济体制改革正围绕搞活搞好国有企业攻坚的时候，乡办企业竟毫无遗漏地复制了传统国有企业体制的弊端。与发达地区相比，由于其占有较大的比重，因而，就从整体上影响到乡镇企业在不发达地区的发展质量。实践已向人们呼唤：不发达地区乡镇企业产权制度必须进行重大的改革。
四、改革不发达地区乡镇企业产权制度的基本思路
对不发达地区乡镇企业产权制度进行改革的条件已经成熟。以江西为例：1.乡镇企业在数量上已经形成较大规模，发展重点正在转向集约型增长方式；2.民间资本已经积累到了一定规模，特别是连续数年的劳动力大规模输出，使农民的富裕程度有了较大的提高；3.地方政府着力于改善投资环境，交通、能源、通信等基础设施建设已有很大的发展；4.在乡镇企业大发展的过程中，价值规律这座大学校已经培养出一批会投资、懂管理的农民企业家；5.发达地区已经在改革乡办企业制度方面，创造了一整套既新鲜又有效的经验可供不发达地区借鉴。这些条件的成熟，使我们在改革方面可以迈出更坚定更勇敢的步伐。其基本思路是：
（一）调整所有制结构，让非国有经济成为不发达地区乡镇企业的主体。乡镇企业的体制优势，就在于它从诞生的第一天起就跳出了计划经济的框子，遵循生产关系必须适应生产力发展要求的经济规律，形成以非国有经济为主体的所有制结构。不发达地区必须矫正原有的所有制结构，一方面降低乡办国有企业的比重，另一方面增大村办个体办合作办集体个体企业的份量，双管双下，使所有制结构得以优化。这是改革不发达地区乡镇企业产权制度最基本的思想。
（二）以资产重组为突破口，降低乡办国有企业比重。资产重组的方法主要有：
1.整体拍卖。这是资产重组的一条重要途径，由于它造成所有权的让渡，因此，它对调整所有制结构的作用十分明显。把乡办国有企业的所有权推入市场，进行整体性拍卖，涉及到拍卖价格合理化问题。如果这一问题解决不好，这项改革就会因国有资产流失而夭折。根据发达地区的实践经验，拍卖价格应以“净资产”为定价依据。所谓净资产，是指企业总资产减企业总负债的差。以净资产为定价依据的理由在于：拍卖既是所有权的转让，那么，只有净资产才属于所有者的权益载体。企业总资产中的负债部分，其所有权当属债权人。明确了这一点，对于推进乡办企业拍卖有着重大的积极意义。它一方面维护了所有者的权益，另一方面又把所有者从债务负担中解脱出来，使乡政府回避了债务风险。因为，按净资产拍卖，购买人在购买企业的同时，必须承担起原企业所负的债务。
2.股份制改造。这是一种通过多元持股改变乡办企业国有经济属性的改革方式，其基本架构是：企业劳动者与企业所有者两者合一，既按劳分配，又按股分配。在企业重大经营决策上，实行1人1票制。这种财产方式，用规范的股份制企业模式是无法解释的，但它在实践中显示出自身的合理性与生命力。股份合作制最成功的运用体现在企业改制上，把原企业资产分割成股份，整体性拍卖给企业内部职工，使企业财产关系的变革既有连续性，又有创新性，大大减少了变革过程中因经济、文化、社会等因素引起的震荡。
（三）鼓励与扶持民间资本投资，大力发展集体个体经济。改革开放以来，随着不发达地区经济的发展，有一部分农民已相对完成资本原始积累的过程。在自然经济“小富即安”的思想观念影响下，这一部分农民很可能按陈旧的消费传统，在无休无止的婚丧嫁娶活动中浪费掉宝贵的原始资本。因此，我们必须做好工作，让这一部分农民把资本投向乡镇企业，进行生产性投资。而要做到这一点，除了宣传、动员、示范之外，很重要的一点，就要是构造有利于集体个体经济发展的投资环境，用政策引导农民资本的投向。
（四）充分发挥乡办国有骨干企业的优势。我们并不主张所有的乡办国有企业都要改制。在激烈的市场经济竞争中，不发达地区也成长起一批具有骨干意义的乡镇企业，共中有相当多的一部分是乡办国有企业。它们或资本雄厚，已具有合理的经济规模；或拥有品牌、技术优势，占据市场主动权。对这一部分企业，主要是发挥它们的优势。可以按照现代企业制度要求，以它们为龙头，组建企业集团，带动一批乡镇企业的发展；也可构建公司+农户的模式，让更多的农民通过它们的带动，进入产业化、社会化的经济轨道。
*本课题为国家社科基金资助项目。
注释：
①②参见《1993年华东地区统计年鉴》。
③④参见《1992年江西乡镇企业统计资料》。
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