文书立卷改革问题争议的终结——谈《归档文件整理规则》的实施，本文主要内容关键词为：文书论文,规则论文,文件论文,立卷论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从实际作用上考虑，我们可以毫不为过地说，2001年1月1日生效的《归档文件整理规则》（下称《规则》），是对我国以往文书立卷模式的一种检讨，也是对新形势下的文件管理与档案管理新关系的一种重新认识。
对于传统立卷模式的改造或改革，是我们档案界多年来讨论与探索的话题。从20世纪80年代开始，我国一些档案部门就对传统立卷模式进行现代意义的改造，到90年代，则有更多的机关单位对立卷改革进行了探索，也总结出了更多的实践经验。因而，《规则》事实上是长期实践探索、总结、归纳、提高的结果。它对于我国档案立卷改革，提高馆藏档案质量有裨益。然而《规则》发布后，仍然有些问题需要进一步的明确，可能它并不意味着改革问题争议的结束。为此，本文就《规则》本身及它对我国文书立卷改革问题的影响谈一些看法，以供参考。
一、《规则》：调和立卷方法与不立卷方法
20世纪80年代以来，我国档案界出于优化馆藏的需要，提出立卷改革问题。经过十几年的探讨，最后形成了两种做法、两派观点的争议：一是立“卷”派，但此“卷”非传统的案卷，而是立纯卷、立薄卷，一事一卷，即将处理一项具体工作形成的文件单独装订成卷；另一派是不立卷，归档文件整理以件为单位，按文件的收、发文号排列装盒。这两种做法在实际工作部门都出现过，而且在一定范围内推广着。
立小卷与不立卷这两种改革方法，本来各自相安，有些“河水”不犯“井水”的味道。然而，从1997年国家档案局编制《规则》（1998年前称为《文书档案整理规则》）以来，这两派方法的争议上了桌面，成了两种对立的模式。
从时间上看，立纯卷、立薄卷、一事一卷的方法，显然要早于不立卷的方法。最早于吉林省档案局与长春市档案局联合研制的“文件登记、立卷、著录一体化管理”模式，就简化了传统的按六个特征立卷的方法，采用“一事一卷”的方法，开创了我国档案界立卷改革的先河。这种方法很有市场，国家档案局档案馆业务指导司在1997年初制定的《机关文书档案立卷程序和质量要求》中，立足点就是立小卷，我国档案实际部门还为此改革过案卷模式，去掉案卷封脊。然而这种方法没有完全走出传统立卷的模式，因而，不立卷、以件为单位组合的方法，作为立小卷的“替补”被考虑进入《规则》之中。1998年4月，国家档案局档案馆业务指导司在南京召开的全国机关档案工作座谈会上，就把写有不立卷按问题相对集中管理模式的《规则》提交会议讨论。这样，以“件”为单位的文书立卷改革思路就确立下来了。
然而，对归档文件不立卷，以件为保管单位，不少人也有异议，认为以件为单位不便统计、易散失、移交时清点工作量大、不便于保持文件之间的有机联系。更有一些实际工作部门的同志认为文件不立卷，“放弃案卷，文件就像失去组织”。（注：嵇观明：《〈归档文件整理规划〉系列谈之二：编制过程》.2001年第4期《中国档案》。）
鉴于这两种方法、两种观点的分歧与争议，于是调和的方案出现了。
从表面上看来，《规则》倾向不立卷、以“件”为单位整理归档文件，但事实上，《规则》采用两种概念（或者说两种方法），去承接立小卷（一事一卷）方法和传统立卷模式。其一是采用“组件”的概念，“所谓‘组件’是指围绕同一事件产生的密不可分的文件，必须排放在一起。”（注：邓绍兴：《立卷改革中若干问题的思考》，2000年第8期《浙江档案》。）这种“组件”其实就是立小卷提倡的一事一卷；其二是利用“档案盒”装“件”，盒内按一定规则排列，用“归档文件目录”代替原先的“卷内文件目录”，使“档案盒”代替了原来的“案卷”，成为新的保管、检索定位单位，这样文件又有了新的“组织”，以消除一些实际工作部门对不立卷做法的顾虑。
因而，我们现在看到的《规则》，其实就是立卷与不立卷这两种争议观点调和的产物。
二、实施《规则》可以见效的几个方面
《规则》能解决什么样的问题，这是《规则》实施的目的所在，也是广大实际工作部门最为关心的问题。因而，对这些方面作些分析，有利于我们正确认识《规则》本身。
结合《规则》的编制原则、方法及产生的结果，我们可以确定它将在以下方面产生比较好的结果。
其一是改革了立卷方法，也给文书改革争议问题作了一个阶段性的结论。
《规则》给我们第一感觉就是改变了立卷方法，或者更确切地说是用组“件”方法代替了立卷方法，从而使档案的形式从以“卷”为主变成了以“盒”为主。《规则》在编制过程中，就不断检讨我国立卷方法中存在的问题，权衡不同方法的优劣，从而确定新的组件方法，规定了“归档文件可以采用年度——机构（问题）——保管期限或保管期限——年度——机构（问题）等进行分类。”
用档案盒代替案卷，将归档文件按档案室编件号顺序装入档案盒，不再装订成卷，这是一种方法的进步。同时《规则》否定了传统立卷以“六大特征”结合为特征的复杂方法，《规则》实施后，“文书学”和“档案管理学”中将删除以往立卷问题上那些无意义的理论难点，从这点上考察，《规则》也代表着一种理论进步。
其二是《规则》较好地解决了手工管理与计算机管理之间的关系。
《规则》的编制，不仅根据手工管理下不立卷的工作经验，而且很大程度也依据了档案计算机管理的工作经验。事实上，在计算机强大的随机、多途径检索功能的支持下，立卷的必要性不复存在。因而《规则》简化立卷方法，以“件”为单位进行整理，既能适用于手工管理的档案部门，更能适应已经使用计算机进行现代化管理的档案部门。
其三是减少了工作量。
《规则》按件编号不立卷，省去了立卷、拟写案卷标题等劳动；归档文件目录也可随机打印出来，操作简便易掌握；还将过去的集中立卷改变为现在的平时立卷整理，将工作量分散，不会形成积存文件。就这方面而言，工作效率大大提高了。按文件级整理的档案可随办随归，对减轻档案人员或文书部门的压力和保证整理工作的质量是非常有利的；特别是已实行办公自动化的单位，还可以通过联网的计算机系统随时查找他们有权用的档案。既减少了不必要的繁琐手工劳动，减轻了工作量，又为提供利用节约了时间。
其四是较好地解决了档案整理与保管利用的关系。
《规则》利用简化归档文件整理方法达到了减轻工作量，从而把档案室重点工作转移到利用上来，这是《规则》制定的基本目标，因而《规则》能够较好解决档案整理与档案保管和利用这一对关系。
传统立卷的缺陷之一就是便于保管，但不便于利用，更不利于保密。《规则》把档案盒作为档案的基本保管单位，继续保持了便于日常保管（上架、流通）的优点；同时，《规则》是通过三个方面的措施，得以实现“便于利用”目的的。其一是简化归档文件整理方法，减少立卷工作量，让档案人员有更多的时间从事提供档案信息利用服务；其二是整理原则上，继续强调“保持文件之间的历史联系”，强调同一事由的归档文件必须排列在一起，这也是便于利用的措施；其三是不采用计算机管理中最为流行的单纯按时间排列的方法，而用年度——机构（问题）——保管期限或保管期限——年度——机构（问题）进行分类，保证了利用的便利性。
其五，《规则》能降低档案再次鉴定的难度，有利于档案馆室优化馆室藏档案。
虽然《规则》没有降低归档时鉴定文件价值的难度，但是由于采用不立卷的方法，在归档时划分文件保管期限是以“件”为单位的，而不是以“案卷”为单位，因而，给档案的再次鉴定创造了便利条件。
档案的再次鉴定开展难度大，一直是困扰我国档案部门的一个令人头痛的问题。传统的厚卷、杂卷，由于装订、编目过死，档案再次鉴定就成了自讨苦吃的“愚蠢”行为，直接造成了我国档案馆（室）藏档案质量低下、档案管理效率低下的“两低”后果。而《规则》规定以“组件”为单位进行鉴定并管理，在再次鉴定时不需要重新整理，将极大地减少再次鉴定的工作量，这样就给再次鉴定创造了条件。
三、实施《规则》需要协作解决的问题
从现有的档案工作行业标准看，《规则》是最具有前瞻性的，它已经涉及到许多“新”与“旧”之间的关系，但《规则》对有些问题则还需要进一步的明确。
第一，档案室归档文件的整理与移交进馆的关系问题。
我们可以看出，《规则》基本上是以解决档案室的立卷问题为目标的，其重点放在归档文件的整理问题上，而没有把档案进馆的要求充分予以考虑。
由于《规则》以“件”为保管单位，将给档案的进馆移交带来一定的困难。有些同志指出，“每份文件都独立存在，排列后加盖档号章，这样档案馆的工作在接收档案进馆时，必须打开盒认真检查每份文件是否加盖档号章，盒内的文件份数是否与盒外标写的一致等。这给本来就人员紧张的档案馆接收工作带来了很大的困难，增加了巨大的工作量，而且，很难把好进馆档案的质量关。”（注：霍宏：《文件级装订对档案馆工作的影响》，2000年第9期《中国档案》。）
当然，《规则》也考虑到解决这一问题的办法，那就是在归档项目上设置馆编件号、在档案盒上设置盒号。但仅仅通过这一办法还是不能解决接收工作量增大的问题。可以预见，这个问题的不良结果将在几年后凸现出来。
第二，新旧规章制度之间的衔接关系。
长期以来，我国有许多不同规章制度对机关档案工作实际予以规范，如《机关档案工作条例》、《机关档案工作业务建设规范》、《机关文件材料归档与不归档范围》、《文书档案保管期限表》、《文书档案案卷格式标准》、《档号编制规则》等，尤其以《机关档案工作业务建设规范》为最主要的规章，它在档号编制、著录、使用档案用具、装具等方面都有相应的规定。而《规则》由于取消了传统立卷方法与立卷模式，必然在一些具体的工作环节与上述规章制度产生冲突。国家档案局的有关同志指出：“在这些规章制度尚未修改没有最大程度向《规则》靠拢之前，《规则》为了减少与现行规章制度的不协调现象，采用了上述规章制度中的相关内容。”（注：景振华：《〈归档文件整顿规则〉中的兼容性与灵活性原则》，2001年第1期《北京档案》。）因而，我们要加快修订原有规章制度，以与《规则》的新颖方法相适应。总之，要用“旧”的去适应“新”的，而不能以“新”去适应“旧”的。
第三，《规则》的适应范围问题。
《规则》的编制，主要依靠文书档案的立卷改革实践经验，参与《规则》讨论、对《规则》提供意见的也基本上是机关档案工作部门。因而，其实际运用也基本上限于文书档案保管单位的组织，而对于科技档案则难以适用，所以《规则》的适用范围需要进一步扩大。
第四，《规则》是否在搞“一刀切”？
现行《规则》规定的整理方法，不利于一直来立小卷（一事一卷）的档案部门，立小卷的实践经验也可能被抛弃。为此，我们完全有理由存疑：会不会出现新的立卷“一刀切”现象？
早在《规则》处于草稿讨论阶段，我国档案界有些学者就认为《规则》的实施可能造成的不良后果忧心忡忡，提出文书立卷不要搞一刀切，因为：“立档单位的多样性和文件关系的复杂性，必然带来立卷工作的多样化。”（注：裴相珍：《文书立卷形式可多样化》，2000年第10期《中国档案》。）著名学者陈兆祦教授也指出，“文书立卷归档工作改革的方向是简化，但简化到什么程度，应根据各单位各种文件而定，切忌再来一个‘一刀切’。”（注：陈兆祦《读〈案卷标准化有利有弊〉所想到的三个问题》，2000年第12期《北京档案》。）他还专门就组件装盒的方法，作了一个评价，认为“这不失为一种办法，但千万不能将它标准化，要全国所有单位都这样做。”（注：陈兆祦《读〈案卷标准化有利有弊〉所想到的三个问题》，2000年第12期《北京档案》。）
因而，在这里我们必须明确《规则》并不是在搞“一刀切”，各级档案行政管理部门也不能以此为由强行推行《规则》规定的方法。因为《规则》以行业标准的形式出现。《规则》允许各级档案行政管理部门和各级档案室在部分具体做法上、诸如归档文件的分类、文件的界定、装订等方面，都可以有自己的选择。由此我们也可以得出这样的结论：《规则》的实施不代表立卷改革争议问题的终结。
除此之外，《规则》以件为单位进行排列、装盒，还会造成其它一些问题，如不便于统计、清点、容易丢失、不利于重点保护等问题。这都是《规则》在以后实施过程中需要进一步明确、注意和解决的问题。
当然，尽管《规则》存在诸多需要进一步解决的问题，但我们不能怀疑《规则》的实施是机关档案工作改革的一项重大举措，它有助于缓解长期以来档案工作的一些矛盾，有利于现实问题的解决，是利大于弊的。
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